包容审慎监管：论新基建监管框架构建的过渡性和开放性

文/胡仙芝 刘海军

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）系统擘画了全面建设社会主义现代化国家新征程的宏伟蓝图，明确指出要“统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设，打造系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。新型基础设施建设（简称新基建）是传统基础设施的扩充与延伸，对恢复国民经济、确保社会稳定意义重大。以人工智能、大数据和区块链等新技术为支柱的新基建领域不可避免需要面对垄断与数据安全等问题，必须对新基建严加监管；新基建具有新技术、新高度、新领域、新模式、新业态、新治理等“六新”特征，“旧”监管无法适用“新”基建，新问题应当遵循新制度。本文在“对新产业新业态实施包容审慎监管”原则基础上，按照“主体同一化、对象差异化、模式智能化、评价去中心化”基本逻辑，遵循“因业施策、分类治理”基本原则，旨在对新基建监管框架作出理论阐释。

新型基础设施建设的基本含义及其重要意义

新基建指以数字化、信息化和融合性为特点的信息基础设施，以及对于传统基础设施的数字化改造。新基建顶层设计不断优化，支持政策密集出台，逐步形成政府主导、行业协会引导、企业集中攻关的新基建发展良好势头。

（一）新型基础设施建设的基本含义

新基建的官方定义为：以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系，分为信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施等三大类。“十四五”新型基础设施建设规划表述为：新型基础设施是以信息网络为基础，以技术创新为驱动，提供数字转型、智能升级、融合创新等方面的基础性、公共性服务，其内涵随着新技术的成熟应用而不断拓展。

目前较为统一的认识是：新基建对应于传统基建而言，一方面是用以支撑数字化、信息化等新兴领域发展所需的软硬件环境；另一方面则是对传统城市建设、轨道交通等公共服务设施等的升级改造，是一种新旧融合、虚实结合、软硬整合的资源系统。

（二）新型基础设施建设的重要意义

首先，新基建具有新的战略高度和发展前景。传统基建对经济增长、就业提高与生产率提升等发挥显著促进效能，新基建秉承这一属性，被称为数字经济之基。从我国供需两侧调适性变化情况来看，固定投资更多转向新基建，通过新基建项目激发新的经济增长点，实现稳增长与优结构共同推进。

其次，新基建惠及更多新兴领域和传统行业。新基建激发了资本投资的倍增效应，通过信息化改造传统工农业，涌现出一大批新的产业模式和生产样态。既有5G基站等支撑性的物理类工程建设，又有人工智能等创造性的应用类系统开发，还涉及智慧城市、乡村振兴和数字政府等全局性社会治理难题，范围广、内容杂、规格高。

最后，新基建激发更大融合效应和驱动效能。通过引导新的投资方向、引领新的消费需求，以数据这一新的生产要素为媒介，实现数据链、供应链、产业链、价值链相互贯通的“链式”发展。通过引入新的管理方式、借助新的智慧手段，对数字政府建设和政务数字化转型两方面提供强大推力。

新型基础设施建设的独特属性呼唤包容审慎新监管

国家明确提出“推进监管能力现代化”的远景目标，要健全“以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，推进线上线下一体化监管”“强化要素市场交易监管，对新产业新业态实施包容审慎监管”等，对于新基建等重点领域监管提出新的要求。

第一，政府监管的主要方式及特点决定了新基建监管依然带有过渡性。我国监管模式经历了从管制型向治理型转变，形成了多元主体合作、多样化和差异性策略并举的监管范式，并逐步构建起党的领导、制度保障、技术支撑、共建共治的现代化监管格局。对于新经济新业态的监管，主要采取包容审慎原则，即在守住底线的前提下鼓励创新、待发现问题时严加惩戒，目前基本实现了包容创新、审慎监管及有效监管三方面的有机统一。政府依然处于主导地位，对于新基建的监管，也会经历一段渐进式变革的“阵痛期”。

第二，相关行业监管的实践与经验为新基建监管提供了参照和借鉴。互联网和数字技术催生出以数字化和信息化为特征的新行业，“平台+政府”“企业自主+行业协同”“多元参与共同监管”等新模式应运而生。不同行业监管模式略有差异，但基本秉持包容审慎开放性原则，相关政策能否顺利落地，重点在于如何调和包容与审慎的比重，这也成为新基建监管最大的难点。

第三，对比新基建发展与监管模式演变，构建现代化的监管框架有一定可能性。新基建是国家自上而下推动的战略工程，要将现有监管的成熟特性向新基建延伸。监管主体具有同一性，相应的监管责任可以直接继承和延续。监管模式隐含映射性，可在移植总体框架基础上，根据不同类别对象和治理环境变化作出微调。监管评价突出全面性，可以探索第三方评估、大数据评估和智能化评估向新基建监管领域覆盖。

“继承＋创新”——着力构建新基建监管框架的基本思路

坚持“干中学”的开放态度，借鉴现有监管的成功经验，结合并强化监管职责要求，有选择地继承监管手段，渐进式创新监管模式与评价机制，逐步打造前期布局、中期融合、后期监管的新基建发展格局。

（一）根据对象、职能和等级来设定监管主体

新基建的监管主体构建可以直接借鉴治理型现代市场监管框架，也就是说，可以用“带格式”粘贴——“一键复制”监管主体。监管主体类型在新基建领域基本保持原貌，只在种类和数量上有所增减，新基建监管更多注意各类主体间的权重分配，清晰划分各自权责与监管边界即可。

一是面向对象确定责任主体。新基建的监管主体将依然以党和政府为主导，但具体部门职能应当扩充或调整，要更多施行法治支撑和制度保障下的公开监督。如改变以往按照工程建设项目申报信息化类事项的“旧”基建监管方式，探索专项审批与专门监督相结合的新路子。通过责任清单和权力清单制度等，杜绝以往监管中政府多部门角色定位不准、职责主次不分等问题。

二是依据内容明确职能权属。可按功能类别和性质不同逐步增加其他监管力量，对三类新基建分类监管、分级施策。信息类新基建以企业和相应的行业协会自主监管为主，政府实行以“监管”为对象的“二次”监管。融合类新基建由政府、企业、市场三者共同监管，“谁审批、谁负责”转为“谁建设、谁负责”，依据经济效益和社会效益指标主动调适实现“自动”监管。创新类新基建要发挥政府、国有企业、科研院所集中合力，以知识产权归属者作为监管主体，以防止侵权为目的实现“维权”式监管。

三是聚焦重心配置监管等级。未来将出现不同性质企业、多个行业协会、各种类型用户及更多社会组织共同监管的情况，多元主体权力分配和利益均衡决定监管效能。应当将党的领导作为最高监督权威嵌入监管制度体系，以资金或劳动力投入最多一方作为执行主体，其他力量按投入比例分级监督，构建权力监督与事项监管一体推进的现代化监督体系。

（二）分类精准识别监管对象

新基建监管的目标对象总体相同，但形态和样貌带有数字化和信息化等新特点。须重新筛选新基建的监管对象，对于平台经济等监管对象及其新问题，去除原来套路和陈旧格式，重新“人工识别”监管对象（比作“纯文本”粘贴，即将监管对象重新打乱、识别）。

一是更新分类依据。如果将新基建看作公路，数据则是驰骋之上的交通工具。对于公路的管理实则是对车辆、驾驶者及汽车制造商三类对象的监管。以此为参考，可根据数据要素在新基建不同阶段、不同领域的不同状态来确定监管对象，分为数据使用者、数据生产者、数据基础设施提供者三大类，以此为脉络继续细化分类，代替传统监管以资本流转为逻辑的线性路径。

二是统一标准规范。《数据安全法》特别提到要“组织制定并适时修订有关数据开发利用技术、产品和数据安全相关标准”。在降低对民营企业行业准入门槛的同时，将数据标准化、数据归属权和使用权等作为新基建监管的基本底线，按《国家标准化发展纲要》“实施新型基础设施标准化专项行动”要求，尽快制定各类标准。

三是归纳监管内容。新基建是一种新老并存、万物互联的新样态，更多工作将由机器或数据代替人类完成，监管对象是“物”或“数”。监管内容要按照机器属性区分，实现“物以类聚”向“类以物聚”转变，将新旧经济、公私企业、大小项目等差别化对象转换为统一识别符号，按照数据、算法和关键基础设施等不同类型实施定制化、个性化监管。

（三）智能化现代化支撑监管模式

将基于区块链信任的监管模式移植到新基建监管中，这种监管模式的“智能移植”，可以被形象地比作“图片式”粘贴。

一是以知识化的制度体系为基础。系统梳理现有各级各类制度并列出制度目录，区分不同领域、不同地区，筛选出适合新基建监管所需的具体制度。综合利用大数据和智能识别等技术构建制度数据库，通过自然语言和知识图谱等方法提高辨识性，将庞杂的制度体系“碎片化”为可被学习和理解的“教科书”“说明书”等可视化数据。

二是以网络化的行政体制为主干。进一步深化监管体制改革，下大力气解决以往条块分割的体制诟病。政府内部从整体上优化机构设置，明确各部门权责边界，确定或新成立新基建责任单位，杜绝政出多门、政出无门等问题。打造以政府为主的多元合作监管框架，强调中央政府的制度引导者和技术辅助者地位，地方政府和平台企业则扮演制度执行者与创新探索者角色。

三是以链条化的运行机制为纽带。将数据要素深度嵌入监管各环节各阶段，以“监管链”形式建立跨部门、跨行业、跨领域一体化协同监管平台，借助可信区块链支撑实现数据共享，促进各类监管主体协调联动。将制度宣贯、自主学习、组织监督等传统职能交由人机交互系统，从信息公开、知识学习及产业链供应链融合等多角度实现“人治”向“数治”转变。

（四）多措并举提升监管评价

引入第三方评估和技术化手段，对新基建监管采取全方位、多角度的综合评判，为优化相关制度提供依据。这种“去中心化”的监管评价，用计算机术语比喻就是“链接式”粘贴。

一是行政监管加强“事前”风险评估。在新基建“事前”阶段发挥法律法规及政府审慎的刚性约束，采取部际联席会议制度等具体举措，及时预警风险隐患，对政策执行风险作出预判。通过公共政策征询等制度，预估新基建可能存在的各类风险，在潜伏期和萌芽期提前实施针对性对策，防止风险放大和扩散。

二是专业评估实现“事中”动态优化。借鉴常用的定向委托或公开招标等方式，依托科研院所或高校院系、专业评估单位等第三方专业力量，对新基建监管制度执行情况作出客观评价，发现问题及时优化调整。利用构筑于数据中心与物联网等新基建实体的区块链信任，建立专家评估系统和知识问答系统，检测偏差并提出警告，实现新基建监管过程的自动化纠错与反馈。

三是自我整改提升“事后”监管效能。催生数据要素驱动下新基建发展的内生动力，在完善监管制度和政策的同时，积极探索无人驾驶、金融科技等重点领域和高技术行业相互监督的“内循环”监管框架，打破事前、事后的严格界限，以查处惩戒和纠偏问责为重心，实现新基建大体系的自我监管。

四是智能评判贯穿全周期全过程。凸显数字技术和网络技术的开源特性，构建智慧社会包容兼顾、刚柔并济的“通用性”开放监管评价体系，改变市场监管单一模式，从安全监管、质量监管、效率监管等多维度考量。探索以数据要素价值实现或技术成果转化为标准的新基建监管评判机制，以监管覆盖面或可及性、满意度与公平性为指标，检验监管制度执行力。在跨领域跨部门综合执法、多主体协同监管运行机制基础上，加强各类民间组织、协会商会、社会公众及新闻媒体的动态监督。

综上所述，新基建具有不同以往的融合性与综合性特点，既可继承传统管理方法的成功经验，也可遵循技术治理创新的基本规律，与之相关的制度规定与约束机制便有了过渡性和开放性特征。对于新平台等新经济样态的“包容审慎监管”通常是时间顺序上的“分段施策”。“包容”是指为那些不触碰安全底线、“未知大于已知”的新业态发展开辟“绿色通道”；“审慎”则有“边观察、边纠正”的意蕴，要给新业态一定的考察周期，当发展态势观察不清的时候，对新生事物不能“一棒子打死”，应允许其有一定的发展，但要死守安全防线。“包容审慎”是对新业态、新技术、新模式等新生事物发展监管采取的基本原则和两种态度，“事前包容、事中监管、事后审慎”，形成了新基建的监管框架，其应用在新经济新行业中的成功实践，为实现内外双循环的新基建监管奠定了基础。