国家治理现代化视域下公共体育服务治理的现实困境与突破路径

马敬华

（沈阳体育学院 体育教育学院，辽宁 沈阳 110102）

体育治理是现代国家治理的重要组成部分，公共体育服务治理是体育治理在公共服务领域的具体体现[1]。2020年9月，习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上的讲话中指出:“深入实施全民健身国家战略，提升体育公共服务水平……构建更高水平的全民健身公共服务体系。”[2]公共体育服务由政府主导并提供基础体育设施，旨在满足公民及各类体育组织的需要。本文在国家治理现代化视域下，从提高公共体育服务治理效率的目标出发，运用文献资料法和内容分析法对现有的公共体育服务治理进行梳理和分析。本研究在中国知网数据库、万方数据库、维普网等系统中以“国家治理现代化”“现实困境”“政策优化”为关键词，对近5年来的378 篇文献进行了整理，并对重点筛选出的87 篇文献进行梳理和剖析。目前，国内学者从不同的视角对公共体育服务治理进行研究，取得了具有一定理论价值和可供实践参考的研究成果。从研究内容来看，主要研究了公共体育服务治理的内涵与模式[3]、评价指标体系构建与实证[4]、绩效评价的意义与价值研究[5]等；从研究方法来看，主要运用结构方程模型法、德尔菲法、数据分析法等。这些已有研究具有很多共同点:一方面，这些研究从管理学、统计学、经济学的学科视角对公共体育服务治理进行了论述，理论分析较多，具体个案研究较少；另一方面，公共体育服务治理的指标体系构建还停留在理论探讨阶段，缺少对公共体育服务治理实践的指导应用，定性研究多于定量研究。本文以国家治理现代化视域下公共体育服务治理的现实困境为切入点，发现治理中存在的问题与不足，探索公共体育服务治理的突破路径。

1 国家治理现代化视域下公共体育服务治理的维度解析

政府主导、市场自律和社会自治是现代国家治理的基本逻辑。遵循这个逻辑，要实现新时代国家治理体系和治理能力现代化，必须促进国家、市场、社会各司其职，实现利益相关者协同共治[6]。本研究以提升公共体育服务治理效率为目标，从人民性、协同性、均等化3 个维度对公共体育服务治理进行解析。

1.1 公共体育服务治理应以满足人民需求为导向

以需求为导向的公共体育服务体系的建立和完善是实施体育强国和健康中国战略的重要基础。公共体育服务的供给目标需满足人民群众对于运动健身公共体育服务的需求[7]。公共体育服务不是群众体育需求的简单相加或满足某些特定群体的体育运动偏好，而是社会价值、社会体育文化的系统体现。从重视“量”的增加到关注“质”的提升，推动全民健身与全民健康深度融合，不断满足人民对公共体育服务的需求具有重要意义。虽然个体的身体素质、运动负荷、经济水平不同，但都有通过体育锻炼来强身健体、释放压力的需求，共同的体育需求促使公共体育服务治理的价值基础得以构建。

当前，面对人民群众日益增长的多元公共体育服务需求，应根据新时代的发展需要，合理地开发和利用体育资源，提高体育资源的利用率；应充分考虑不同群体的公共体育利益诉求，彰显群众体育特征，协调公共体育的供求关系；以“大群体”的供给模式为基础，建设智能化的服务平台，实现“共享体育”的治理初衷。满足人民群众需求是公共体育服务治理的深层内涵和价值追求。公共体育服务治理应坚持人民性，以满足人民利益为核心，处理好社会与个人的关系、整体利益与局部利益的关系，让全体人民在共建共享的发展中有更多获得感[8]。

1.2 公共体育服务治理应遵循多元协同的治理逻辑

国家治理现代化表现为多元主体参与协同共治，政府居于领导地位，并以构建治理共同体为准则。政府在发挥治理主体作用时应注重政府职能的转变，增强政府的公共服务功能，促进政府、市场和社会的良性互动。推进公共体育服务协同治理，必须厘清各主体的权力和职责，使各主体能守好自己的“责任田”，政府“掌舵”的同时让其他社会组织更好地发挥其功能。在公共体育服务治理中，各方主体的相互认同是促进国家治理能力现代化的重要价值体现，也是各社会主体就特定的公共事务达成治理共识的现实基础[9]。在制定公共体育服务政策时，政府、社会组织、群众之间应形成互动，激发社会组织的活力和民众的参与意识。

目前，我国公共体育服务呈现治理主体多、治理主体协调能力弱、治理难度大的特点。应明确各治理主体的责任和义务，明确各治理主体间的联络和沟通机制。在完善公共体育服务监管过程中，除加强行政监管外，还应把第三方作为监督主体，使多元治理主体积极接受公众和社会监督。在协调政策参与主体间的关系时，必须兼顾均衡和适度，这样才能更好地满足人民群众对体育服务的个性化需求，同时还要注意政府与市场间的协调。现代国家治理在某种程度上是由市场培育而来，是一种政府与社会协作的治理方式。落实到体育领域，公共体育服务治理具有内在的市场自主性，需要激活市场的活力，让市场的各个层次都能高效运作。既要充分发挥“有为”政府的职能，又要让“有效”市场发挥决定性作用，使公共体育服务的利益相关者产生共鸣和共振，实现良性发展。

1.3 公共体育服务治理应以均等化为价值引领

实现城乡居民公共服务均等化是国家治理体系和治理能力现代化的体现，是国家治理的核心价值取向[10]。公共体育服务的均等化是公民享有体育权利的应有之义，均等化所强调的内容超越了维持个人基本体育生活的范畴，而是在更高层次和既定的社会条件下保障人民群众均等享有体育发展成果的权利[11]。公共体育服务是维护人的尊严和促进社会合作的基础性公共品。公共体育服务治理的均等化应关注城乡居民享有公共体育基础性公共品的机会均等和结果均等，在为居民提供公共体育服务的过程中应尊重个体多元化和个性化的选择权。

因此，在体育强国建设的进程中公共体育服务应以均衡化和均等化为价值引领，以满足人民群众日益增长的公共体育服务均等化需求为目标，着眼于新时代的新起点、新定位，不断丰富公共体育产品供给，促进公共体育服务均衡发展，让更多人公平地参与体育运动，公平地享有社会进步和体育发展的成果[12]。

2 国家治理现代化视域下公共体育服务治理的现实困境

2.1 公共体育服务供需矛盾突出

2021年7月国务院印发《全民健身计划（2021—2025年）》，2022年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》，相继印发的两份文件体现了国家层面对“十四五”时期全民健身工作的重视。这两份文件中核心的量化指标有两项:一是到2025年人均体育场地面积达到2.6 m2，二是到2025年经常参加体育锻炼的人数比例达到38.5%。本研究以这两项核心指标为参照，选择我国华北、华东、东北、华南、华中、西南、西北7 大区域对应的北京市、上海市、辽宁省、广东省、湖北省、四川省、青海省7 个省（直辖市）为样本，对其“十三五”收官之年（2020年）出台的《全民健身报告》进行量化统计（表1）。

表1 2020年7 个省（直辖市）《全民健身报告》量化统计Table 1 Quantitative statistics of the “National Fitness Report” in 7 provinces （municipalities） in 2020

通过梳理人均场地面积数据可以看出，截至2020年，广东省、上海市、北京市的现有指标与国家“十四五”规划指标接近，青海省、湖北省、四川省、辽宁省现有的全民健身基础设施数量与“十四五”规划指标差距较大。另外，民众整体的健身运动需求强烈，健身素养有所提升，经常参加体育锻炼的人数比例较高，其中北京市、上海市、广东省、辽宁省2020年经常参加体育锻炼的人数比例已经超过2025年达到38.5%的指标要求；湖北省、四川省、青海省也接近38.5%的指标要求。数据表明，公共体育服务供需两端矛盾突出:一方面是需求端人民群众日益增长的多元化、多层次公共体育服务需求，另一方面是供给端全民健身公共服务供给侧结构性失衡和优质产品供给不足。

2.2 公共体育服务政策较难满足人民需求

本研究整理中华人民共和国中央人民政府、国家发改委、国家体育总局等官方网站发布的国家层面和7 个省（直辖市）体育局网站等发布的地方层面的公共体育服务政策，运用内容分析法对7 个省（直辖市）“十三五”期间公共体育服务政策参与主体情况进行分析（表2）。通过数据分析可以看出，中央及地方政府100%参与并主导中共中央与国务院政策，其他政策的制定体现了公共体育服务政策的政府主导，这既符合现代国家治理理念，也符合当下我国国情。但政府主导不等于政府中心主义，政府主导既要克服一些不利因素，又要培育一些积极因素，以保证其作用得到有效发挥。在样本政策中，“十三五”期间7 个省（直辖市）各级政府共制定108 项有关公共体育服务的政策；向非政府组织公开征集意见的有17 项，占比为15.74%；向群众公开征集意见的仅有12 项，占比仅为11.11%。统计数据表明，在公共体育服务政策决策过程中，民众的参与感不强，话语权较低，对公共体育服务诉求表达不畅，使得公共体育服务政策从决策层面就存在难以满足民众需求的现象[13]。

表2 “十三五”期间公共体育服务政策参与主体情况Table 2 Participants in the public sports service policy during the “13th Five-Year Plan” period

2.3 公共体育服务协同治理机制不畅

党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”。理论层面公共体育服务政策中多次提出构建体育治理共同体，但是在实践层面公共体育服务的参与机制与政策执行效果不相匹配。从表1 的数据可以看出，2020年辽宁省人均体育场地面积2.15 m2，这个数据在样本地区排名居中，比广东省、北京市、上海市等发达地区低，比青海省、湖北省、四川等地区强，因此以辽宁省为例分析我国公共体育服务多元协同治理具有一定的代表性和说服力。

辽宁省体育局、辽宁省教育厅联合开展的“辽宁省2020年体育场地调查”结果显示，在辽宁省公共体育服务占比中，事业单位占比54.16%、企业占比24.44%、村委会占比7.18%、居委会占比6.96%、其他组织机构占比5.03%、机关占比1.89%、民办非企业单位占比0.34%。从辽宁省的数据可以看出社会力量参与公共体育服务的意愿不强，占比弱化的矛盾突出。从治理主体看，政府与其他主体的协同不足，未与社会组织、企业团体、社会民众建立起比较有效的参与渠道，形成“强政府、弱社会”的治理格局。公共体育服务应在政府主导下，调动一切积极因素，使多元主体成为公共体育服务的中坚力量。公共体育服务协同治理机制不畅遏制了公共体育服务发展活力，推进公共体育服务治理体制机制改革亟待深化。

2.4 公共体育服务区域、城乡之间发展不均衡

从表1 中可以看出，全民健身基础设施条件最好的是广东省，其人均场地面积是四川省的1.61倍，区域公共体育服务基础设施数量差距较大，发展极不均衡。以上海市为例，统计显示上海全民健身发展指数（“300 指数”）总分为254.4 分，运动参与指数为86.7 分[14]。上海市“十三五”期间重视公共体育服务建设，加大了全民健身的投入，全民健身基础设施量化指标明显提升。通过对上海市各区全民健身中心覆盖占比（图1）进行分析，可以看出:上海市全民健身中心的平均覆盖率为47%，不同区域之间相差较大， 闵行区为92.30%， 崇明区仅为11.10%，相差81.20%。与城市相比，农村公共体育服务体系建设总体水平明显偏低；与东部地区全民健身公共体育服务体系建设水平相比，中西部地区明显偏低。目前，不同人群的公共体育服务获取能力与实际需求具有差异，尚且不能统筹兼顾，公共体育服务区域之间、城乡之间发展不均衡的问题依然突出，均衡协调发展亟待推进。

图1 上海市各区全民健身中心覆盖占比Figure 1 Proportion of national fitness centers in all districts of Shanghai

3 国家治理现代化视域下公共体育服务治理的突破路径

3.1 深化公共体育服务治理供给侧结构性改革，实现多渠道供给

公共体育服务治理首先要解决的是供需矛盾问题。为应对需求端供给不足，2020年10月国务院办公厅印发《关于加强全民健身场地设施建设 发展群众体育的意见》，提出争取到2025年有效解决制约全民健身供给的瓶颈问题，使健身设施配置更加合理，健身环境明显改善，形成群众普遍参与体育健身的良好氛围[15]。国家治理现代化视域下公共体育服务治理应深化供给侧结构性改革，实现多渠道供给。1）完善顶层设计。各地区应对照《全民健身计划（2021—2025年）》《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》中制定的健身设施达标标准，摸清底数短板，制定行动计划，规范审核程序。各地区应结合相关规划，明确公共体育设施建设目标，紧紧围绕社区建设，以方便群众健身为原则，重点建设社区健身中心、体育公园、健身广场、多功能运动场等。政府在审核建设项目时，要严格遵守国家有关体育设施的建设标准和规范要求。2）挖掘存量资源潜力。盘活闲置的城镇土地资源，利用好城市公共设施用地；充分挖掘企业、学校等体育设施的开发潜能，鼓励存量体育场馆、场地设施免费或低价向社会开放；充分发挥现有城市公共体育设施的服务功能，加强使用的评价与监督；支持以租赁的方式供地，倡导复合用地方式，对城市空闲地、公园绿地、厂房等进行系统梳理，并对可供建设的非体育用地和非体育建筑进行分类和租赁公示[16]。3）提升公共体育设施建设运营水平。严格按照国家有关政策，落实社区配套要求，鼓励和引导开发单位根据配套需要，建设健身场馆等体育设施，并结合城市老旧小区改造，统筹规划；对不具备建设标准场地的闲置场地资源，灵活建设非标准的场地场馆设施；支持社会力量参与公共体育服务设施建设，支持社会资本参与室内、室外体育项目经营。

3.2 调整政府决策模式，构建以人民性为核心的决策逻辑

国家治理现代化视域下公共体育服务治理应以人民群众的需求为导向，调整政府决策模式，构建以人民性为核心的决策逻辑。1）搭建以人民为中心的政策框架。在制定公共体育服务供给政策时，应考虑群众需求，使群众参与公共体育服务的决策。通过多元主体参与，确定政府公共体育服务的供给方式与供给内容，改变政府单一的政策决策主体模式，建立以群众需要为主导的决策逻辑，保证群众参与到决策的各个阶段。2）以群众为核心，围绕公共体育服务政策解决实际问题。一是在确认政策问题方面，运用大数据对群众的体育需求进行分析并选取样本进行群众满意度调查，聚焦群众对公共体育服务的关注点；二是在政策设计方面，以设计满足群众需求的方案为目标，邀请群众在互联网平台对政策内容建言献策，设计多套方案以供选择；三是在政策选择方面，邀请利益相关方，召开政策评估会，对多套政策方案进行评估修正并通过网络平台展示，畅通群众公开投票选择的路径；四是在政策执行方面，从群众需求出发，进行地区政策试点，开设群众反馈通道，对政策效果进行调查与评估，使以服务人民群众为核心的公共体育服务治理逻辑更科学、更完善。

3.3 完善协同治理机制，激发公共体育服务发展活力

公共体育服务治理的目标是政府治理效果得到提升、市场机制更加完善、社会组织得到发展、群众得到最佳公共服务，政府、市场和社会各负其责、协同运转，实现公共利益最大化[17]。国家治理现代化视域下公共体育服务治理应完善协同治理机制，激发公共体育服务发展活力。基于协同治理理论，突破路径应围绕治理主体协同性、运行标准协同性和资源配置平衡性3 个维度展开。1）在治理主体协同性层面，明确主导与参与。厘清政府主导和其他利益相关者的关系，明确政府和其他机构的权力和责任，制定专门政策，从政策层面进行规范，以防止各方越界[7]；同时要健全民间体育参与的政策制度，除了行业专门的法律法规外，还必须设计相关的约束性规章制度。2）在运行标准协同性层面，注重活力与有序。确保政策的有效性，制定切实可行的政策指标，明确其法律权责构成，突破多元主体参与治理结构失衡的困境，使群众参与机制和管理实践相适应。3）在资源配置平衡性层面，注重供给与需求的平衡。厘清服务供给端和服务需求端、服务提供方式和需求诉求渠道、服务内容和需求内容、服务质量评估和需求自我实现之间的关系，建立相互的终端平衡[18]。通过构建现代化公共体育服务体系，明确各参与主体的职能，以动员、组织、监督、服务、配置5 种职能为核心，以法制、激励、协作3 项基本制度为框架，综合运用合作、竞争、制衡3 个子系统以及法律、道德、行政、金融、财政5 种手段，构建公共体育事业的多元参与方式，确保公共体育服务参与机制与体育治理实践相匹配，协同治理效果达到最佳。

3.4 推动公共体育服务均等化改革，促进区域、城乡之间均衡发展

为解决制约我国公共体育服务均衡发展的瓶颈问题，《“十四五”体育发展规划》提出，计划补充乡镇群众体育设施5 000 个，鼓励新建或改建体育公园、公共体育场、健身中心、户外健身步道等设施2 000 个；加强适儿化、适老化健身设备的建设，促进县城“两个一”的全民健身设施全面覆盖[19]。推进公共体育服务均等化改革，促进区域、城乡均衡发展应从制度设计、方法手段、运行机制、主体机构组成4 个维度着手。1）在制度设计层面，设计并完善多层保障框架。政策上向欠发达地区倾斜，把人力、物力和其他资源优先用于保障城乡居民享有均等化的基本公共体育服务，优先保障青少年、老年人和残疾人的体育锻炼需要。2）在方法手段层面，设计多重并行的方法手段。深化“放管服”改革，释放公共体育服务发展潜能，推动“两个一”工程，即在达到一定人口数量的市县内，必须建立一座运动场（或田径场）、一座全民健身中心（或体育公园、体育馆）；加强监管，确保“两个一”建成后能有效使用，鼓励欠发达地区结合地域特点发展特色体育服务。3）在运行机制层面，构建多维同向的运行机制。建立多方参与的协调机制，加强政策商定协同联动，搭建平台，创造条件，优化公共体育服务基础薄弱地区的发展环境。4）在主体机构组成层面，建立多元主体参与机构。政府负责掌舵，进行把关定向，推出优惠政策，吸纳社会力量加入，鼓励人民群众献计献策，参与建设和监督。

4 结语

体育强国和健康中国战略的深入实施为公共体育服务治理提供了更完善的战略导向。新时代我国公共体育服务治理要点是以人民为中心，强调多元协同，注重供给平衡与发展均衡。未来要坚持以新发展理念为指导，坚持以满足人民需求为出发点，以“建体系”为基础，对各项体育设施进行完善，构建覆盖城乡的公共体育设施服务网络；以“强服务”为核心，对公共体育服务进行系统梳理，深化服务内涵，拓展服务功能，丰富服务供给，使公共体育服务覆盖“全人群、全过程、全生命周期”；以“均等化”为目标，关注公共体育服务基础薄弱地区，实现城乡、区域、群体之间的均等化、均衡化协调发展；以“转方式”为手段，深化公共体育服务改革，构建政策更灵活、群众参与更广泛、健身设施更便捷、赛事活动更丰富的全民健身公共服务体系，紧跟新时代步伐，推动公共体育服务事业健康有序发展。