社会资本关于 PPP 项目运营“精细化”管理策略实践总结

李圣凯（上海基础设施建设发展（集团）有限公司，上海 200032）

我国基础设施领域的高质量发展，是社会主义经济发展的重要保障与基石，回顾过去高速增长的城镇化发展阶段，中国取得了许多举世瞩目的成就，享有了世界之林中“基建强国”的美誉。无论是过去高速发展阶段还是现在换挡到高质量发展，基础设施领域都始终离不开政府的主导与社会资本的参与。在过去各个细分领域中（如高速公路、快速路、市政配套、水环境治理等等），社会资本在政府的引领下，积极地通过 PPP(Public-Private-Partnership)等模式投身于许多重大基建项目的投资、建设与运营。截止 2022 年 1月，财政部 PPP 项目管理库共计 10 203 个项目，累计项目金额达到 160 719 亿元，其中 7 725 个项目已经进入执行阶段。伴随大多数 PPP 项目由建设期转向运营期，社会资本运营管理实践成了关注焦点。

1 政策导向强化运营作用

由于大多数社会资本以建筑类企业为主，往往表现为“重建设而轻运营”，有悖于 PPP 推行的初衷，既因其普遍存在经验不足、能力短板，也源于先前体制机制的缺漏。伴随政策补丁逐级完善，陆续发布一系列文件，要求“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，”强调项目建设投资的回收与社会资本实际负责的运维品质与成效紧密关联，是对先前“只管建设、不顾运营”问题的精准堵漏。由此，社会资本对于运营管理摆放到了非常重要的位置，相适应的投资管理策略则尤为重要。

2 PPP 项目投资运营管理实践

根据大多数 PPP 项目运营管理的特征，社会资本往往采用“委托运营”模式，实际运营作业由专业的运营单位实施，社会资本扮演总体管理的角色。因此，对于项目运营管理有别于普通运营单位管理工作的侧重，出发点在维持项目正常运转的同时，主要围绕项目绩效达标、营运资金流动、投资收益保障而展开。基于社会资本“投资有回报，收益能落袋”的核心关切，在运营管理实践中既要注重管理体系的搭建、也要抓好管理重点的落地。

2.1 搭建相适应的“精细化”管理体系

根据 PPP 项目的特性，基于全生命周期各项管理维度，围绕精细化管理理念[1]，构建社会资本相适应的运营管理体系（包含各项相关的制度、办法、手册、标准），明确各阶段运营管理工作的标准、流程、手段、权责界面，从而提升社会资本对所属运营项目的管控能力。

社会资本可采用双层次管理架构，总部通过归口管理部门对 PPP 项目公司（SPV 公司）进行指导、服务、监督、考核；项目公司则是运营项目的第一责任主体，根据公司总部的管理要求，进行具体项目展开日常管理。

通过建章立制，设立清晰适用的管理标准与要求，一般可以包含前置管理（设计优化）、移交管理（联合查验、缺陷整改）、日常运营监控、安全管理/应急保障、合同审核管理、招标管理、大中修专项工程管理、绩效考核管理、运营收益管理（预算控制）等一系列标准。确保各个管理环节有章可依、有据可循、信息对称、流程合规，在此基础上强调经济管理，包括预算申报及审核管理、成本收入动态监测、大中修专项工程费用管控，实现基于项目资本收益率（IRR）为主要指标的系统化经济管理。

2.2 分类管理、集约资源、精细施策

当社会资本负责的 PPP 项目达到一定数量规模，零散单点式的管理会消耗较多的企业资源，项目由于所在我域、领域、类型的不同，存在管理水平和经济效益的差异。尤其是央企、国企，在此次 PPP 浪潮中，响应国家号召承接了很多项目、投入了大量的企业资源。各个社会资本对于项目投资偏好各有不同，或集中于某些核心我域（如长三角核心我域、粤港澳大湾我等等）、或深耕于某些领域（如专注于超大直径盾构、交通工程等）、或坚持自己的风险偏好（如根据项目回报机制，有的专注于纯政府付费类项目、或使用者付费占比较低的可行性缺口补助类项目）。

正因如此，社会资本如何对于这些项目进行统筹管理、优化管理水平，则值得深思[2]。建议适时考虑分类管理、精细施策，实现市场我域化、专业对口化、资源集约化的目的，优化管理，提升效能、增加收益。按市场我域分类，可以通过建立我域运管中心等方式，对我域内 PPP 项目统筹管理，运营期涉及的大量物资、设备、作业台班等资源集中管理、统筹调配；按专业领域分类，不同领域的项目通常适用的运管标准各不相同，由于专业的差异，人才配置与物料设备等也存在需求差异，如设置专业版块的管理中心，可以打造专业技术的优势力量；按项目风险水平及回报机制分类，不同项目履约条件、回报机制、市场环境也有较大的差异，低风险的项目如地方财力较好、政企关系健康、项目回报机制基本依赖纯政府付费或可行性缺口补助，收入的市场波动性较小，则可以根据实际情况，适当优化资源配比。而所谓的高风险的项目，或因使用者付费比例较高、市场经营风险较大、地方财政有违约风险等等，在实际管理中需要配置更多的资源。当然，所有分类的方式是基于自身实际情况因地制宜、因人而异，没有绝对的一刀切，也会组合考虑，如兼顾地域与专业。

分类管理需匹配相适应的组织管理架构，基于 PPP 项目的合同履约要求，根据企业自身的管理经营情况，可采用多层级的管理模式（垂直化管理），或扁平化的管理模式，本次示例见表 1，简述各自优缺。

表1 管理模式对比表

2.3 强调经济管理为管理内核

全生命周期的经济管理，是社会资本有别于普通运营单位的管理侧重，应始终围绕着资金流入流出、收益如何挖掘为管控线条。PPP 项目运营期不同于建设期，周期久、风险集中度固然低于在建阶段，但风险敞口较大，各类安全问题、应急事故、经营不善、政策变化等因素，均会对运营期项目的实质收益有影响。基于合理的运营管理体系和分类管理精细施策的模式，为了强化项目的管控水平，而运营期以资本收益率为导向的经济管理则是服务于项目的收益挖掘、价值提升。

2.3.1 设置定量的经济指标考核

项目的运营期收益指标，一般可以提炼为收入、成本、利润。运营收入，一般由面向市场收费的使用者付费收入（如高速公路通行费、园我办公租赁费用等等）和面向政府的政府付费或可行性缺口补助组成。面向市场的收入，会受到政策、市场的变化而波动。有少部分项目为了满足 10 号文项目入库要求，故意包装，实际收益根据无法实现，也就意味着需要承担这部分的经营亏损，在运营期需要具体考虑并予以重视。面向政府的收入，则政府根据项目绩效考核达标情况从一般公共预算支出等财政口径进行拨付，也会存在因主观原因项目在政府考核中不达标，导致回款不足额，也存在少数因地方财政不足，出现回款逾期问题，均对项目收益有影响；运营成本，以基础设施类项目为例，在不考虑财务费用、固定资产折旧的情况下，一般由日常养护费用、大中修费用、专项工程费用、项目公司管理费组成。其中大中修费用、专项工程费用一般占到总的运营成本 30%～40%，根据 PPP 合同约定，部分项目的大中修费用是政府另行审定、拨付。对于政府付费类项目或可行性缺口补助类项目，收入相对可控稳定，则成本管控尤为重要；衡量项目利润水平，一般可以采用资本收益率等指标来考虑。

对于 PPP 项目的运营管理，需强化绩效考核，设置定性及定量的考核要求，重点关注运营收益层面的定量考核。根据项目的管理需求，年度或季度等频次落实。主要的经济管理指标，可归纳为如下（使用者付费收入达标情况、政府回款金额达标情况、政府回款及时性、政府绩效考核达标情况、实际运营成本/预算运营成本偏离度、资本金税后 IRR 达标情况等指标）。搭配《项目运营工作月报》《项目年度运用报告》《大中修、专项工程特殊签报》等手段进行数据采集、管理跟踪。同时，也需设置相适应的奖惩手段，激励项目公司在基本达标的前提下，不断挖掘增量收益、实现降本增效。示例运营项目经济管理绩效考核指标列于表 2。

表2 运营项目经济管理绩效考核指标一览表

2.3.2 运用数字化赋能的技术手段

采用数字化赋能手段，是提升 PPP 项目运营水平的重要方式，也是响应国家“做强做优做大数字经济”的战略要求。在运营实践中，利用大数据、5G、AI 等技术手段，建立集中统一的云控管理平台，打造全要素数字化的基础设施。从社会资本角度，最为关心仍是运营阶段项目整体服务水平的达标与经济效益的实现。一系列组合的数字化模块，本质是社会资本管理资产、调配资源、监控资金的重要工具。从资产端角度对于项目各项设施设备进行实时监测，确保质量达标、运营正常、服务稳定。贯穿以全生命周期理念，在资产监控中，摸清设施运行老化规律；从资源端角度，根据时间反馈等实时信息，对于人员、材料、设备等等资源进行及时调配，结合资产折旧、设施老化的规律，着重引导设施维护策略从目前短周期的计划养护转向长周期的规划养护，通过实践“大修化小修、小修化为日常维养”的理念，达到延缓设施衰老、降低运维成本的目的，从而减少频繁维修和“休克疗法”；从资金端角度，动态反馈项目的收入、成本和利润情况，构建评价体系，利用数据的对比分析，提高管理效率、优化管理管成本、挖掘利润增量。

3 结 语

在宏观政策背景下，围绕国家政策鼓励的“两新一重”等领域，“适度超前开展基础设施投资”，也为社会资本提供了更多历史机遇。基础设施的发展，离不开社会资本的助力，运营能力的提升、精细化管理水平的实现，是为了更好地满足市场需求、完成时代使命。市场上已经形成大量的沉淀的存量基础设施，公募 REITS 的诞生与推行也是解决资产盘活、加速投资内在循化的重要手段。政府持续鼓励引领社会资本通过投资参与新的基础设施建设和公共事业建设，对于优质的存量 PPP 项目资产通过出让项目股权、特许经营权等权利，达到资产盘活、资金回笼、资本升值等作用。具备持有优质资产、具备优质的运营管理能力的社会资本，将获得更多政策倾斜和资本支持。