我国住房限购政策回顾与展望—以北京为例

尚教蔚

党的十九大报告提出“房子是用来住的，不是用来炒的”。居住权是公民享有的基本权利，“住有所居”是我国房地产发展的核心和首要政策目标。早在1948年，联合国已经将居住权作为一项基本人权写入《联合国人权宣言》，1981年的伦敦《住房人权宣言》指出，一个环境良好并且适宜于人的住所是所有公民的基本权利。住房是人类赖以生存和发展的物质保障，住房不仅是经济问题更是民生问题。

我国住房改革以1998年国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》为标志，终结了福利分房制度，开始实行住房商品化、市场化之路。经过20多年的探索和发展，已基本形成以普通商品住房为主体、保障性住房为补充的双轨并行的住房体系。房地产业的快速发展，提高了城镇居民的住房水平，改善了居住环境和条件。城镇居民人均住房建筑面积由1978年的6.7平方米提高到2012年的32.9平方米。

住房限购政策出台背景与发展概况

我国的住房市场主要是伴随着国家或地方政府不同时期出台的不同政策情况下发展起来的。概括来讲，1998—2021年房地产政策主要经历了支持、抑制、松动、限购4个阶段。1998—2002年为国家层面支持房地产发展阶段。停止住房实物分配后，建立和完善以经济适用房为主体的住房供应体系，当时设想大概有80%中低收入家庭通过经济适用住房解决住房问题。2003—2007年为抑制房地产过热发展阶段。最主要表现为住房投资快速增长，2007年住房投资达18005亿元，是2003年的2.7倍。同时，2003年土地使用权全面实行招投标、挂牌、拍卖方式取得，导致土地价格和住房价格大幅上涨。因此，国家不同部门出台信贷政策、稳定住房价格政策、调整住房供应结构政策等来抑制过热发展的房地产市场。2008—2009年为住房相关政策松动阶段。美国的次贷危机在对我国经济产生影响的同时也波及住房市场。为刺激经济增长，2008年我国实施了“4万亿”投资计划，相关部门出台了相对宽松的信贷和税收政策并达到了刺激房地产市场带动经济发展的目的。2009年以前主要以国家出台的政策为主，2010年后，各地方政府陆续出台了针对本城市的住房限购政策。2009年，我国住房均价在2008年略有下降的基础上上涨了26.6个百分点。2010年住房投资出现了33.2%的最高增长。在这种情况下，国家出台了调控住房市场最新、最强且最有针对性的政策——住房限购。其宗旨主要是遏制部分城市住房价格过快上涨、抑制投资性购房等不合理的市场行为。

表 1 国家及相关部委出台的主要住房限购政策情况

2010年至今，住房限购政策主要分为三个阶段：一是2010—2014年为抑制不合理住房需求，遏制部分城市住房价格过快上涨，从国家层面（包括相关部委）要求地方政府出台住房限购政策，即在国家政策框架下部分城市出台并实施住房限购政策（见表1）；二是2014—2016年实施住房限购政策的城市陆续取消该政策，有90%的城市取消了住房限购政策；三是2016—2021年住房限购政策不断加强和完善阶段。

2010年，国家为稳定住房价格开始出台相关政策调控房地产。同年4月，国务院发布了《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，当时被称为“史上最严厉的调控政策”，首次提出住房限购，明确提出“地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数”，为地方政府根据情况制定适合的住房限购政策提供了框架和依据。2010年9月，出台差别化的住房贷款政策，多家银行取消住房贷款七折利率，银行住房贷款的利率优惠下限调整为基准利率的85%，购买二套住房的贷款利率为基准利率的1.1倍。

为强化住房限购政策，2011年1月出台了《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》，二套住房首付比例继续提高到60%。第一次要求直辖市、省会城市、房价过高及上涨过快的城市实施住房限购政策。事实上，住房限购政策的目的是为抑制不合理的购房需求，从而达到稳定房价的效果。2011年底，全国有46个城市先后出台了住房限购政策。实施住房限购政策后，住房价格和不合理的购房需求等得到了一定控制。以北京为例，2011年住房均价、住房销售面积均为负增长，分别为-9.5%、-13.9%，也是北京在2010—2020年期间唯一的一次住房均价下降的年份。

2011年为住房限购政策的“加码”年份。2012年、2013年为住房限购政策的继续巩固年份，政策虽然不多，但一直在强化住房限购不放松和防止房价反弹，同时进一步细化了相关政策。从北京的情况看，2013年，住房均价增长率为个位数，实施住房限购政策后的北京住房价格增长速度得到了一定的控制。

2014年，实施近四年的住房限购政策有41个城市取消，只有四个一线城市和三亚市没有取消。2014年9月，银行出台了“认房不认贷”的较为宽松的住房贷款政策。2015年，为了促进房产“去库存”，出台了多项宽松政策，包括降低首付款比例、出售房屋税收减免等。2016年，取消限购政策的部分城市主动重启了住房限购政策，2017年，住房限购政策不禁限套和限贷，部分城市还增加了限售及限价等更加严厉和差异化的房地产调控政策。新一轮住房限购政策比上一轮还要严格，也形成了根据各城市实际出台相应的及针对性更强的住房调控的“一城一策”政策。

北京实施住房限购政策以来的情况

北京是我国的首都且是京津冀都市圈发展的引擎，是名副其实的一线城市。2021年，北京地区生产总值为40270亿元，常住人口为2187万人，人均GDP达18.4万元，在各省份排名第一。北京在京津冀协同发展过程中发挥了辐射、引导、带动等作用，作出了相应贡献。北京是一直实施住房限购政策的城市之一，也是政策最严格的城市之一，住房限购政策实施后北京的住房价格在一定程度上得到遏制，不合理需求也相应下降。

2010年4月，北京在全国率先出台了《贯彻落实国务院关于坚决遏制部分房价过快上涨文件的通知》(京政发〔2010〕13号)，对购买资格及数量做出明确规定，并实施差别化住房信贷政策，开启了住房限购政策调控北京住房市场的模式。北京出台的相关住房限购政策是在落实和细化国家出台的相关政策（见表2）。2011年，北京为落实国家于1月出台的政策，在2月就出台了《关于落实国务院办公厅文件精神进一步加强本市房地产市场调控工作的通知》。2012年出台的主要政策是在原有基础上进行了细化。2013年，北京继续严格执行之前的住房限购政策，要求本市户籍成年单身人士且没有住房的，限购1套。2014年，北京是5个没有取消住房限购政策的城市之一。

表2 北京出台的主要住房限购政策一览表

为稳定通州区住房价格，2015年8月，北京出台了《关于加强通州区商品住房销售管理的通知》（京建法〔2015〕12号），通州的区域性住房限购政策在一定程度上比北京市的住房限购政策更加严格。2016年9月，在国家政策收紧的情况下，北京又在全国首先实施了更加严格“认房又认贷”政策。

2017年3月，北京出台并实施了更加严格的差别化住房信贷政策，对有贷款记录的家庭继续提高购买二套住房的首付款比例，相关比例高于上海（见表3）。暂停发放25年以上的个人住房贷款（包括住房公积金贷款），同时出台了企业购买住房的限售政策。2021年8月，北京为堵住购房“假离婚”的现象出台了相关政策，即夫妻离婚三年内购买住房要审查是否符合住房限购政策。

表3 北京、上海的住房限购政策基本情况

事实上，北京作为首都有其特殊的政治和经济地位，其政策在一定程度上起到了带动和示范作用。北京的住房限购政策是在国家相关住房限购政策框架下出台的，适合本市且有针对性地细化和完善的政策。从相关数据看，2010—2020年，北京住房均价总体上处于上涨态势，但涨幅略低于没有实施住房限购期间，2020年住房均价是2010年的2.5倍，而2009年住房均价是1999年的2.7倍；住房投资额平稳增长，2021年比2010年增长1014亿元；住房竣工面积（供给）和住房销售面积（需求）处于下降态势，分别于2017年、2016年降到千万平方米以下（见表4）。因此，北京住房限购政策对遏制住房价格快速上涨及抑制不合理需求有一定效果。

表4 2010—2021年北京住房市场主要指标情况

住房限购政策的反思与调整

住房限购政策的初衷是遏制部分城市过快上涨的房价、抑制不合理购房需求，在当时背景下有其合理性和必要性。自2003年国家开始对房地产市场进行调控，到2010年出台限购政策出台之前的调控政策均为全国性的“一刀切”的政策，许多城市，特别是房价平稳的城市在“一刀切”的政策情况下出现了“误伤”。住房限购政策的出台，使房价调控政策从“一刀切”走向了“一城一策”的更精细化的调控。住房限购政策实施十多年来，需要反思和调整的方面很多，不同城市也有所不同，本文主要从以下三个方面展开论述。

以北京为例，2009年的住房投资额是1997年的5.4倍，而2021年的住房投资额是2010年的1.7倍，实施住房限购政策前后的投资增长情况明显出现分化；2009年住房竣工面积是1997年的2.7倍，而2021年住房竣工面积是2010年的0.65倍，住房竣工面积的减少直接影响了住房供给。这表明在抑制需求的同时如果不增加供给将在一定程度上促使住房价格继续上涨，北京就属于这种情况。因此，针对这种情况，在实施住房限购的城市控制购房需求的同时，需要增加住房投资和供给以稳定住房价格，促进住房市场健康发展。

住房限购政策再“一城一策”及精细化也属于行政手段和行政干预，只是好于之前的一刀切调控政策而已。这种政策容易出现“一管就死”“一松就封”的情况。“一管就死”主要表现为第一轮实施住房限购的多数城市的住房限购政策实施近四年后，其住房市场出现低迷和库存增加，使得多数城市取消了限购，第二轮更为严厉的住房限购政策实施近六年，个别城市也开始取消限购；“一松就封”主要表现为：2016年在取消了两年住房限购政策的情况下，有些城市的住房销售达到了有史以来的最高位，例如，天津在2016年的住房销售面积高达2522万平方米的历史最高水平；再如，还出现了“上有政策、下有对策”的情况，最为典型的就是实施住房限购政策城市的“假离婚”现象增加，北京等城市已通过出台政策堵住了这个漏洞。事实上，住房限购政策短期内可能作用明显，长期实施则有可能适得其反。因此，要尽快创造条件建立适合住房市场的法律法规和相关的法律基础，通过出台房产税来调节住房市场。

随着人们生活水平的提高，对居住的需求和要求也随之提高，特别是在放开计划生育政策的情况下，改善性需求更是随之增加。但在限购套数、限首付款比例的情况下，改善性需求会受到一定抑制。例如，北京非普通住房二套首付款比例为80%，这在一定程度上导致购买二手房时相当于全款。因此，应调整普通住房和非普通住房的界定，按家庭人口的平均住房面积确定普通住房和非普通住房；此外要对人口较多的家庭（四人以上）调整和鼓励购买改善性住房的政策，如调低多人口家庭改善性住房的首付款比例、购买二手房时缩短减免税年限等。总之，实施住房限购政策的城市应通过对现有住房限购政策的微调满足多人口家庭的改善性住房需求。

住房限购政策展望及对策建议

住房限购政策虽然属于行政手段，但比较适合我国现阶段经济发展，也适应于相关住房法律、法规尚不健全的住房市场。实施该政策的城市制定和完善适合本城市的、有针对性的住房限购政策来调控住房市场，能在一定程度上起到抑制不合理购房需求、遏制住房价格过快上涨的作用。

北京不仅是政治文化经济中心，也是我国黄河以北地区中发展得最好的特大城市。北京的经济辐射能力强，是京津冀都市圈发展的核心城市，因此吸引优秀人才的能力很强，更是优秀人才聚集地之一。不仅如此，吸引优秀人才的同时也吸引了大量其他方面人员，如果取消住房限购政策，会对住房市场供求关系产生巨大压力，进而对遏制住房价格上涨不利。对于吸引来的优秀人才，可通过提供保障性住房解决他们的住房问题。因此，北京和其他一线城市短期内不会取消住房限购政策。

2010年，北京之所以在国家出台住房限购政策十几天后就出台了适合北京的住房限购政策，最主要是北京了解和掌握其住房市场情况及存在的问题，同时具备一定的政策储备和政策研究基础，所以能快于其他城市五个多月出台了房限购政策。虽然国家强调“一城一策”，其他城市出台的政策不一定也不应该和北京一样，但北京“快”的做法值得其他实施限购政策的城市借鉴。此外，北京的一些做法在全国也具有一定的示范和带动作用。2016年的“认房又认贷”政策出台后就有一些城市跟进。

2022年以来，由于2017年开始的第二轮较为严格的住房限购政策，使得个别实施住房限购政策城市的住房市场总体低迷，加之个别房地产企业出现了不能按时交付已购买的住房而导致的不良影响，以及2020年以来新冠肺炎疫情导致经济发展缓慢等多方面原因，使得住房销售不景气，导致个别实施住房限购政策的城市取消限购，这有可能引发其他住房限购城市的跟进。因此，未来住房销售不佳、住房价格上涨缓慢或负增长、住房库存大量积压的城市取消住房限购政策的可能性较大。

随着近年来及今后一段时间内我国老龄人口比例的不断增加，我国的人口政策可能会进一步放宽，这种情况易催生多口之家为主的改善性住房需求，加之以赡养老人为主的改善性住房需求的增加，今后一段时间内即使不取消住房限购政策，这些城市也会放宽住房限购政策以满足上述家庭的购房需求。

在我国的“房子是用来住的，不是用来炒的”的情况下，可以加大保障性住房供给来缓解对住房市场的需求。实施住房限购的城市要大力发展住房租赁市场，特别是机构持有住房为主的租赁市场，国家要出台优惠政策引导企业或社会闲置资本参与住房租赁市场建设，为更多的中低收入家庭提供相应的可租赁住房。通过增加保障性住房供给解决居民住房问题，缓解住房市场供给压力。建立住房市场、保障性住房供应和住房租赁市场等多渠道解决居民住房问题。

建立、健全促进房地产健康发展的长效机制。适时出台适合我国国情的住宅法，通过法律、法规进一步约束及引导不合理的购房需求向良性状态发展。避免“头痛医头、脚痛医脚”的短期调控住房市场行为，以法律、法规为基础完善科学长效的促进房地产健康发展机制。适时征收房产税，解决地方政府过度依赖土地财政造成的住房成本增加的现象。征收房产税还可以增加持有环节负担，会在一定程度上抑制不合理需求。当然，房产税的征收需要健全的法律、法规体系作保障，因此要加快相关法律、法规建设和立法，为开征房产税创造环境、提供基础。

现阶段我国城市的住房市场不仅要抑制不合理需求，遏制部分城市住房价格上涨过快，更要建立、健全适合我国住房市场的相关制度和法律、法规，调整不合理的市场结构，更好地解决通过行政手段及短期行为调控住房市场的问题。