总体国家安全观下的生态安全：风险感知、形态进化与系统治理

□ 余敏江 邹 丰

一、从“隐性”到“显性”：生态安全的风险感知

(一)生态退化

(二)气候变暖

(三)土壤污染

(四)核与辐射污染

未来一段时期，我国生态安全仍将面临许多重大挑战，突出表现为突发性、复合性、累加性生态风险事件高发、频发，如现代化发展带来的工业三废和生活三废、大气污染、水污染、生物多样性锐减等问题依旧非常严重。同时，作为当今生态安全的新议题，生态退化、气候变暖、土壤污染、核与辐射污染等生态问题内嵌于全球一体化背景之中，亦加剧了生态风险的不确定性、长期性、复杂性、艰巨性。更为重要的是，这些风险与经济等因素重叠嵌套。因而，生态安全的达成须以生态风险为起点，强调生态安全的战略引领作用，主动树立危机预警、全过程治理思维，精准识别“潜在风险”，科学监测“现存风险”，动态控制“剩余风险”，统筹治理“显性风险”与“隐性风险”。

二、从“兜底”到“引领”：生态安全形态的梯度进化

(一)“最重的安全”：作为“兜底性”形态的生态安全

“兜底性”形态的生态安全，所持的是一种侧重于守好“生态环境本底”的生态安全观，其功能设计是“兜”住生态环境的“底”，向上“托”至经济最大化发展之需要。同时，经济最大化与生态保护二者之落差，由政府发挥主导作用，为生态风险提供最后保障，且政府的“兜底”责任贯穿于生态危机发生、演化和消解的全过程。

“兜底性”形态的生态安全，秉持的是一种底线治理观。受这种生态治理观驱使的政府行为选择会呈现两个主要特征：一是底线任务定位，二是结果导向。首先，底线任务定位体现了政府对生态环境刚性尺度的规定，强调了生态红线的不可逾越性，突出了生态环境的基础性地位。其次，“兜底性”形态的生态安全强调结果导向，尤其是突出了将生态安全视做推动经济可持续发展的保障，避免自然环境和生态系统损害以及由生态系统管理不善造成的经济失败和引发的经济挑战。因此，政府只对一些可能会转化为“出事”事件的生态风险保持高度警惕，对于日常的生态治理创新则缺少积极、主动作为的动力。

“兜底性”形态的生态安全观本质上是以生态保护为手段、以经济发展为目的的生态危机治理方案，践行“兜底性”形态的生态安全观的政府会将生态安全视为“工具”进行“组装”和“调配”，旨在机会主义逻辑下为经济发展创造条件。对于生态和经济的关系，主张用“收益—成本”的经济学观点和方法评判生态安全工作，评估生态危机以及治理生态危机的成本和达成生态安全所带来的效益，并利用限产关停、取缔查处、限制排放总量等“命令—控制”型治理工具来遏制经济的无节制发展，减少由于过分追求经济而导致对生态的不良影响。对于生态危机的解决，则偏重于从技术中心主义出发，通过生态指标评价法、景观生态安全分析法、生态系统模型法等数据分析的途径开展生态系统健康评估和风险级别测定。这些方案对于平衡经济发展与环境保护之间的张力具有一定的正向意义。

总之，“兜底性”形态的生态安全，意味着对生态系统设定最低要求或极限要求，从而将生态风险降低到可控制的程度，最大限度地减少生态环境的退化对国民经济基础和可持续发展支撑能力的消极影响，因而是“最重的安全”。然而，此种形态的生态安全暗含“事本化”和“工具化”逻辑，具有治理措施的应急性、治理行为的被动性等特征。由于经济发展与生态保护的矛盾和冲突并没有得到实质重视，生态危机可能在地方政府的刻意回避和“伪装”行为下产生集聚效应，容易出现生态安全治理“局部有效整体失效”“短期有效长远失效”的困境。

(二)“最终的安全”：作为“引领性”形态的生态安全

随着中国社会进入后工业时代，环境承载力已逼近被突破的极限，各种生态风险随时都可能演变为不可逆的生态危机。在这样的背景下，基于总体国家安全和可持续发展的内在要求，在“美丽中国建设”“健康中国建设”的背景之下，认识到生态保护相较于经济发展的前提性作用，强调生态安全的“引领性”，实现从“生态安全兜底”到“生态安全引领”的思想转变，不仅尤为必要而且尤为迫切。当然，生态安全的“引领性”形态，并非是不发展经济的极端环保主义，而是提倡高质量发展和经济社会全面绿色转型，提倡经济技术方案的合理性与可行性应服从于生态要求。它在不放弃经济发展的同时又更强调和重视生态保护，并且立足于国家发展的现实情境，认为后者比前者更具优先性。

三、从“碎化”到“整合”：生态安全的系统治理

生态安全本身是一个结构复杂、意蕴丰富的复合性概念，其实质是受生态风险影响的国际国内共同体建立的安全、稳定、长久的网络联结状态。在这种由共同体构建的网络状态中，国家(政府)主要呈现为三重身份:于国际层面相对于其他国家而言的民族国家，于国内层面相对于地方而言的中央和相对于公民、社会而言的政府，这就说明，推动生态安全需要着重考量三种关系：国家—国家关系、中央—地方关系、国家—社会关系。同时，系统治理具有整体性、包容性、规范性、协调性等特征，其实质是权责一致与制度规范下的国际、国内多元主体之间共治共享、协同联动。故而，面对多元性、复杂性、交织性的生态风险，国家间和国家内部在推进生态安全时整体性结构建构和连续性过程形成等方面存在的“断裂”和“碎化”困境以及生态安全的“兜底”“引领”要求，系统治理无疑提供了一种从整体、长远视角达成生态安全的可行路径。因此，达成“兜底性”“引领性”复合形态的生态安全，并实现“兜底性”形态向“引领性”形态的梯度进化，可以从审视国家间关系、中央与地方关系、国家与社会关系等宏观结构性因素出发系统推进。

(一)国家间关系层面：警惕生态殖民主义

当前，一些发达国家霸权主义和强权政治横行，对发展中国家进行生态侵略、威胁和压迫，控制发展中国家的环境资源和民众的生活方式，以促进自身国家利益最大化，这是典型的生态殖民主义的体现。作为一种新的殖民扩张方式，生态殖民主义是对发展中国家发展权、生态权、生存权的多重践踏和剥夺，严重突破了发展中国家生态安全底线和生态安全屏障，破坏了发展中国家生态系统的稳定性和完整性，削弱了发展中国家的生态基础和可持续发展能力，给发展中国家造成了重大的生态危机和经济损失。

改革开放以来，一些发达国家利用贸易优势地位，大量攫取我国的森林、矿产、生物等生态资源，使我国出现诸多不可逆的生态退化、资源枯竭、生物多样性减少等危机。尤其是在经济全球化背景下，发达国家向我国出口“洋垃圾”，转移污染企业，而一些地方政府为了促进地方经济发展，大量引进污染严重的外资企业而对外资企业把关不严、监督不实，无疑为一些意欲进行污染转移的企业提供了可乘之机。国际上，一些国家大打“环境牌”，要求我国承担不合理的生态责任和义务，给我国造成了巨大的生态负担。因而，维护我国生态安全，需要随时警惕生态殖民主义。一方面，在对国外产业“引进来”时保持高度的敏感，警戒生态污染的结构化转移，摒弃以牺牲环境换取一时发展的短视做法，加快构建生态系统良性循环和生态环境风险有效防范的生态安全体系。另一方面，在全球生态责任和义务的承担上，坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，参与和推动制定全球生态治理规则、标准和程序，积极倡导全球生态治理和多边环境谈判，督促各国在全球范围内采取及时有力合作行动，推动一荣共荣、一损俱损的人类安全命运共同体建设。

(二)中央与地方关系层面：促进中央环保督察常态化、“在地化”

(三)国家与社会关系层面：发展威权式环境民主主义

一个国家的民主化之路必须符合该国的历史、文化与国情。立足于当代中国的实际，开拓出超越“权威主义”和“民主主义”单向度的环境治理理念和取向，发展“秩序”与“活力”动态平衡的威权式环境民主主义，对维护生态安全意义重大。当然，生态安全领域的威权式环境民主在建构之后也不是一成不变的，而是在“兜底性”形态向“引领性”形态进化的过程中寻找最佳的平衡点。

故而，威权式环境民主主义不是“形而上”的哲学思辨话题，而更多的是“形而下”的现实政治实践。它适合中国的政治土壤。在生态安全“兜底性”形态向“引领性”形态进化的特定历史时期，发展威权式环境民主主义，有助于推进生态安全行稳致远。□