文书档案质量管理研究

文/李 晓

ISO8402“质量管理和质量保证术语”表中，将“质量管理”含义扩展，明确质量管理是指确定质量方针、目标和职责，并通过质量体系中的质量策划、质量控制、质量保证和质量改进来使其实现的所有管理职能的全部活动。一言以蔽之，质量管理就是指为了实现质量目标而进行的所有管理性质的活动。文书档案是反映党务、行政管理等活动的档案，是由党务、行政管理活动中的文件转化而来，从根本上来说，文书档案来源于文书，文书是文书档案的前身，而文书档案又是文书的延续和最终归宿。文书与文书档案之间有着密切的关联性，文书工作的质量是保证文书档案质量的前提和基础，文书制成文件的质量是文书档案质量的重要保障，而文书处理的质量则是文书档案质量的关键环节。

1 文书档案管理质量标准

文书档案是机关、企事业单位、社会组织党务、行政管理活动的产物。文书档案管理质量不仅体现了文书档案自身的管理水平，也直接展示并影响着机关、企事业单位、社会组织的管理水平。提升文书档案管理质量，首先需要把握文书档案管理质量标准内容。从规定和实际情况看，评价文书档案质量的标准主要有五个方面。

1.1 规范性

规范性是文书档案质量管理首要评价标准。真正高质量的文书档案首要的评价标准就是其规范性特征。这里的规范不仅指内容结构，还包括外在的形态。而要达到规范性标准和要求，就是要落实文书档案的相关规范、标准和技术要求。具体说，就是要严格落实《文书档案案卷格式》 《归档文件整理规则》等业务规范和标准，格式、内容、形式等符合规范。应按照文书档案管理工作程序及要求，把握好文书档案管理的各个关键环节，始终使文书档案管理在规范体系的约束中进行。

1.2 服务性

机关、企事业单位、社会组织文书档案以提供党务、行政管理服务为重点，文书档案质量管理应体现其服务性。文书档案详细记录了机关、企事业单位、社会组织的发展历程，保存了其行政管理的成功经验。在档案质量管理要求中应突出文书档案信息的服务性，便于后期的查询、利用，满足不同信息需求者的需要。为此，应按照《档案分类标引规则》 《中国档案机读目录格式》等的要求，加快档案数字化、信息化进程，提高文书档案利用效率。

1.3 标准性

标准性是指文书档案管理应严格按照行业与技术标准进行，并根据档案事业的发展而不断地提升标准化流程和制度化保障机制。具体来说，就是要求文书档案严格遵守国家标准、行业标准，以及法律、行政法规、部门规章和规范性文件，如《电子公文归档管理暂行办法》 《企业电子文件归档和电子档案管理指南》等进行管理，实现标准化。

1.4 准确性

准确性是文书档案质量管理的基础性要求。作为机关、企事业单位、社会组织党务、行政管理等工作的历史记录，是非常宝贵的参考信息和应用数据。文书档案信息的准确性、完整性，是确保文书档案后期价值发挥的重要前提和基础。应按照文书档案质量管理的相关规定和要求，防止出现文书档案信息失真或者文书档案中的相关错误，以免因文书档案信息准确性不高而直接影响到文书档案管理的标准要求。如，公司任免文件的时间落款应在党委（组）会研究之后，不得早于这个时间节点。

1.5 安全性

机关、企事业单位、社会组织的文书档案记录了人事任免等重要信息，做好文书档案的安全保密工作尤为重要，也是文书档案质量管理的一项重要指标和内容。因此，需要严格按照人防、物防、技防的规定和要求，做好文书档案的安全保密工作，为文书档案高质量管理提供必要支撑。

2 文书档案质量常见的问题

2.1 公文结构存在有不足

《党政机关公文处理工作条例》对党政机关的公文格式作出明确规定，即党政机关公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期等组成。不同文种公文的结构又略有差异。但从调查的情况来看，公文结构方面还存在一些问题。一是标题方面。公文标题揭示内容与行文目的，便于阅读，利于公文登记和管理。但尚有一些公文缺少标题或者不明晰，影响公文质量和文书档案质量。二是文号方面。发文字号是发文机关按公文类别和发文顺序编排而来，有助于公文的区分、统计、管理。从调查情况来看，重号、漏号现象偶有发生，也是影响文书档案质量的又一因素。三是发文机关署名方面。从调查情况看，有发文机关书写不准确的，主要表现在简称方面不符合发文机关的规定和要求，且缺少发文机关用印，导致文书档案后期利用效力受到影响。四是日期方面。公文均应注明其成文日期，这也直接关乎到公文生效的具体时间。从实际情况来看，公文落款日期有文件起草日期、有成文日期，还有会议通过日期等等，具体来说，应该以“签发日期”为准，实际日期有弄混的。

2.2 书写规则遵守不到位

公文的书写规则质量也是影响文书档案质量的又一重要因素。从调查情况看，书写规则方面常见的问题有：公文日期书写不准确或者有漏项，如，年、月、日不齐全，或缺年份，或缺日。公文文种不准确。文书档案大多是从公文转化而来，公文文种应准确。此外，公文的装订也要符合相关要求，少数情况没有留出左侧装订线，在后期文书档案装订时容易将字迹遮盖。

3 影响文书档案质量的主要因素

3.1 文件质量因素

影响文件质量的因素主要包括：文件质量由文件内在质量及文件载体质量两部分组成。其中，影响文件内在质量的因素包括上述的标题、文号、日期、用印等公文结构；也包括文件内在的记述、表达、公文处理等内容质量。影响文件载体质量的因素主要包括上述书写材料和书写规则方面的相关因素。例如纸张的选用、材料的选型，有些文件纸张不耐久，出现老化，选用圆珠笔、铅笔等，一段时间之后字迹会褪色，这些都会影响到文件质量，进而影响到文书档案质量。

3.2 文件收集因素

文件的收集整理对文书档案的案卷质量也会产生较大影响，如忽视文件收集环节工作，就会影响到文件收集的完整性，最终会影响文书档案的系统性。其中，文书处理程序不明确、文书工作制度不健全是影响文件收集质量的重要影响因素。如，由于没有完善的文件收集制度性规定，收集了“请示”文件，没有收集“批复”文件；或者只有文书的“正文”，没有“底稿”“附件”等。此外，文件收集制度不健全，导致卷内文件收集不及时、不完整，文书处理程序混乱。文件整理质量会直接影响到文书档案案卷质量，只有切实提升文件收集质量，才能为档案案卷质量奠定扎实基础。

3.3 文书立卷因素

立卷归档工作是提高文书档案案卷质量的最后把关环节，不仅要对文件材料熟悉，还需要立卷人员熟练掌握文书、档案等相关专业知识。实际工作中影响文书立卷归档的因素主要有：文件的分类、保管期限的划分、卷内文件的排列的有机联系性，以及案卷标题的拟定和案卷装订等。因此，在文件立卷归档前，应区分归档与不归档范围，防止应归档的未归档，不应归档的却归档的现象；根据文书档案性质及价值，合理划分文书档案保管期限；立卷归档的案卷标题应简洁、严谨，装订时应整齐、美观，不得有压字、脱页等影响案卷质量的情形。

4 加强文书档案质量管控的主要措施

文书档案案卷由文书部门来组卷，应将质量管理理念纳入到文件的酝酿、起草、修改、审核、定稿、缮印、发文，以及文件的收集、整理、立卷、归档等全过程，增强质量意识，提升质量管理业务能力，严把文书档案质量管理控制关。

4.1 从思想、组织、制度方面提升档案管理质量

文书档案管理工作质量的提升需要从人员思想认识、组织架构和规章制度三个方面保障。首先应提高思想认识。要求文件起草人员、档案管理人员，以及分管档案工作的领导都从思想上牢固树立文书档案质量意识，把好文档质量关，将质量意识和质量要求贯穿于文件制发、收发文管理、案卷立卷归档、文书档案接收管理的全过程。重视影响文书档案的细节之处，例如纸张的选用、行文的内容等，要以高标准、严要求推动文书档案质量管理。其次是完善和落实组织架构。文书档案管理部门应积极建议并组建文书档案质量管理领导小组，由分管档案工作的领导、档案部门和办公室负责人，以及文件起草和具体档案工作人员组成，并将文书档案的质量管理纳入单位目标绩效考核，兑现相关的奖惩措施。再次是完善规章制度。根据文书档案管理实际，既要认真落实《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》 《文书档案案卷格式》《电子公文归档管理暂行办法》 《电子档案移交与接收办法》 《基于文档型非关系型数据库的档案数据存储规范》等相关规定，结合单位自身实际，围绕文书档案管理的现实需要，建立健全关于文书档案质量管理方面的规章制度。例如，制定实施《文书档案管理制度》，编制使用《文件（合同）管理记录目录》 《文件档案移交目录》《档案移交清单表》 《档案借阅审批单》 《档案分类编号表》等。这些制度和要求应涵盖文件起草、审核、发文等环节，以及纸质档案数字化等工作内容，通过完善的规章制度，保证文书档案管理质量的提升。

4.2 加强文件、档案全流程质量管理

既要从拟稿、会签、核稿、签发、编号、打印、校队、用印、登记、分发等文件的起草、制发流程，也要从收集、整理、鉴定、保管、统计、检索、编研和提供利用等档案工作程序方面严把案卷质量关。首先，应严格把好文件起草、撰制方面的质量关，抓好文件酝酿起草关，严把文件的审核定稿关，确保文件起草的内容准确、明了，正文的标题完整、文档格式准确、书写的材料等符合案卷质量以及规范标准要求。其次，应严把文件的收发处理质量。建立文件收发目录和清单，防止文件丢失；做好文件的传阅和办理，做到收发有登记、传阅及时、办理准确，并做好自制文件的留底收存，外来文件鉴别和选留，既要保证文件资料应收尽收，也要防止一味“大而全”，增加后期档案管理不应有的负担。此外，严格把好文书档案管理流程质量关。坚持定期收集与随机收集相结合机制，确保文书档案完整收集；严格按照文书档案的整理规范和标准要求，做好文书档案的整理、鉴定工作，按时立卷归档，将平时收集保管的文件，按组卷的特征，结合单位工作实际及时立卷归档，每年的文件材料每年清；按照“十防”标准和要求，改善文书档案保管环境和条件，防止文书档案灭失或损毁；加快文书档案电子化、数字化进程，提高文书档案检索质量和效率；注重文书档案编研工作，根据单位发展的实际需要，做好文书档案编研选题谋划等，更好地发挥文书档案的作用。

4.3 从业务素质、监督指导方面把好档案质量关

应从工作人员的业务素质和档案管理部门的监督指导两个方面，促进文书档案质量的提升。一方面，应加强公文办理、档案管理以及计算机信息技术等方面的业务知识培训，通过“请进来”“走出去”等方式，邀请相关领域的专家、学者授课，也可以定期选派业务骨干赴先进地区进行参观学习，不断提高相关业务素能。此外，还可以经常组织优秀档案管理评比、先进典型选树等，着力打造一支复合型人才队伍。另一方面，档案管理部门应主动深入工作一线，尤其是公文起草部门，主动加强立卷工作指导，定期开展归档质量监督检查，通过指导与监督相结合的方式，切实提升文书档案管理质量和水平。还应注重督察结果的运用，把文书档案质量管理结果作为评先评优的一项考核内容，倒逼所有参与人员真正重视文书档案管理质量，始终把质量摆在更加突出的重要位置。