新形势下《高等学校档案管理办法》修订有关问题探讨

文/王 静

近年来，随着国家对档案工作的日益重视，档案工作法治化水平大大提高，新的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）颁布实施，《“十四五“全国档案事业发展规划》出台，是档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化的重要标志。在这一新形势、新背景下，各行各业都在探索开创档案工作新局面的思路与举措，高校也不例外。笔者对如何做好新时代高等学校档案管理工作，特别是对《高等学校档案管理办法》（以下简称《办法》）能否适应新形势新任务新要求有所思考，认为有必要对其进行修订，以便更好地规范和推动高校档案工作。

1 《高等学校档案管理办法》修订的必要性

《办法》自2008年实施以来，对进一步规范高校档案工作，指导、推进高校档案工作科学、健康发展发挥了重要作用。然而，十八大以来，高校档案管理工作有了很大的发展，国家修订出台了一系列新的档案法规标准，新《档案法》也颁布实施，《办法》中的部分内容已经不能适应新形势下对高校档案工作的新要求，对其修订很有必要。

1.1 执行新规范新标准的需要

《办法》中执行的规范标准大部分已经废止，如《高等学校教学文件材料归档范围》 《科学技术研究档案管理暂行规定》 《基本建设项目档案资料管理暂行规定》 《会计档案管理办法》 《电子公文归档管理暂行办法》等。这些废止的规范标准已经不能用作高校开展档案业务工作遵循的依据。近几年国家档案局先后出台了一系列新的规范标准，《办法》需要修订，将其有关内容纳入，用于指导当下高校档案管理业务工作的开展。

1.2 执行相关行业标准的需要

《办法》实施至今，国家档案局先后出台了新的行业标准40余项，且大部分都与高校档案工作有关。通常来讲，这些行业标准为推荐性质，是否执行多凭自愿，但这些标准往往影响到高校档案管理工作的水平质量。因此，需要将这些相关行业标准的内容进行提炼，将一些必要的内容通过《办法》的修订强制要求高校按照有关标准对档案工作进行规范化管理，从而提升高校档案工作的整体水平。

1.3 高校档案工作开展的需要

随着各高校档案工作的深入开展，越来越显现出《办法》中的一些规定不适应或不能很好地指导实践的情况。如档案的分类问题，档案分类是最核心、专业性最强的档案业务问题，分类是否科学，关系到档案管理是否规范有序，档案查询是否方便快捷。1993年颁布实施的《高等学校档案实体分类法》已于2018年废止，之后并没有出台新的相关业务规范，高校档案分类所能依据的文件只有《办法》，而《办法》对档案的分类并不够全面。主要表现在：一是《办法》所规定的十一个类目不能涵盖高校的全部档案，高校产生数量较多的音像档案、实物档案、人事档案等档案门类都没有列入。二是党群类、行政类、外事类档案的分列现在并无必要。对于很多规模不大的高职专科院校而言实无区分党群、行政、外事这三类的必要，可以“文书档案”的提法来包含这三类内容。三是数字校园、智慧校园环境下业务数据、公务电子邮件、网页信息、社交媒体等如何收集分类整理的问题《办法》中都没有涉及，需要加强相关理论研究和实践探索，进而上升为业务规范。以上问题造成高校档案分类编号等不统一、不规范的局面。因此，对《办法》应当及时进行修订，对档案分类等不适应高校档案工作开展的条款加以调整，作出既适合高校当前需要又有前瞻性的规定，从而有利于推进高校档案工作的科学化和规范化。

2 《办法》修订应把握的原则

2.1 以上位法为遵循

作为指导我国高校档案工作最具权威性的纲领性文件，《办法》的修订应当以新颁布实施的《档案法》等国家的上位法律法规作为基本遵循，修订相关条款，与国家和有关部门的最新法律法规、政策要求相适应，体现依法治档要求，推进高校档案工作在法治化轨道上有序科学发展。

2.2 以问题为导向

虽然高校对档案工作的重视程度整体上有所提高，工作质量有所提升，但仍有部分高校存在档案意识薄弱、体制机制不顺畅、档案人员不稳定、经费保障不到位、制度设施设备不健全、档案材料收集不齐全、整理不规范、档案信息化建设推进缓慢、档案利用开放不够等问题，直接制约着高校档案工作的正常开展。《办法》修订应围绕解决当前高校档案工作中存在的主要问题开展，明确操作性较强、能够解决高校档案工作实际问题的具体措施。

2.3 兼顾一致性和差异性

各高校档案工作有共通性，也有差异性，《办法》作为高校档案工作开展的文件依据和指导性意见，应满足各级各类高校档案事业发展的需要。修订的《办法》内容应同时兼顾档案工作发展较慢、相对落后的高校和领先发展、起带头示范作用的高校，使差异性与普遍性相协调统一，从而促进高校档案工作整体水平的提升。

3 《办法》修订的几点建议

3.1 强调高校档案和档案工作的作用

《办法》中没有提及档案的重要作用，对高校档案工作作用的表述也只有简单的一句“高校档案工作是高等学校重要的基础性工作”。而对档案和档案工作重要性和作用表述得越具体，越能引起高校领导对档案工作的重视，越能增强师生员工的档案意识，从而有利于营造档案工作开展的良好氛围。因此，建议在高校档案的定义之后增加“高校档案记录和反映学校发展的历史过程和面貌，是学校管理、教学评估、科研评价以及开展史志研究等的重要依据”和“高校档案工作是高等学校重要的基础性工作，对促进高校科学发展，维护学校和师生员工合法权益具有十分重要的意义”的表述。

3.2 增加档案队伍建设的要求

档案工作队伍是档案事业发展的关键和根本，所谓“事成于人，业兴于才”，没有一支有事业心责任感、有过硬业务素质的档案工作队伍，要做好档案工作是难以想象的，高校档案专职人员的数量及稳定性直接影响和决定高校档案工作成效。建议将《办法》第二章改为“机构设置与队伍建设”，内容上增加明确专职档案工作人员数量和保障队伍稳定的措施。《办法》对高校档案人员配备和编制的规定较为模糊，只说“应当为高校档案机构配备专职档案工作人员，列入学校事业编制，其编制人数由学校根据本校档案机构的档案数量和工作任务确定”，实际上如何执行自主权完全在于学校，取决于学校领导的重视程度。建议明确要求高校档案部门编制人数根据档案部门保管的档案数量确定，如专职档案人员人数必须满足“高校档案部门每保管6000-8000（或80000-100000）件档案配备一名专职档案人员”的条件。高校档案管理部门负责人事档案管理的，人事档案工作人员数量应按《干部人事档案工作条例》执行。同时，建议《办法》增加保证档案队伍稳定的措施，如规定“高校要依法保障档案专业人员参加继续教育的权利；应当设立专门的档案工作人员岗位津贴，对长期接触有毒有害物质的档案工作人员予以补助；应当给予从事档案工作满十五年及以上人员表彰奖励”等。

3.3 建议调整高校档案分类方法和归档范围

如前所述，《办法》关于高校档案的分类和归档范围不够全面准确，建议在《办法》第三章“档案管理”中增加一条，用于规范档案分类。高校档案按大类可划分为文书档案类、科技档案类和专门档案类。原来的党群类、行政类和外事类可统一归并为文书档案类。科技档案类包含科研类、基建类、设备类，专门档案类包含教学类、学生类、出版物类、会计类、人事类、音像类（照片、录音、录像）、实物类、专题类（校庆、评估、口述等）、其他类（业务数据、公务电子邮件、网页信息、社交媒体等）。“产品生产类”档案不再单独设类，可分别划分到“科研类”“实物类”“音像类”中。综上所述，建议把高校档案类别设置为“文书类、学生类、教学类、科技类（科研、基建、设备）、出版物类、会计类、人事类、音像类（照片、录音、录像）、实物类、专题类、其他类（业务数据、公务电子邮件、网页信息、社交媒体）”等十一大类，并规定各高校可根据实际情况确定归档范围。同时明确各门类档案归档范围的最新执行标准，如科研类按国家档案局、科学技术部发布的《科学技术研究档案管理规定》执行，会计类按财政部、国家档案局发布的《会计档案管理办法》执行。

3.4 建议调整高校档案归档时间

《办法》关于高校档案材料的归档时间规定“（1）学校各部门应当在次学年6月底前归档；（2）各院系等应当在次学年寒假前归档”不够科学，因为学校有年度和学年度两种计时，学校各院系产生的档案有的要按年度归档，有的要按学年度归档。所以，对于归档时间的表述，建议调整为“（1）学校各党政部门和能按年度归档的部门，应在次年6月底前归档；（2）学校各教学部门和能按学年度归档的部门，应在次学年寒假前归档”。

3.5 建议进一步规范档案的利用与公布

高校档案信息资源对于高校师生、高等教育乃至国家经济社会发展都起着重要作用，档案信息的开放程度直接影响档案利用的效果和档案价值的发挥。高校档案利用工作应当按照“开放是常态，划控是特殊”的原则开展。应明确高校档案开放须按照《档案法》的规定执行，即“县级以上各级档案馆的档案，应当自形成之日起满二十五年向社会开放。经济、教育、科技、文化等类档案，可以少于二十五年向社会开放”。高校应明确形成满25年的档案经学校研究决定开放后，单位和个人持有合法证明即可利用。未满25年的档案如果属于校务公开范围的，也应当对社会开放，这类档案的利用可以参照《高等学校信息公开办法》的规定执行，单位和个人持有效身份证件或者证明文件，在表明查阅目的、履行相关手续后即可利用。未满25年又不属于校务公开范围的档案，应当本着尊重档案形成部门意见的原则开展利用服务。人事类档案的利用应参照《干部人事档案工作条例》执行。同时，《办法》应强调“高校要加大档案信息资源的开发力度，加强对档案信息资源的分析加工、深度开发，充分发掘档案资源的历史和现实价值，提供深层次高质量档案文化产品”，促进高校档案信息资源的开发利用。

3.6 建议增设“档案信息化建设”专章

“信息化与档案事业各项工作深度融合，档案管理数字化、智能化水平得到提升，档案工作基本实现数字转型”，是《“十四五”全国档案事业发展规划》提出的档案信息化建设的总目标。高校档案信息化建设，是大数据时代发展的必然趋势，要实现高校档案工作质的飞跃，必须加强信息化建设。建议《办法》设立专章就档案信息化建设提出专门要求。应要求高校加快推进“存量数字化、增量电子化”工作，尽快实现档案数字化。应加强电子档案管理研究，探索双轨制向单轨制转化的路径。高校应加强档案信息资源共享平台建设，在平台内公布档案开放信息，提供方便快捷的档案利用和信息咨询服务。可按行政区域搭建高校档案开放平台，开展远程利用，实现资源共享，促进高校档案利用工作和高等教育整体水平的提高。高校应当加快推进数字档案馆（室）建设，探索智慧档案馆（室）建设的方法、路径。

3.7 建议增加条件保障相关要求

《办法》第五章“条件保障”内容比较粗放，建议进行细化完善。建议增加条款规定“高校应当将档案工作所需的基础设施配备和维护经费、档案日常管理、征集、抢救保护、安全保密、数字化、信息化建设、提供利用、编研、陈列展览、档案宣传、培训等经费列入学校预算，保证档案工作所需经费”。档案馆舍的建筑设计应符合《档案馆建设标准》 《档案馆建筑设计规范》要求。办公、整理、阅览、数字化用房、档案库房应分别设置，档案库房使用面积应充足并具有发展空间，根据载体类型分别设置。应建立健全档案安全防范体系及应急管理制度，制定应急预案。档案馆舍设施设备的配备满足“八防”要求，档案库房应当配备温湿度监测调控系统、漏水报警系统、消防系统、火灾自动报警系统、防火防盗门窗、防电磁、视频监控、出入口控制、电子巡查等安防设施。档案装具等应符合行业标准要求。

总之，修订《办法》对新形势下高校依法管档、依法治档，推进高校档案事业科学健康发展十分必要，期待有关部门对此问题予以关注重视，提上日程，早日实现。