法律援助制度的创新与发展——以《法律援助法》的颁布为视角

程 滔

2021年8月20日《中国人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》）的颁布，不仅是加大对困难群众维护合法权益的法律援助，而且推动法律援助制度改革向纵深方向发展。法律援助是“法律扶贫”，让法律服务在资源配置上实现相对平衡，国家通过协调各方利益关系，帮助弱势贫困群体接受免费法律服务，使诉讼程序体现公平正义。

《法律援助法》体现国家责任

其一，从政府责任到国家责任。最初法律援助是一种慈善行为，随着社会发展，法律援助对象、范围拓宽，法律援助成为公民的一项社会权利，而保护公民权利正是民主国家的职责所在。国家责任体现在三个方面：一是制定法律援助法。二是通过行政拨款建立和资助法律援助机构，从经济上支持法律援助。虽然法律援助资金来源可以是多渠道的，但国家是主要力量来源，且社会力量需由国家引导。三是国家对法律援助进行监督和管理。2003年颁布的《中华人民共和国法律援助条例》（以下简称《法律援助条例》）将法律援助设定为政府责任，规定司法行政部门组织与实施相应的法律援助工作，但未对公检法三机关履行义务作出规定。2012年修改的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）将法律援助阶段扩大到侦查阶段，2018年修订的《刑事诉讼法》亮点之一是规定了值班律师，正是由法律援助律师担任的。

法律援助制度不仅是一种社会保障制度，也是司法人权保障制度，是实现我国宪法原则“法律面前人人平等”的手段，也是国家作为一个政治组织履行法律责任的必要措施。虽然我国《法律援助法》将法律援助从政府责任上升到国家责任，但没有直接规定法律援助是国家责任，而是采用间接有效确认的方式。从第2条可知国家保障经济困难的公民与符合法定条件的其他当事人获得法律服务，由此看出法律援助是国家对公民的责任，对法治的承诺，即从形式正义到追求实质正义。该法其他内容也是围绕国家责任展开。

其二，国家责任与政府义务的关系。在现代法律援助制度中，国家责任理念是前提和基础，政府义务则是具体承接国家责任的关键平台与力量体系。这既是由现代国家与政府的内部关系所决定的，也是政府承担公共法律服务职责的必然体现。因此，对于国家责任理念的推崇与立法确认，仍需回归到政府义务的规定及其实施。

首先，法律援助经费列入本级政府预算。法律援助的经费来自于各级政府的财政，各地经济发展水平决定了经费的分配。由于经济发展的不平衡，特别是农村与边远地区法律援助供给严重不足，法律专业人员缺乏，因此需要整体规划与调配，解决法律服务资源失衡的问题。《法律援助法》第4条对此做了原则性的规定，第18条明确了法律服务资源的跨区域流动。其次，法律援助相关经费纳入本级政府预算，且建立动态调整机制。法律援助补贴不仅需合理确定，还需根据当地经济社会发展水平适时调整。财政保障是实施法律援助的前提，也是调动律师积极性的物质基础。最后，法律援助事业纳入公共法律服务体系。公共法律服务是政府公共服务职能在法律服务领域的具体化，是作为国家代表的政府对公民在法律义务和政治道义上不可放弃和转移的责任，是实现公平正义所必需的法律性公共服务。

其三，国家责任与社会参与的结合。法律援助经费主要来自于政府拨款，但对于日益增长的需要法律援助的案件，政府资金显然是杯水车薪。依据《法律援助法》可知，我国法律援助资金来源多元化，以国家投入为主，鼓励社会支持，企事业单位、各种组织、法律援助志愿者等均可依法提供法律援助服务。

《法律援助法》特别规定高等院校、科研机构法学专业的学生及教师参与法律援助，提供咨询、代书等法律援助。这样不仅能为学生提供实践基地，而且可培养其社会责任感与公益心。2021年12月31日，司法部、中央文明办联合出台《法律援助志愿者管理办法》，是落实《法律援助法》关于鼓励和规范社会力量参与法律援助志愿服务规定而推出的具体举措，扩大法律援助供给，推进法律援助服务均等化，更好地满足新时代人民群众日益增长的法律援助需求，维护困难群众的合法权益。

《法律援助法》体现尊重与保障人权

国家尊重与保障人权原则于2004年载入《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），《法律援助法》第3条确立其为基本原则，主要体现在以下几个方面：

其一，扩大了法律援助的对象与范围，体现法律援助的受众更多、惠民更广、能援尽援的特点。一是《法律援助法》第1条“有关当事人”与第2条“符合法定条件的其他当事人”表明法律援助的对象不再限于公民，而是扩展到法人。司法实践中，有的法人陷于经济困境又遭遇民事侵权或合同纠纷，有的刑事案件中单位犯罪无人应诉，这一修改为人民法院为其指派法律援助律师提供了法律依据。

二是《法律援助法》第31条与《法律援助条例》第10条相比，增加了如公民因经济困难没有委托代理人的，可向法律援助机构申请法律援助的事项：请求确认劳动关系或者支付劳动报酬；请求认定公民无民事行为能力或者限制民事行为能力；请求工伤事故、交通事故、食品药品安全事故、医疗事故人身损害赔偿；请求环境污染、生态破坏损害赔偿；法律、法规、规章规定的其他情形。前述四项是2015年印发的《关于完善法律援助制度的意见》（以下简称《法律援助的意见》）的内容，从而扩大了民事、行政覆盖面，劳动保障、婚姻家庭、食品药品、教育医疗等与公民生活息息相关的领域，体现对民生的保障。《法律援助法》将“请求最低生活保障待遇”事项改为“社会救助”，一方面扩充法援的范围，另一方面我国“社会救助法”尚在起草中，以便将来与之统一。同时规定，不限于省级人民政府，凡有权的机构都可制定法律、法规、规章作为补充规定。

三是对于特殊的当事人，申请不受经济困难条件的限制。包括英雄烈士近亲属为维护英雄烈士的人格权益；因见义勇为行为主张相关民事权益；再审改判无罪请求国家赔偿；遭受虐待、遗弃或者家庭暴力的受害人主张相关权益；法律、法规、规章规定的其他情形。对这些特殊群体的法律援助申请不再进行经济困难标准审查，使得“法有情，援无忧”。

其二，刑事法律援助范围的变化。《法律援助法》与最高人民法院颁布的司法解释以及部门规范性文件相比有扩有缩。一是扩充了刑事案件中通知指派的对象。《刑事诉讼法》规定了刑事案件的被追诉人没有委托辩护人的，人民法院通知辩护的情形。《法律援助法》第25条也是对通知辩护情形的规定，其中第2项为：“视力、听力、言语残疾人”，这与《刑事诉讼法》中“盲、聋、哑”的表述不同，是按照我国《残疾人残疾分类和分级》的标准，不仅更加规范，且扩大了援助的范围。

二是规定了死刑复核案件的通知指派。《法律援助法》规定死刑复核案件的被告人需要进行“申请”，人民法院才会通知法律援助机构指派律师。死刑复核阶段对被告人来说是生死攸关的阶段，且是司法的最后一个救济环节，辩护律师的参与对防范冤假错案和不必要的死刑判决意义重大。以“申请”为前提条件，尽管是考虑到实务部门办案压力而作出的权衡，但在司法人权的保障方面仍是迈出了一大步。

三是适用普通程序审判案件的灵活指派。针对2017年颁布的《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，《法律援助法》予以回应，规定人民法院“可以”通知法律援助机构指派律师担任辩护人，一方面与刑事案件律师辩护全覆盖相衔接，另一方面由于刑事辩护目前在我国还不属于强制辩护，各地采取灵活的方式，如规定“应当”通知指派，有的法援机构会不堪重负，因此兼顾各地情形，使法院与法援机构有一定弹性空间。

其三，明确了申诉案件的法律援助。《法律援助制度的意见》规定，探索建立法律援助律师参与申诉案件的代理制度，将不服人民法院生效民事和行政裁判、决定以及请不起律师的申诉案件纳入法律援助的范围，《法律援助法》将其上升为法律。

其四，蕴含公民应当享有法律援助权利的理念。获得法律援助是现代法治国家保障人民基本权利的有效途径，该法虽属社会法，但也能保障《宪法》规定的被告人享有辩护权的实现。一方面通过赋予公民、法人权利；另一方面通过规定司法行政机关、司法机关等机构的义务及法律责任，共同保障当事人获得法律援助权。

此外，《法律援助法》还明确了通知指派及指派的期限，即3日内。同时规定，对于法律援助申请，应在24小时内向法律援助机构转交。时间的明确能避免办案机关的疏怠与拖延，使当事人的权利得到更好的维护。另外规定了对老年人、残疾人提供无障碍设施和服务，彰显人性化。

《法律援助法》凸显对法律援助案件质量的保障与监督

法律援助服务质量是法律援助工作健康发展和发挥法律援助制度功效的关键。其一，该法规定政府购买的方式。政府购买是指司法行政部门通过政府采购等方式，择优选择律师事务所等法律服务机构为受援人提供法律援助。随着公共服务内容不断增加，面对多元化的法律服务需求，法律援助的供给也呈现多元化模式，如丹麦、瑞典等国家将法律援助纳入福利制度，法律援助的社会化程度高；市场理念在法律援助领域居主导地位的国家，则由国家购买律师法律服务，如美国、英国等。除了法律援助行政式给付模式，还出现了市场契约式供给，政府购买法律服务也体现出政府职能转变和治理方式的创新。只有安排多元化的法律援助供给，才能构建更为高效灵活的供给机制，确保公共服务效益最大化。政府购买可通过法律援助机构设置保障质量标准的合同，律师事务所和律师按照合同提供法律援助，当事人既能获得专业而稳定的法律援助，也能保证法律服务的质量与效果。

其二，规定了死刑复核案件法律援助辩护律师的要求。由于死刑案件“人命关天”的特殊性，我国规定了死刑复核程序，《法律援助法》规定了参与死刑复核案件的辩护律师的资质，即具有三年以上相关执业经历。这也是落实《法律援助的意见》“提高法律援助案件质量”“推进法律援助标准化建设”的体现。

其三，建立法律援助质量监控机制。开展法律援助工作的目的是保障受援人的合法利益，让其切实感受到公平正义，这主要体现在援助案件的质量和服务的有效性方面。《法律援助法》对于法律援助案件的质量考核采取以下方式：通过第三方定期评估，以及对投诉案件的查处、惩戒等；信息公开，接受社会监督；通过庭审旁听、案卷检查、征询司法机关意见、回访。此外，为保证案件质量，提高法律援助人员的专业素质与服务能力，规定司法行政部门对法律援助人员进行培训。这种多举措、全方位的措施能有效提升法律援助案件的质量。

《法律援助法》存在的一些不足

第一，法律援助机构的性质不明。法律援助机构的性质始终是焦点问题，但《法律援助法》对机构性质没有提及。我国目前法律援助机构编制人员性质不一，不利于法律援助专职律师的扩大。截至2018年底，我国法律援助管理机构数为1020个，法律援助机构数为3281个，其中行政性质机构和参照公务员管理的这两类机构占机构总数的58.4%，全额拨款事业单位占机构总数的38.4%。

按照现在的设置，无论是行政编、参公编，还是事业编，法律援助中心隶属司法行政机关，律师办案极易受到行政干预，因而难以得到当事人的信任。事业编的法律援助律师不仅不能享受政法补贴及车补，而且没有很好的晋升空间，易造成人才流失，致使队伍不稳定。

第二，委托辩护与通知辩护关系不清。从司法部2019年颁布并实施的《全国刑事法律援助服务规范》（以下简称《刑事法律援助规范》）可知，受援人及其近亲属自行委托诉讼代理人或辩护人的，应终止法律援助。《法律援助法》规定不得限制或者损害被追诉人委托辩护律师的权利，同时规定受援人自行委托律师或者其他代理人，法律援助机构应当作出终止法律援助的规定，但并没有像《刑事法律援助规范》那样确立委托辩护的优先性，且受援人不能为近亲属。事实上，绝大多数被追诉人被羁押都是由其近亲属代为委托后，再由被追诉人确认。

第三，第三方评估、信息化建设、信息公开，年度考核等条款有待制定实施细则。另外，当事人的权利如何实现，如死刑复核阶段的被告人如何知道自己享有申请法律援助的权利、如何告知、谁进行告知、什么时限告知。再如办案机关不履行义务时当事人如何救济，也有待在相关诉讼法中予以规定。

《法律援助法》的发展：针对法律援助机构及其队伍的规则完善

法律援助机构设置的科学性决定了法律援助的实施效果，其队伍的建设决定了法援案件的质量。

第一，法律援助机构实行“一元制”。法律援助中心从20世纪90年代初就一直不是统一的建构，而是“自下而上”从城市到省级再到司法部进行设立。2003年《法律援助条例》颁布，法律援助工作上升为一种国家制度。至此，在全国范围已形成中央、省、市、区（县）四级法律援助机构。2008年司法部成立了法律援助工作司，担负管理、监督与指导职能，属于司法部的内部机构，具有行政性质。原司法部法律援助中心的职能弱化，属于事业单位，主要负责培训、宣传、对外交流等工作。法律援助机构在全国各地的设置也随之改变，从“一元”变为“二元”。二元并立的模式造成各地法援机构管理职能配置较为混乱，会出现“外行管内行”的局面，约束发展。

因此，如果仅设立法律援助中心，中心人员既是律师，办理法援案件，又受理法援申请，指派律师，通过接触实际案例保持对案件的敏感性，有利于机构工作人员在处理法援具体事务时作出更符合实际情况的决定。在遇到疑难复杂的法援案件时，由拥有丰富经验的管理者办理有利于提高办案质量。司法行政机关设置公共法律服务科室负责政策的制定，对法律援助进行监督、培训等。

第二，各法律援助机构建立扁平化的结构组织。通过打破各法律援助机构之间行政级别，实现网格状、扁平化的设置与管理。今后，省级法律援助中心可不再受理、指派案件，其受理指派的案件改由区或市的法律援助中心受理、指派。省级法律援助机构不再保留办案专职律师，现有专职律师可选择市与区的法律援助中心成为专职法律援助律师，或留在省级公共法律服务机构。区、县、市（县级市）的法律援助中心可受理、指派基层人民法院审理的案件，市级的法律援助中心可受理、指派中级人民法院和高级人民法院审理的案件。法律援助机构之间不具有层级性，没有领导与被领导的上下级关系。

第三，法律援助机构建立专业化律师队伍。法律援助中心的专职律师分为刑事与民事业务的律师，不仅向专业化方向发展，而且承担疑难、复杂、新类型的案件。此外，提高专职律师的薪酬与待遇，专职律师通过法律职业资格考试，确定其级别，按级别领取薪酬，并提供“五险一金”等。专职律师只办理法律援助案件，要有一定工资外的补助，包括差旅费等。

《法律援助法》开启了我国法律援助制度发展的新时代。该法既蕴含国家责任、人权保障的理念，又有具体措施与程序保障，充满人文关怀，以及对公平正义的守护。