日本实施促进生育政策的得与失

张伯玉

日本深陷“低生育率陷阱”

1995年以后日本总和生育率的发展变化表明，日本已经陷入了“低生育率陷阱”。回顾二战后日本总和生育率的变化过程，可以分为四个阶段：第一阶段（1947—1955年），总和生育率下降幅度较大，但仍在人口更替水平以上。期间，总和生育率由1947年的4.54下降到1955年的2.37。第二阶段（1956—1973年），总和生育率一度下降到人口更替水平以下，之后又有回升，回升到高于或与人口更替水平持平。第三阶段（1974—1994年），总和生育率再次下降，此后再未回升到人口更替水平。第四阶段（1995年至今），总和生育率一直维持在1.5以下，日本深陷“低生育率陷阱”。1995年总和生育率下降至1.42，此后进一步下降，2005年降至创纪录的最低值1.26。2006年后呈缓慢回升的态势，但是，2016年开始再度呈下降态势。2020年8月日本政府发布的统计数据显示，2019年日本总和生育率下降到1.36，与日本政府提出的“希望生育率1.8”的目标相距甚远。新生儿数量跌破90万，创日本人口统计史上的最低纪录。日本0—14岁人口约占总人口的12.1%，预计2053年日本总人口将跌破1亿。

日本生育率下降的原因首先是“有配偶率下降”和“未婚率的上升”。从日本15岁以上人口婚姻关系的变化趋势来看，有配偶率下降始于1985年，未婚率上升始于2000年。男性有配偶率从1985年的66.2%下降到2005年的60.8%，女性则从62.5%下降到57.0%。所有年龄段的未婚率都呈上升趋势。1985—2015年，30—34岁女性未婚率增加24.2个百分点，从10.4%上升到34.6%；男性未婚率增加18.9个百分点，从28.2%上升到47.1%。35—39岁女性未婚率增加17.3个百分点，从6.6%上升到23.9%；男性未婚率增加20.8个百分点，从14.2%上升到35.0%。从终身未婚率来看，1970年男性为1.7%，女性为3.3%。此后，男性一直持续增加。但是，女性直到1990年仍保持不变，之后呈持续增加态势。2010年男性为20.1%，女性为10.6%。2015年男性为23.4%，女性为14.1%。

其次是“初婚年龄的提升”和“晚婚”引起的晚育。日本《2020年版厚生劳动白皮书》统计数据显示，1989—2019年，男性初婚年龄上升了2.7岁（从28.5岁上升到31.2岁），女性初婚年龄上升了3.8岁（从25.8岁上升到29.6岁）。初婚年龄的上升导致第一次生育年龄的增长。从女性第一次生育的平均年龄来看，1990—2019年第一次生育的平均年龄上升了3.7岁（从27.0岁上升到30.7岁）。从年龄别生育率来看，1950—2004年半个多世纪以来，生育最旺盛的年龄组是25—29岁。但是，2005—2019年，日本生育最旺盛的年龄组变成30—34岁，甚至35岁以上年龄组的生育率呈上升趋势。由于女性生育的终点年龄不变，晚婚导致女性生育期的缩短，也导致女性在生育最旺盛的年龄（25—29岁）的有配偶率下降。

日本生育率的下降，除直接受生物因素影响外，还深受社会经济文化等复杂因素的影响。众所周知，没有两性的结合就不可能有人类的受孕和分娩，生物因素是影响生育率的最直接变量，任何社会经济、政治和文化因素对生育率的影响都要通过生物因素而起作用。从生物的角度看，影响生育的因素主要有三方面，即结婚、怀孕与分娩，但这三方面的实现都要在生育制度下完成。生物因素和生育制度是影响生育率的最重要因素。但是，决定生育率的因素不仅是生物因素，还有社会因素，即社会文化特征影响、制约着人的生物特征。

日本政府推行的促进生育政策措施

1990年后，日本政府意识到生育率下降这一问题的严重性，开始研究建设支持兼顾工作和育儿等对生育友好的社会环境。1994年12月，由文部省、厚生省等联合颁布的“天使计划”（《关于未来支持育儿措施的基本方向（1995—1999年）》）是日本政府为提高生育率出台的第一项措施。2003年先后制定了《支持培养下一代措施促进法》和《少子化社会对策基本法》，前者旨在促进地方政府和企业家为支持培养下一代分别制定行动计划，后者规定政府要设置由首相直接领导、全体阁僚组成的“少子化社会对策会议”，以及制定解决少子化问题的施策指南。在该法律框架下，日本政府迄今制定了四个《少子化社会对策大纲》，出台了各种促进生育的“计划”“战略”等政策措施，并在2016年制定的《日本一亿总活跃计划》中首次提出未来十年要实现“希望生育率1.8”的基本目标，以及“半个世纪后也要保持1亿人口”的长期目标。但是，从2019年总和生育率再度下降到1.36来看，日本政府促进生育的各种政策措施效果有限，始终未能摆脱“低生育率陷阱”。日本政府针对生育率下降的主要原因制定并实施的旨在提高生育率的政策措施，主要可以归纳为以下三方面。

首先，鼓励、促进生育的家庭支持措施：从生育、养育到教育各阶段全覆盖。日本政府提高生育率的具体措施覆盖了从结婚、怀孕、分娩、婴幼儿保育、学龄前儿童教育到大学等各个阶段。一是支持新婚家庭措施。2016年6月日本政府启动“一亿总活跃计划”，其中一项重要措施是对新婚夫妇购房或新房租金、搬家费用等提供支持。适用对象是结婚年龄均在34岁以下的夫妻，且夫妻双方收入合计未满340万日元的新婚家庭。每个新婚家庭补贴上限是30万日元，地方政府和国家各补助一半。此后，日本政府不断放宽年龄和收入限制，提高补贴上限额度，并提高国家财政补贴比例。例如：年龄放宽到39岁以下，29岁以下的新婚家庭补贴额度提高到60万日元等。截至2020年11月，实施新婚家庭生活补贴计划的已经有289个市区町村。此外，日本政府还鼓励长辈对下一代的经济援助，对父母及祖父母赠予子女或孙子女结婚生子等一次性资金援助免征赠予税，鼓励长辈将资产提前转移给下一代以促进年轻人尽早结婚生子。

二是提高一次性生育补贴。为减轻分娩所需的直接费用或分娩前后产检费用等经济负担，2009年10月至2011年3月底日本政府实施了应对生育率下降的紧急措施，一次性生育补贴从2009年10月起增加4万日元，由原来的38万提高到42万日元。此外，还改革了支付方式。自2009年10月起，保险公司可以将一次性生育补贴直接支付给医院用来支付分娩费用。该紧急措施在2011年4月以后继续执行。

三是不断放宽并充实不孕治疗补贴制度。由于辅助生殖治疗不在医保范围内，2004年日本政府针对不孕症患者的特别治疗实施补贴计划。该计划以年收入650万元（2007年提高到730万日元）以下、妻子年龄40岁以上未满43岁的夫妻为对象，一次治疗补贴10万元（2009年提高到15万日元）、总计五年不超过10次。由国家财政与地方政府各负担一半。2016年首次治疗补贴额度从15万日元提高到30万日元。2021年日本政府进一步充实该计划，收入限制被废除，一次治疗补贴提高到30万日元，补贴次数上限为6次。2004年申请不孕治疗补贴约为1万8千件，此后不断增加，2018年约为14万件。

四是为年轻孕妇等提供紧急援助。此项措施始于2020财年，日本政府为提供此项支持措施编制了1230百万日元（123亿日元）的财政预算。日本政府推动各地区根据当地实际情况为年轻孕妇等提供支持，例如：对在生理上和心理上因意外怀孕而烦恼或焦虑的年轻孕妇，除利用SNS等提供必要的咨询支持外，还可以委托有机动力的NPO提供部分或全部外展支持，等等。此外，还要保证年轻孕妇有紧急临时住所。

五是发放儿童补贴，免费提供婴幼儿保育和学龄前儿童教育。儿童补贴政策的对象是住在日本国内的中小学儿童（截至15岁后的第一个年度末），儿童年龄不同补贴额度不同，补贴以月为单位计算，0—3岁一律为每月15000日元；三岁至小学毕业，一孩、二孩每月1万日元，三孩及以上每月15000日元。2019年日本政府向1637万余名儿童发放了补贴，领取补贴的儿童比2018年减少23万多。除发放儿童补贴外，日本政府还提供免费婴幼儿保育、学龄前儿童教育。此外，还为低收入家庭提供高等教育学习支持，并根据孩子的数量减免国民健康保险费。

其次，社区、社会育儿支持措施：建设对生育友好的社区、社会。除为减轻家庭生育负担提供直接的经济支持外，从全社会支持育儿一代安心快乐生育和举国施策改变生育率下降趋势的基本原则和立场出发，日本政府制定了旨在促进地方政府和企业实施支持家庭生育措施的法律法规以及各种政策措施。从社会、社区、企业等角度来建构解决少子化问题的对策框架。日本政府2017年开始在全国范围内推动建立育儿家庭综合支援中心，为育儿家庭提供从妊娠、分娩到育儿的全方位无缝对接支持，致力于打造对结婚、妊娠、育儿友好的社会育儿家庭综合支援中心一体化提供孕产妇咨询、产检等“母婴健康服务”和社区育儿支持基地等“育儿支持服务”。截至2019年4月，已经有983个市区町村（总计1717个）建立了该中心。育儿家庭综合支持中心配备保健师、助产士、护士、社会工作者等，主要负责：了解孕产妇等的实际情况及其所需要的支持需求；有关妊娠、分娩、育儿咨询等，提供必要的信息、建议和健康指导；与卫生保健或福利机关等联络协调；制定具体的支持计划。此外，日本政府还呼吁社区、企业、非营利组织、媒体和教育机构等各种行为体在促进生育中发挥各自作用的同时，还要携手合作营造理解和支持结婚育儿的社会舆论环境。

最后，企业育儿支持措施：实现工作与生活的和谐。为解决就业与分娩、育儿二者择一的结构性问题，日本政府出台了一系列政策措施，其政策路径主要是改革工作方式，目标是实现工作与生活的和谐。2020年5月日本政府制定的第四个《少子化社会对策大纲》指出，“为创造男性和女性都能通过更加灵活的工作方式实现在发展事业的同时兼顾养育子女的社会环境，将继续促进和充实工作与生活相平衡的支持措施”。重点施策方向主要有三个方面：一是继续推动企业实施育儿休假和育儿缩短工作时间制度。以实现无论何种就业方式，都可以轻松地休产假和育儿假。二是支持怀孕和分娩后希望继续工作的女性，以及因为生产、育儿辞职后希望再就业的女性的再就业和参加社区工作。三是全面促进男性职工育儿休假和参与家庭育儿。通过纠正工作时间过长并鼓励管理人员和企业经营者改变观念等，促进男性参与家务劳动和育儿。

日本“催生”避免了生育率下降至极低水平，但始终未能摆脱“低生育率陷阱”

日本自1994年12月出台第一项应对生育率下降的政策以来，并未取得显著成效，迄今未能摆脱“低生育率陷阱”。与日本形成对照的是法国和瑞典。法国（1993年为1.66）、瑞典（1999年为1.50）总和生育率也曾一度下降到1.5—1.6，在长期持续全面地实施包括经济支持在内的促进生育措施后，2010年生育率回升到2.0左右，现在也仍然维持较高的生育率。2018年法国为1.87，瑞典为1.75。此外，与日本一样生育率处于低迷状态的德国，近年来总和生育率开始回升，2018年为1.57。日本在1995年总和生育率下降到1.5以下后，一直未能回升到1.5以上。

但是，长期坚持不懈地实施促进生育政策的日本，却成功地避免了生育率进一步下降至极低水平（总和生育率下降至1.3以下被称为“极低生育率”），总和生育率始终保持在1.3以上。只是在2005年日本总和生育率下降到创纪录的1.26，此后呈缓慢回升态势，2015年一度回升到1.45。但是，2016年以后又呈小幅下降态势，2017年为1.43，2018年为1.42，2019年再次下降到1.36，出生人口总数跌破90万，创日本有人口统计数据以来的最低纪录，被称为“86万冲击”。日本实施“催生”措施长达二十余年，政策效果有限，究其原因，主要在以下两点。

一是重“催生”，轻“催婚”。长期以来日本女性走向社会带来的晚婚晚育被认为是日本生育率下降的首要原因，日本政府提高生育率的施策重点一直是促进已婚家庭生育，主要集中在“育儿支持”和“工作方式改革”方面，支持年轻人走进婚姻的举措被长期忽视。自1994年12月日本政府制定的第一个促进生育的“天使计划”，直至2013年6月《突破少子化危机紧急对策》的出台，近二十年间，日本政府始终致力于以促进已婚家庭生育为施策重点。期间，日本政府出台了两个《少子化社会对策大纲》。2004年8月制定的第一个《少子化社会对策大纲》提出了28项具体行动，具体施策涉及怀孕、分娩、育儿环境、社区育儿、育儿休假、儿童健康、青年教育和就业等基本覆盖了从生育、养育到教育、就业的各个阶段。2010年1月制定的第二个大纲的主题是“儿童与育儿愿景”，其基本目标是全社会支持育儿，提出了“建设支持育儿、年轻人安心成长的社会”“建设可以实现妊娠、分娩、育儿愿望的社会”等四项支柱性政策和12项具体措施。

继2013年6月《突破少子化危机紧急对策》将“支持结婚”（为新婚家庭提供经济支持以使希望结婚的人能够结婚）纳入与“支持育儿”“工作方式改革”并列的提高生育率举措的“三支箭”后，2015年制定的第三个《少子化社会对策大纲》提出的基本目标是建设每个人都能够实现结婚和生育愿望的社会，把“支持年轻人实现结婚和分娩愿望”作为少子化对策的5项重点课题之一。如前所述，日本生育率下降的首要原因是“有配偶率下降”和“未婚率的上升”。日本泡沫经济崩溃后，就业环境恶化、企业非正式员工增多，由于收入不稳定，很多年轻人不敢结婚、不能结婚，甚至没有与异性交往的机会。另一方面，已婚女性平均生子长期保持两人以上，虽然近年有所下降，但仍远高于日本总和生育率。与促进已婚家庭生育相比，支持年轻人走进婚姻对提高生育率更有效。但是，这项措施却在促进生育政策实施了近二十年后才被政府重视起来。

二是重“形式”，轻“实质”。日本政府重视制定各种有利于提高生育率的“计划”“战略”“紧急措施”，重视出台细致入微的促进生育的政策措施。以2015年大纲时期为例，为实现2015年大纲的基本目标，日本政府制定了“为实现一亿活跃社会而应紧急采取的措施（2015年11月）”“日本一亿总活跃计划（2016年6月）”“育儿安心计划（2017年6月）”“新经济政策一揽子方案（2017 年12月）”“城镇、人、工作创生综合战略（第2期、2019年12月）”“第四次男女共同参与基本计划（2015年12月）”等各种计划与战略。

但是，从家庭相关社会支出占国民生产总值比例来看，日本家庭政策支出的财政规模很小。2003年实施《少子化社会对策基本法》以来，由于儿童津贴的逐渐充实以及托儿所等保育设施的扩建等家庭相关的社会支出占国民生产总值（GDP）的比重逐渐增加，2003—2017年的十余年间，增加近1个百分点（由0.64%增加到1.58%），与1990—2002年（由0.35%增加到0.64%）相比，家庭相关社会支出显著增加。虽然由于国民负担等情况不同不能进行简单比较，但与法国、瑞典等实现生育率回升的欧洲国家相比仍然存在不小的差距，显著低于2015年的法国（2.93%）、瑞典（3.54%）和德国（2.28%）。与法国、瑞典等国家相比，日本家庭相关社会支出长期处于较低水准，现金补贴和实物福利如托儿所等家庭政策支出的财政规模很小。相关实证研究结果显示，家庭相关社会支出与生育率的提高呈正相关关系。

简言之，与实现生育率回升的法国、瑞典等国家相比，长期坚持“催生”的日本政府重视出台各种细致入微的中长期“计划”“战略”，以及各种紧急措施，从出台的政策措施来看，日本政府为提高生育率可谓想尽一切办法。但是，从家庭相关社会支出来看，财政支持力度很小。因此，政策效果有限。日本“催生”实质上是“雷声大，雨点小”。