全面预算绩效管理下经济责任审计机制构建探析

张 丹

（陕西祥胜会计师事务所有限公司，陕西 西安 710000）

一、相关概念

（一）全面预算绩效管理

全面实施预算绩效管理是中共中央 国务院从全局和当前财政形势出发作出的重大战略部署，是政府治理和预算管理深刻变革的现实路径。2018年，《关于全面实施预算绩效管理的意见》发布实施，强调通过创新预算管理方式，从数量、质量、时效、成本、效益等方面构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，既要注重结果导向，又要强调成本效益、强化激励约束。新时代背景下，以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，构建“全方位”“全过程”“全覆盖”的体系机制，对推动财政资金聚力增效、提高公共服务供给质量、增强政府公信力和执行力、加强绩效管理监督问责考核具有重要的促进作用。

（二）经济责任审计

经济责任审计是对领导干部任职或离任期间，通过对公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用为基础进行审查，以领导干部权力运行和责任落实情况为重点，充分考虑领导干部管理监督需要、履职特点和审计资源等因素，依规依法确定审计内容的一项审计程序。经济责任审计是规范领导干部履职尽责、反腐倡廉的重要方式，是加强领导干部权力运行制约和监督的有力手段，在实践中具有政策性强、涉及面广、难度大等特点。2019年，《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》修订印发，要求有关部门加强协作配合，把审计监督与纪检监察、组织人事、巡视巡察等监督贯通起来，形成监督合力，各级领导干部要自觉接受审计监督，做到依法用权、秉公用权、廉洁用权，从而不断提高新时代经济责任审计工作质量和水平。

二、领导干部经济责任审计现状及存在问题

（一）单位经济责任审计绩效管理意识淡薄

现阶段，一些行政事业单位对预算绩效管理和经济责任审计仍存在认识不全面、理解不透彻、执行不到位等问题。经济责任审计内容多为领导干部任职期间财务收支、经费报销以及权力责任运行等方面，对于一些制度落实、内审管理和预算绩效管理等方面审计出现“断层”，一定程度上影响审计效果。审计理念和审计模式相对滞后，经济责任审计多依赖单位内部财务部门，没有形成“财务+审计+绩效”多部门联动机制，没有引入第三方审计外包模式，导致审计独立性不高、专业性不强，并且审计与绩效考评形成“脱节”。审计方法上多以事后审计、人工审计为主，智能化、信息化手段应用不理想，容易造成审计数据计算汇总出错，影响审计效率和审计质量，形成单位隐形审计风险。

（二）单位经济责任审计绩效管理制度缺失

目前，《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》的实施，只在宏观层面要求各单位参照执行。各单位在实际审计中，往往没有结合本单位实际制定详细、具体的审计制度，导致经济责任审计时无制度可依。经济责任审计项目任务流程安排有待完善，审计人员的审计时间不够、审前调查不足、信息掌握不全，对审计过程出现的问题缺乏事先把握，审计证据获取不充分，与预期效果存在差距。在预算绩效管理方面，与经济责任审计联系不紧密，未能根据单位面临的风险类型和可接受的风险程度，建立相应的预算绩效管理审计评价指标。单位要想有效规避风险，提升经济责任审计效率，就需将预算绩效管理贯穿领导干部经济责任审计全过程，发挥审计监督优势，构建与单位经济责任审计目标一致、匹配的绩效管理评价指标体系。

（三）经济责任审计绩效管理评价手段滞后

随着“大智移云物区”数字新技术的蓬勃兴起，单位经济责任审计面临新机遇和新挑战，实现审计智能化、推动信息化建设不仅可以提高审计效率、强化风险管理，而且是提升单位公信力、权威性的有效手段，是将单位经济责任审计与预算绩效管理有效衔接的重要契机。目前，大数据智能化审计风险管理在基层单位应用不理想、不广泛。一是审计证据预算绩效数据仍以人工收集整理为主，速度慢、效率低，影响审计时效。二是存在数据分析和风险疑点核实相脱节等现象，数据的获取不充分、不深入。三是审计人员由于专业能力有限，在运用审计方法、构建审计模型时无法借助智能化专业模型，对于一些专业数据挖掘有待进一步细化和加强。

（四）内部审计和绩效管理机构及人员配置不足

完善的单位经济责任审计机制是改善绩效管理体系、全面提升治理效能的重要举措。在预算绩效管理导向下，要设置好经济责任审计绩效管理结构，配齐相关审计人员和绩效人员。实践中，一些单位由于编制限制致使人员不足，很少设置内审机构，绩效管理岗位就更是“纸上谈兵”，单位经济责任审计全部落在财务人员身上。近年来，由于新政府会计制度的推广实施，许多行政事业单位人员工作量增加，个别单位聘请会计事务所等第三方核算账务。由于财务人员工作内容多、经济责任审计要求高，单位内部审计和绩效管理岗位人员不到位，严重制约经济责任审计的后续评价和应用。

三、预算绩效管理下的经济责任审计评价指标设计

在全面实施预算绩效管理的大背景下，我国党政机关等行政事业单位政府治理进入绩效新时代。深化预算绩效管理改革，是落实党中央关于“全面实施预算绩效管理”等总体部署的具体表现和现实路径，也是当前应对“三重压力”提升财政效能和可持续性的迫切要求。各单位要将预算绩效结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系，作为领导干部选拔任用、公务员考核的重要参考，充分调动各地区各部门履职尽责和干事创业的积极性。笔者引用平衡计分卡理念，采用关键绩效指标法和德尔菲法调研推演后设计确定各指标权重，最终形成定量指标（70%）与定性指标（30%）相结合的指标评价体系。其中，定量指标包括经济绩效、财务绩效、管理绩效与生态绩效四个维度，定性指标包括项目管理水平、综合社会贡献、发展潜力与创新能力、可持续影响力和满意度调查五个方面。修正指标剔除政策变动、物价波动和环境变化等因素，评价结果更加科学合理、客观公正（如表1所示）。

表1 全面预算绩效管理视角下经济责任审计评价指标体系表

四、完善经济责任审计的对策及建议

（一）重视经济责任审计预算绩效管理作用

一是各单位要自上而下加强对审计以及预算法律法规的学习，从思想上高度重视各项审计工作的开展。经济责任审计联席活动应组织人员通过培训等形式学习、讨论各项审计规定，增强单位人员对经济责任审计预算绩效管理“全方位、全过程、全覆盖”的理解和认识。尤其是绩效管理方面，要强化管理意识，梳理单位经济责任审计工作要点、难点，积极探索单位关键岗位领导干部的经济责任审计。二是发挥第三方优势，通过政府购买服务、公开招标等形式，让第三方机构参与进来，确保经济责任审计的独立性，做好绩效管理的合理评估和防范机制，通过高质量的经济责任审计，精准把控重大经营风险。

（二）健全经济责任审计预算绩效管理制度

单位应结合自身实际，加强对单位领导干部经济责任审计绩效管理，研究出台相关管理办法措施，制定具体适合本单位的操作流程及配套规定。一是全面梳理单位领导干部经济责任审计风险，既包括对被审计领导干部任职期内的各项方针政策落实情况、公共资源配置审批事项、重点民生项目资金使用情况等各类风险防范审计，也要包括基于不同层次、不同岗位领导干部的职务要求、自然资源禀赋等情况，因地制宜确定审计重点。二是制定详细的经济责任审计计划，并按照计划严格执行，促使单位开展经济责任审计时有章可循、有法可依，要有目的、有层次、有重点地开展，找准经济责任审计的切入点和着力点，突出经济责任审计的亮点和重点，避免审计“盲区”。三是建立起预算绩效审计评价指标清晰、评价标准客观、评价过程独立的评价指标体系，通过经济责任审计绩效管理，建立差异化审计评价指标，突出共性、兼顾个性。

（三）强化经济责任审计预算绩效管理信息化手段

一是运用现代化信息技术推进经济责任审计绩效管理数据库建设。在系统梳理单位领导干部经济责任审计风险隐患的基础上，及时搭建审计绩效管理现代化、智能化平台，利用大数据网络数据分析优势，构建审计信息数据库服务平台，深度挖掘单位经济责任审计潜在风险，通过精准科学的数据支撑，提升审计绩效结果的可靠性和可比性。二是定期完善经济责任审计对象库和成果库，实现数据整合与关联。单位应根据自身实际，利用审计信息化系统，实现经济责任审计对象和审计结果“全覆盖”，以共享关联的审计数据信息和科学规范的审计流程制度不断推进单位领导干部经济责任审计“全过程”，从而为单位制定中长期审计计划提供依据。三是通过网络技术加强审计监督与财会监督、纪检监督、人事监督等多部门协作，深化经济责任审计结果运用，实现审计“全方位”。单位经济责任审计具有审计内容多、范围广、专业强、周期长等特点，因此需要单位多个部门共同努力，构建协同机制。同时，还要及时总结经验，推动经济责任审计绩效管理结果及整改情况的公开化、常态化、制度化建设，促进单位领导干部权力在阳光下运行，打造“阳光型”执政形象。

（四）配备经济责任审计预算绩效管理机构和人员

一是各单位应设置相应的内部审计和绩效管理机构，配齐相应的审计绩效管理人员。齐全的审计绩效管理机构和人员是单位顺利开展经济责任审计的前提，机构和人员要在保证独立、高效、专业、权威性的基础上，结合单位组织管理体系等具体情况予以合理设置。二是地方审计机关和单位内审机构要加强对审计业务的学习。近年来，《审计法》修改实施，对单位经济责任审计提出了新思路，对相关审计人员提出了新要求。因此，地方审计机关和单位要以此为契机，通过行业协会、聘请专家定期组织培训会、交流会，强化对审计人员的技术指导和业务培训，提升审计效率和审计质量。三是加强对部门单位审计人员的考核。为了避免个别审计人员出现“畏难心理”“等靠心理”“观望心理”，单位应完善审计人员业务考核、奖惩等办法措施，实行“优进劣出”的能动机制，保证单位审计人员队伍的专业化、高效化。