基于可持续的小城镇协同发展策略初探——以郴州市嘉禾县为例

周 亮，姜佳丽

（湖南工学院，湖南 衡阳 421002）

1 国内外相关研究

1.1 小城镇可持续发展

我国中小城镇可持续协同发展对城镇化协调发展具有重要意义，实施小城镇可持续发展，既是提升城镇高品质地需要，也是我国乡村振兴战略地重点。基于可持续的小城镇协同发展涉及经济、社会、文化、技术及自然环境的综合提升。它是一种立足于生态角度提出的关于人类永续发展的战略模式。小城镇可持续协同发展是指：中小城镇地发展要统筹城乡一体化，以小城镇人口素质提升为核心，实现资源利用合理化、集约化、效益化，在实现小城镇经济实力总体水平平稳高增长的基础上，实现经济格局质的飞跃，同时提升居民生活品质，实现农村劳力有效转移，打破城乡二元结构，缩小城乡差异，最终为实现农业可持续发展，落实乡村振兴战略。

小城镇可持续协调发展既是一种发展目标，也是一种发展模式，是一个动态过程。它是乡村振兴发展的领头军，昭示城乡一体化发展进入下一个新阶段。反观当前我们小城镇发展的现状和发展过程中出现的一些不合理的生态乱像，小城镇发展正在无序粗犷型发展，我们提出了小城镇可持续发展的协同可持续对策。

1.2 小城镇协同发展

小城镇协同发展[1]的总体思路是以低碳生态为主要生产方式，实现多系统循环协同发展，最终达到小城镇协同永续发展的目标。以小城镇现有经济基础为出发点，整合现有资源，以城镇低碳、可持续发展为目标，实现资源和环境协同，达到多系统收益最大化协调发展。

在系统构成方面，可持续的协同城镇发展的主要内容是社会、经济、文化、技术和资源环境多系统融合。这个综合系统既包括具象的实体产业发展，也包括抽象的文化生态的振兴，具体来说就是土地利用、综合交通、产业体系和基础设施的协同[2]整合。在我国中小城镇飞速发展的时代，将协同发展运用到镇域及乡村经济发展中，有利于小城镇各系统的可持续发展，更有利于中国城乡经济的永续、稳定发展。

2 小城镇协同发展规划现状

嘉禾县是湖南生郴州市的下辖县，地处郴州市的西南部，南临粤港，西通永桂。全县辖区13个乡镇，公路通车里程居全市第一，已形成了由高等级公路、省道、县道、乡道构成的四通八达的公路交通体系。区位优势明显，交通便捷，同时生态和人文旅游资源丰富，经济发展势头较好。但是嘉禾县城镇化水平一直处于较低水平，仍处于以土地、资源和破坏环境获取经济增长的粗放型发展阶段。现在嘉禾县被列为湖南省四大城乡一体化统筹试点县之一，进行城乡总体规划，促进各系统协调有序发展。

2.1 协同发展的整体水平不高，发展不平衡

嘉禾县地处我国中部地区，发展基础薄弱，人口规模明显不足，资金缺乏，交通和公共设施建设相对滞后，服务卫生条件出于低起步阶段，信息技术发展相对滞后，旅游及生态产业未能协同快速发展。小城镇的各项系统协同度较低，发展不充分不平衡。嘉禾县是全省地域面积较小、人口密度较大、城镇密度较高的县之一。嘉禾县作为一个农业大县，2020年城镇化水平仅50.8%，远低全国63.89%的水平，城镇化水平还不足，对周边县域的辐射带动作用较弱。

2.2 同质化明显，缺乏特色

我国由于县域级领导决策缺乏系统的科学的管理模式，中小城镇发展模式同质化现象严重，不同行政辖区间尚未建立自下而上的协调机制，导致小城镇发展趋同，缺乏特色，甚至存在恶性竞争，发展动力明显不足。从城镇职能上看，嘉禾县县域城镇体系等级划分清晰度不够，城镇职能分工单一，大多小城镇主要职能是行政区划的中心，内聚发展动力不足，辐射能力较弱。各乡镇之间没有形成产业链，经济关联度较低，以自我驱动为主，未能实现协同互补式发展模式，处于内耗低水平发展阶段。小城镇各系统间缺乏特色，城乡二元结构矛盾依然突出，未能实现协同发展。

2.3 缺乏规划和有效制度体系

我国大多数县域经济发展过程中，中小城镇未建立协同发展规划和机制，导致管理失衡，发展动力不足，未能实现合理有序发展。许多小城镇尚未制定一体化发展规划，一直以来我们的规划管理都在滞后于现实的发展态势。嘉禾县城镇发展特点存在两方面明显不足：各乡镇缺乏合理协调的总体规划、规划设计标准较低并缺乏有效地实施，眼前和长远利益未能达到一致。嘉禾县小城镇的发展明显存在区域发展不平衡，各乡镇基础设施建设还不够完善，专业人才欠缺，规划管理水平落后。

2.4 缺乏利益分享机制

小城镇可持续的协同发展中，我们要尽可能地实现各相关主体利益共享机制，更多地保障广大民众地利益。大多数小城镇建设未能听取公众的意见，改变居民原有生活肌理，切断了居民的利益链，未考虑小城镇未来永续发展的需求。在嘉禾县城的开发规划过程中，对老城区的改造和新城区建设中，缺乏对居民原有生活状态的保护，有些生活空间被破坏，引起人们一定程度对政府规划的不信任。在小城镇协同发展过程中，为了维护社会稳定快速发展，我们应当把居民的利益放在首位，实现利益共享。

3 小城镇协同发展模式探索

我国小城镇要实现中小城镇协同可持续发展，应该实施各系统协同发展策略：即运用一个方法，紧绕两大原则，把握三个基础，实现四大协同转变（图1）。

图1 小城镇协同可持续发展策略框架

3.1 一个协同发展方法

协同发展是未来实现中小城镇可持续发展的基本路径，要实现嘉禾县永续发展就必须着力推进“四个协同”：以土地利用规划为立足点，推进多层次综合交通建设，加快产业布局体系构建，加大基础设施投入；以新型城镇化战略为指导，通过工业反哺农业，城市反哺农村，实现城乡发展的协同；以中心镇—珠泉镇发展为先导，带动周边乡镇增长极发展，促进县域各乡镇发展的协同；工作重心是经济，同时注重文化、社会、技术和资源环境的协同发展；以“立足县域经济，提升经济增长点”为基点，推进整个嘉禾县的快速发展，促进与周边乡镇及郴州市发展的协同。

3.2 两大协同发展原则

作为小城镇发展必须坚持可持续和协同发展两大原则。传统城镇发展无论在哪个阶段，都应该注重协同和永续发展。以可持续和协同发展为原则的城镇规划是将“低碳[3]”与“可持续发展”渗透到城镇发展各系统中，城镇规划体系各因子的相互渗透，体现在小城镇规划的各个环节。

3.3 三大协同发展基础

（1）低碳城镇[4]发展的内在动力。嘉禾县不仅具有明显的低碳发区位优势和生态资源，而且空间区域背景良好，即湖南省两型社会转型、“3+5”城市群快速建设积聚发展的巨大区位背景。另外，嘉禾县利用自身产业优势正迅猛发展，综合竞争力不断增强。

（2）强有力的政策支撑。嘉禾县作为湖南省城乡一体化统筹发展试验核心区，具有先行先试的政策扶持优势，能够得到政府及广大人民的支持，具有良好的城乡协同发展机遇和挑战。

（3）实现发展的内在需求。嘉禾县经济发展势头良好，具有悠久的文化底蕴，但发展模式仍属于高能耗、低产出、低效率的粗放型，城镇化发展还是效率不高。这种惯性化的发展模式，正驱动我们探寻更加高效率、高品质、生态优先的协同发展新模式。

3.4 四大协同发展转变

（1）土地利用由粗放型向集约型转变，加快县域、村域国土空间规划：实现产业优化、加快人口增长、优化空间布局。完善城镇体系的功能结构，培育高度管理系统化的城镇群。着力推进城镇化发展模式向集约型增长，扩大中心城镇的辐射带动作用，实现中心镇、重点镇、和一般镇协同可持续发展。

（2）综合交通由单一低效向多元高效转变：嘉禾县应探索新的交通模式，倡导绿色出行，加快构建以“公交+慢行”为主导、小汽车适度发展的多元交通体系。加大生态交通系统地投入建设，完善交通基础设施。

（3）产业发展由传统能耗型向集约生态型转变：嘉禾县应重点培育壮大高精尖新兴产业，积极推进工业孵化基地的生态建设，将农业产业化发展与乡村振兴相结合，推动传统农业向现代新型农业转型。

（4）公共基础体系向现代化转变：嘉禾县按照可持续、协同发展的两大原则，牢牢把握乡村振兴发展的战略机遇，加快能源、水利、信息、交通基础设施建设，推进县域基础设施城乡一体化发展，提升发展保障水平。在“协同”与“可持续发展”两原则的指导下，实现公共基础体系各系统地现代化技术转变，提升运行效率。

4 小城镇协同发展可持续策略初探

4.1 自上而下统一规划，分区分片联合协同

嘉禾县要加快编制落实城乡统筹一体化发展总体规划，明确各乡镇主体功能，打破地区行政边界，自上而下统一管理，以共同利益为战略目标，整合县域各城镇资源，分区分片联合协同，实现资源优势互补、利益共享。分片分区联合管控中，明确各区域职能分工，加强区域内的社会、经济、环境发展互动和交流，促进县域内小城镇可持续协同发展[5]。

4.2 构建利益共享机制，提升发展动力与积极性

嘉禾县各级政府职能部门应编制中长期城镇化发展规划和实施政策，明确利益划分，制定利益共享机制。基于地域文脉特色，小城镇协同发展规划应号召各利益主体积极参与，编制科学合理的发展步骤及计划，以及概念性规划。吸收和借鉴国内外中小城镇建设发展的经验教训，吸收专业人员对该区域进行规划指导，鼓励利益相关者的积极参与，切实解决广大群众关心的民生问题，增强民众参与的积极性，实现整个社会系统的协同发展。

4.3 突出小城镇特色，打造品牌

我们应当渗入挖掘嘉禾县个乡镇的自身发展特点，积极开发小城镇自身的特色产业，传承文化名片，对各乡镇主体功能进行划分，发挥各自优势，打造品牌优势产业。同时，深入分析各乡镇发展存在的劣势和挑战，各个乡镇见加强交流与合作，优势互补，迎接我省经济转型的挑战，实现整个县域经济的协同发展。

4.4 完善信息化建设，提升信息化水平

在全球大数据背景下，为小城镇开放科学发展，我们应该加快数字化信息技术建设，提升信息化水平。建议以政府为主导，利用网页、公众号、直播平台等宣传推广小城镇优势产品，快速占领市场，获取消费群体，拉动城镇经济新的增长点。同时将自身的发展现状、政策、需求传递到网络空间，实现公共资源的相互利用与民众的广泛参与。同时加强信息基础设施建设，为小城镇的经济、社会、文化协同发展提供信息服务平台。

4.5 创造宜人住区，实现生态协同

农村建设可以自然环境和传统建筑环境承载能力为基础，创造宜人住区，实现生态协同。让我们城镇建设与自然环境、社会环境、人文环境保持可持续发展，避免无序开发。政府还应加大对旅游基础设施的投入，完善交通设施，建设污水、垃圾处理系统，增强监督与服务，重视生态环境保护，创造优美宜人的住区环境，最终达到整体协同可持续发展的目标。

5 结语

为落实国土空间规划要求的生态优先、高质量发展、高品质生活和高水平治理，小城镇的协同可持续发展意义重大。我国小城镇化处于飞速发展阶段，正面临能耗增长、资源不足、环境恶化等巨大挑战。因此，基于可持续的发展理论，以湖南省嘉禾县为例，从土地利用、综合交通、产业体系和基础设施四大系统为切入点，研究小城镇协同发展这一主题，对引领中国新一轮小城镇城乡统筹发展具有重要的现实指导意义。