国企法治建设书写新答卷

◎ 文 《法人》全媒体记者 李辽

国有企业是国民经济的中流砥柱。由于国有企业大多处于关系国家安全、国计民生和国民经济命脉的重要行业和关键领域，也同时肩负着保障民生的特殊使命，与其他所有制企业相比，既要承担经济责任，也要承担社会责任。

在中国走向市场经济的早期，很多国企在摸索中成长，由于市场不规范、员工法律意识不强，企业的法律工作薄弱，法务人员充当着“救火队员”的角色。党的十八大以来，经过国家顶层设计和地方政府推动，企业法治建设已成为建立健全现代化企业制度的主要内容之一，是国企的发展战略支撑与核心竞争力的重要保障。

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法治建设让企业良性发展

近年，国有企业经过跨越式发展，资产规模不断扩大，经营指标大幅攀升，经济效益显著增加，在促进中国经济高质量发展方面，发挥了顶梁柱作用。

今年6月，国务院国资委副主任翁杰明在新闻发布会上表示，从经济发展的规模来看，国有企业有力增强了我国经济实力，“截至2021年年底，全国国资系统监管企业资产总额达到259.3万亿元，比2012年年底增长2.6倍，年均增长15.4%。2012年至2021年，全国国资系统监管企业累计实现增加值111.4万亿元，年均增长9%，超过GDP年均增速2.3个百分点”。

从经济开放的角度看，国有企业有力促进中国经济融入世界经济。目前，中央企业拥有境外机构和项目超过8000个，资产总额近8万亿元，一批标志性工程成功在海外落地，高铁、核电等一批高质量产品走出国门。

但国内外企业的众多经验教训表明，企业规模越大，经营发展就越依赖法治。经过“十三五”期间的发展，国企改革已进入深水区，转型升级压力加剧，逆风向上需更大推动力。“十四五”期间，国内外复杂多变的宏观局势为国企发展带来严峻挑战。

从国际形势看，法律环境日趋严苛，使得中国企业“走出去”面临更多不确定性，新的国际经济贸易规则对国有企业的约束也正在加大；从国内环境看，市场需求不足、产能过剩、融资成本偏高等不利因素使国有企业较难平衡短期增长与长期发展。面对这些挑战，国有企业应当把法治作为企业的基本管理方式，坚持依法治企，尊法、学法、守法、用法，才能保持平稳、持续、健康发展。

10月8日，上海一家国企的法律顾问王明（化名）在接受《法人》记者采访时表示，市场经济的本质是法治经济，法治建设才能使企业走上健康发展的良性轨道。一方面，企业依法经营、守法经营，有利于培育消费者信得过的品牌，树立良好形象，使企业长久发展；另一方面，法治建设使过去企业里一些拍脑袋决定的决策大大减少，企业将更加民主、科学地依法决策，不再受太多人为因素的干扰。他还提到，企业法治建设有利于建立正常的激励约束机制，“有利于通过法律手段约束不良行为，限制权力寻租带来的腐败问题，更利于调动企业经营者和广大员工的积极性”。

国有企业应转变观念

近年，国有企业深入推进法治建设，依法经营管理水平不断提升，依法治企能力明显增强，为改革发展提供了重要支撑和保障。但同时，国有企业法治工作与全面依法治国的要求相比还有不小差距。

2021年7月30日，一篇署名为张红军的文章《国有企业法治建设存在的问题及对策》提到，国有企业首先面临的问题是观念和思想认识的转变，但管理者和员工的观念还更多停留在计划经济体制下的理解和认识。“一些领导干部还存在着计划经济时代的惯性思维，以法律思维和法治方式解决问题的本领尚有缺乏；一些领导干部受传统‘官本位’和‘权力本位’思想的影响，处理问题法治观念淡漠，法治意识不强；员工习惯吃老本，安于现状，不能够积极地学习新知识、锻炼新技能，打造高端、开拓市场的积极性不够。”

2017年，国务院办公厅发布《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》，规划了国企改制与加强党建工作的时间表。张红军表示，之前国企党建工作不到位，而加强党的建设是党对国有企业领导的重大政治原则，“准确把握国有企业法人治理结构与党建工作的关系，对完善中国特色社会主义现代国有企业制度具有重要意义”。

有效的合规管理有助于国有企业应对不确定性、风险和机会，有助于保护和增加股东价值，降低未来预期损失和声誉损失的可能性。但之前国有企业的合规管理缺位，合规意识有待进一步提高。张红军表示：“合规理念尚未全面融入领导及经营管理人员的思维意识，未有效植根于干部员工的行为，未充分融入统一的企业文化。一是有些干部员工合规意识不强，依照法律和公司制度办事的规矩意识不强；二是合规制度缺乏系统性设计，合规管理缺乏主动融入专业管理的机制设计，专业管理与合规管理协同度、融合度不够，尚未形成横向到边、纵向到底的合规制度体系；三是制度、流程和管理措施需要进一步完善。”

值得一提的是，从2018年的央企合规指引开始，在一系列重点领域的合规指南的指导下，合规管理虽以央企为首，但已经拓展到了几乎所有国企，各省市都有国企合规相关的制度和指引。但不可否认的是，合规管理要求的严度、力度、深度还有待加强，企业法律风险隐患未全面识别并有效防范。

中央顶层设计有力支撑

2014年10月，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对新时代社会主义法治建设作出了战略部署。之后，我国法治建设站在了新的历史起点上。

全面依法治国涉及国家的方方面面,各种主体都需要按照法律来规范运作。而企业是重要的社会细胞，也是市场经济的重要主体。为响应党的十八届四中全会的精神，同年年底，国务院国资委发布《关于推动落实中央企业法制工作新五年规划有关事项的通知》，提出在未来5年，各中央企业应“大力加强企业合规管理体系建设”，指出“合规管理是深化企业法制工作的新要求，也是提升依法治企能力的新抓手”。

2015年，国务院印发《关于全面推进法治央企建设的意见》，提出到2020年打造治理完善、经营合规、管理规范、守法诚信的法治央企目标，明确了央企法治建设路径；2016年，国资委印发《关于在部分央企开展合规管理体系建设试点工作的通知》，将中国石油、中国移动、招商局集团、东方电气、中国中铁等5家央企列为合规管理体系建设试点单位。

进入“十四五”，国有企业面临的内外部环境更加复杂，改革发展的任务更加艰巨，对法治工作的需求也更加迫切。近期，国务院国资委密集出台了《关于进一步深化法治央企建设的意见》《关于加强地方国有企业法治建设的指导意见》等法治建设制度文件，对加强国有企业法治建设、着力提升依法治企能力水平作出了安排部署，要求各地国资委加强制度建设，研究制定推进地方国有企业法治建设的制度文件。

央企法治建设走在前列

这些年，国有企业在企业法治建设方面取得了不俗的成就。其中，央企法治建设已走在市场前列，形成了相对健全的制度和规范化的模式：初步建立了一套自上而下重法治、防风险的工作机制，基本形成了一个较为完备的风险防控体系，积极培育了一种依法合规经营管理的企业文化。

目前，中国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，不确定因素增多，提升风险管控能力是中央企业必须面对的重大课题。

根据人民政协网站消息，中国建筑第三工程局有限公司着力提升顶层设计，将风险防控作为全局性、系统性工程，经过近20年的探索与实践，最终确定了“法治建设、合规管理、风险防控、审计内控”四位一体的风控委运行模式，在各级企业组建由企业主要负责人牵头的法治建设暨合规与风险管理委员会（风控委），依托风控委开展重大风险事项的审议、排查、督办、追责，从而实现由业务系统各自为战向协同联动转变，由风险防控为主向预警、防控、追责全过程管理转变，形成管理PDCA循环，强化各级管理人员的风险意识和风控能力，有效提升企业创效能力，在确保国有资本保值增值的同时，带动了产业链下游7万家企业蓬勃发展。

建立法治建设第一责任人职责工作机制，才能扎实推进企业法治建设工作。同样源于人民政协网站消息，中车株洲电力机车有限公司进一步明确了公司党委书记、董事长、总经理作为推进法治建设第一责任人职责，在年度工作计划中增加了推进法治建设的相关内容，并将推进法治建设相关工作的开展落实情况写进职代会述职报告中，定期汇报推进法治建设进展情况，并不断深化改进，确保法治央企建设持续、稳健地向前推进。

中国核工业集团有限公司（下称“中核集团”）强化合规管理，通过强化顶层设计，搭建了涵盖公司治理层、经营管理层及工作执行层的合规管理组织体系；建立了以合规管理规定为核心，相关配套制度、专项指引为基础，合规管理手册为补充的“1+N”合规管理制度体系；制定了合规风险防控、合规审查、合规报告等一系列合规管理工作机制，并积极宣传集团“合规尽责、坚守底线”的合规理念，培育中核合规文化，为法治中核建设优化升级奠定坚实基础。

在外部形势日益复杂严峻的背景下，中核集团针对核工业的特殊风险，先后在PPP业务、海外反腐败、世界银行项目、境外业务等领域开展合规管理研究，出台专项指引，推动合规管理与具体业务深度融合，不断充实、细化集团法治建设。为推进系统内合规管理标准化,中核集团发布了《中核集团合规管理评价标准（2021版）》，建立了动态调整的合规管理评价指标体系，推动全系统合规管理工作走深、走实。

去年翁杰明曾透露，5年来累计处理中央企业重大法律纠纷案件近两万起，避免或挽回经济损失超过3300亿元；累计组织或督促央企核查违规问题、责任追究5000余人次。他表示，集团层面总法律顾问制度全面建立，全系统法务人员达到3.2万人，专业化率超过80%，开创了中央企业法治工作新局面，为中央企业做强做优做大、实现可持续发展提供了有力支撑。