场域理论下公务员避责行为生成机制的实证研究

王英，魏姝，吴少微，唐雲

(1.南京大学政府管理学院，江苏南京，210023；2.复旦大学国际关系与公共事务学院，上海，200433)

一、问题的提出与文献回顾

新时代，加强责任政治建设对广大干部的新担当新作为提出了明确要求。但与此相悖的是，避责成为近年来部分地方公务员的突出行为特征且呈扩散趋势，“为官不为”“形式主义”“懒政怠政”等消极不作为现象时有发生，引发了政府职能失效、公共政策失败、创新动力不足等一系列链式反应。对此，学界虽然开展了系列研究，但仍需进一步深入。一方面，一些关键性问题尚待解决，如公务员的避责研究起源于西方国家行政改革实践和新公共管理运动，其概念、话术、范式等都带有西方色彩，大部分研究将其结论直接引入中国语境，难以从本土化视角切入中国场景下的避责问题。另一方面，一些研究还不够充分，如关于个体能动性、责任结构以及制度环境等因素在公务员避责行为生成路径中孰轻孰重未能达成一致，也鲜有实证研究予以检验和讨论。

避责(Blame Avoidance)研究发端于西方政治学领域对民选官员行为动机的考察。西方学者对避责行为的研究历经了初始和发展两个阶段。初始阶段可追溯至制度派的代表——R.肯特·韦弗(R.Kent Weaver)，他总结了八种政治领域的避责现象，并将其归因于政治家对损失的厌恶，以及他们对选民消极偏见的考虑[1]。也有学者提出由于害怕损失，政客们选择了避责而非邀功[2]。凯瑟琳·M.麦格劳(Kathleen M.McGraw)基于心理学视角分析了政府是如何通过政治解释和正当性辩护等方式来提升公众对政府的评价的[3]，进而成功避责。保罗·皮尔森(Paul Pierson)则对福利国家紧缩政策进行了相关探索[4-5]，认为随着福利的削减，特定集团和选民的利益会直接受损，进而威胁政治家的连任。因此，最大程度降低选举报复的可能性是政治家的首要目标。皮尔森的这一观点在随后的相关研究中都得到了证实[6-7]。然而，也有部分学者对此提出了质疑[8-9]。文策尔·伯格 (Wenzel Burger)强调，诱使政治家采取避责行为的原因并非政治家实际面临的选举风险，而是他们感知到的选举风险[10]。政治家避责行为的产生在很大程度上是基于经济投票理论的假设[11]，政治家要对他们在选举中产生的经济影响和表现负责。避责成为政治家规避选举惩罚的重要方式。总体上，此阶段的研究囿于对避责现象的描述，对其内隐的行为逻辑缺乏深入探讨。

以克里斯多夫·胡德( Christopher Hood)为代表[12-14]的发展阶段在研究领域、研究范式以及解释框架等方面较第一阶段都更为丰富。研究从政治领域扩展到公共政策与行政领域，涉及高等教育专项拨款中的党派避责[15]、公开的理念与避责逻辑的碰撞[13]、政策制定和政策创新中产生的避责行为[16]、政治危机和自然灾害等[15,17]。研究范式由描述性研究向解释性研究转变，如政府官员采用避责策略对公共报告中的相关指标进行选择性报告[18]、部长通过辞职来帮助政府规避相关责任和提升政府声望[19]、负面的新闻报道致使政府产生避责反应以及相关影响的研究[20-22]等。这些研究在解释框架上对避责行为的产生过程及影响进行了深入分析，并逐渐展开了理论对话。

国内对避责行为的研究散见于政治学、社会学、心理学、公共管理学以及经济学等领域，覆盖宏观、中观和微观等研究层面。在宏观层面，部分学者认为我国政府避责现象的滋生蔓延离不开制度环境[23]，与政策制定和执行的长线分离密切相关[24-25]。继分税制改革后，“号令自中央出”成为基本的制度环境，政策的多环节传导扩大了基层政府避责的空间[24]。与此同时，由刚性绩效考核制产生的逆向激励和目标置换，使得基层政府的避责风险不断增大[26]。不当的激励机制设计，促使基层政府不得不采取共谋策略以应对无法完成的目标和强大的激励(惩罚)压力，尤其是随着风险和不确定性的加大，“一票否决”和以巡视、督查为常态化的问责机制，成为地方公务员避责的重要诱因[27-29]。此外，问责机制和容错纠错机制的低效运转致使政府在面对舆论压力时，倾向于采用规避性策略，尽量避免做出有损自身利益的决策[30-31]。

在中观层面，在职责同构与压力型体制下，财权与决策权的过度集中使得基层政府权责分立加剧，一定程度上重塑和放大了政策执行的风险[32]。基层政府的权责分离不仅无法抵御和化解外部的系统性风险，还将成为其内部非系统性风险产生的根源，在不确定性和扩散性风险陡增时，基层行政人员会采取策略组合来规避直接责任和潜在责任[28]。在现行的行政体制中，条块层级的权责失衡是导致基层政府和官员产生避责行为的根本原因[27,33]。而相关的政策资源，在中央政府下达政策指令时，通常没有被考虑在执行成本之内，或者即使配备了有限的政策资源也常常会被中间环节分割或克扣，进一步加剧了基层政府可支配资源的匮乏以及共谋行为的产生。另有学者指出，剩余控制权是地方官员决策避责的重要成因[34]，而剩余索取权的紧缩是诱致基层官员在政策执行过程中奉行“不出事逻辑”的直接原因[26]。

随着避责现象扩散至计生[35]、扶贫[36]、金融[37]、安全监管[38]、环境治理[39]和应急管理等领域，研究视角也逐渐延展至个体风险感知等微观层面。个体的风险预期和风险理性是避责研究不可忽视的因素之一。快速的现代化进程往往伴随着社会风险的集聚、扩散和转移，进而形成风险的社会放大效应[40]。随着风险社会的到来，风险逻辑取代利益逻辑成为社会运行的主轴，成了官员选择避责的重要原因[41]。在政治锦标赛背景下，随着治理任务的激增、资源的匮乏和行政考核办法的日益严苛，地方政府运行的外部风险也逐步扩大，当风险预期超过政治和经济激励时，其行为将由“风险理性”主导[42]，风险规避就会成为地方政府探索治理模式创新的战略选择[43]。反向避责[44]、变通、共谋、申诉、忙而不动、转移视线和找替罪羊等日渐成了一些地方政府官员常用的避责方式[45]。

综上，探索避责行为生成逻辑一直是学界努力的方向。遗憾的是，随着相关探索在多领域的扩展，关于避责行为的研究也逐渐呈碎片化态势。在研究范式上，更多的是基于演绎和归纳，鲜有基于实证检验，这在一定程度上造成了理论和实践的割裂；在解释机制上，既有的研究大多仅着眼于宏观的制度、中观的组织或微观的个体等单一视角，难以全面地把握地方公务员产生避责行为的驱动机制。对置身于多元行政情境的地方公务员而言，促使其避责行为产生的因素是复杂的，亟须量化研究的补充。

二、模型构建与研究假设

针对个体的行为逻辑，社会科学存在结构主义和存在主义两大分野：前者突出个体行为主要受社会的结构与法则影响和制约；后者强调个体行为是基于自身对社会的理解而采取的行动。二者均属于单边解释，难以系统地阐释实践中的个体行为。对此，皮埃尔·布迪厄(Pierre Bourdieu)提出的场域理论尝试弥合两者之间的鸿沟。场域理论将行为理解为惯习、资本与规则间关系的呈现。首先，规则是场域内的个体采取行动策略的依据，是场域形成、转变的原动力和建构、区分的原则。每个获准进入场域的个体都会受其制约，久而久之，各类规则逐渐被制度化、结构化、合法化，并根植在个体的心中。其次，资本是场域中个体所掌握的话语权或影响力，个体对资本数量及类型的掌握和控制在很大程度上影响其行为策略的选择。最后，个体行为还受自身惯习的引导。惯习是个体逐渐培养起来的思维方式和行为倾向[46]，如习性、观念等。惯习除了会超越具体情境而发生惯性作用外，也会随着社会条件的改变而发生缓慢的变化，具有相对的稳定性和转化可能性。总之，个体一旦参与到特定场域的博弈中，就会根据场域中的规则，利用其资本，在惯习的引导下，展开多种形式的策略性行动。

场域理论为解释避责行为的产生提供了新视角。本文基于场域理论来探讨避责行为的生成逻辑，从规则、资本和惯习入手建构分析框架[47]。具体而言，地方公务员所处的行政环境中布满了错综复杂的关系，如条块双重领导关系、央地关系、政府与公众关系等，在公共性与个体性博弈的过程中，其行为受到多重因素的影响与制约。一方面受行政环境的运行逻辑和规则的制约，典型的如绩效考核制、问责制。一般而言，规则越完善，越合理，个体越有可能选择履责行为。另一方面受公务员自身掌握行政资本的状况及其运用资本的能力的影响。在与上级、同级和既有规则博弈的过程中，若个体公务员掌控的行政资本足以应对各类问题，就没有必要“铤而走险”地避责。另外，即使在同一场域内，公务员也有可能产生差异化的行为策略，这是因为其行为的生成受个人惯习的影响，如具备较强责任感、使命感的个体，往往会选择履责而非避责行为。

此外，由前景理论可知，个体一般是基于内心的预设来对结果进行权衡，并根据结果与内心预设间的差距来判断潜在的风险与收益，进而做出决策。换言之，个体根据风险预期和对后果严重程度的感知，来决定采取何种应对策略和行为。这说明，个体行为的采纳与风险感知密切相关。在地方行政场域中，风险作为连接权、责和地方官员避责行为的中介[27]，是引发政府官员避责的缘由[48]。每个地方公务员都受当地行政法规的约束，并在其影响下展开行动。基层良好的行政氛围，如合理的绩效考核机制、完善的问责机制等会降低公务员对工作中潜在风险的担忧程度；反之会增加地方公务员的消极看法，强化其风险感知，进而增大其避责行为产生的可能性。同样地，如果拥有较强大的行政资本、具备良好的惯习时，地方公务员对工作风险的感知也会降低，会主动履责，反之，地方公务员则更可能采取行动规避风险。

由此，本研究构建“场域—感知—行为”的理论模型(见图1)，以探究地方公务员避责行为产生的过程。这一分析模型可以将宏观层面的制度结构因素(如激励制度、问责制度、容错纠错机制)、中观层面的组织因素(如权责匹配、政策资源、组织支持)和微观层面的个体因素(如责任感、使命感、道德感)整合起来，以对公务员避责行为的生成逻辑进行系统性、立体化的阐释。

图1 “场域—感知—避责”理论模型

依据这一理论模型及前文论述，提出如下研究假设：

H1a：规则对风险感知具有显著负向影响。

H1b：资本对风险感知具有显著负向影响。

H1c：惯习对风险感知具有显著负向影响。

H2a：规则对避责行为具有显著负向影响。

H2b：资本对避责行为具有显著负向影响。

H2c：惯习对避责行为具有显著负向影响。

H3a：风险感知在规则与避责行为之间发挥部分中介作用。

H3b：风险感知在资本与避责行为之间发挥部分中介作用。

H3c：风险感知在惯习与避责行为之间发挥部分中介作用。

三、研究究设计

(一)样本与数据来源源

本研究采用“多机构、跨时间、双层级”的领导—下属匹配问卷调查。具体地，机构维度上，选取A 省的省、市、县三级机关单位，抽取办公厅、公安厅、组织部、工信局、生态环境局等职能部门；时间维度上，通过间隔十周的方式分两阶段发放问卷，以此避免横截面研究在揭示因果机制上的局限性；层级维度上，对领导及其下属普通公务员进行匹配问卷调查。普通公务员问卷主要采用更适合公务员自评的个体层面变量，如评估自身的责任感、职业使命感、风险感知、权责匹配关系以及获得的组织支持；领导问卷主要用来评估下属公务员的资源整合能力、避责行为以及组织的绩效考核机制、问责机制及容错纠错机制等适合领导从组织层面进行评价的变量。为确保测量的有效性和可靠性，在可控的问卷编排环节采取设置反向题和多次更换提问人等措施，并以MPA 专业的学生为调查对象进行试测。在正式调查的过程中，依托政府委托课题进行问卷的发放和回收，剔除无效问卷后共形成有效问卷356套，基本信息如表1所所示。

表1 问卷调查对象基本信息

(二)变量测量

本研究的核心变量为规则、资本、惯习、风险感知和避责行为，均借鉴权威量表和相关研究并予以本土化修正，采用Likert 5 点量表进行测量，受访者对问题的评分越高，表示对特定陈述的认同程度越高。

1.规则

如前文所述，公务员所在场域的规则是指那些逐渐被制度化、结构化、合法化，且对公务员行为具有约束作用的行动规则。党的十九大报告提出，“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，建立激励机制和容错纠错机制”。在实践层面，约束我国公务员行为的规则主要体现在激励机制。这些激励机制既包括以绩效考核机制、容错纠错机制为主的正向激励措施，也包括了以问责机制为代表的负向激励措施，并明确了各地公务员的行为空间和底线。因此，本文选取绩效考核机制、问责机制以及容错机制衡量规则变量。

(1)绩效考核机制，是针对个体的工作绩效进行评价，并根据其完成工作任务的态度给予奖惩的机制。绩效考核机制变量借鉴了Scott D 的测量量表，也参考了陈云云关于中国情景下的绩效考核机制测量题项[50]，包含“对目标任务的考核可以有效评估工作人员的工作绩效”等7 个测量题项[51]，Cronbach’s α系数为0.95。

(2)问责机制，是针对行政人员的错误动机和越轨行为进行弱化和制止的负面激励机制。问责机制变量主要借鉴了Ferris 等、阎波等的测量量表[52]，包含“在多大程度上，你所在单位的工作人员需要对工作中的决定和表现向领导做出解释”等4 个测量题项[53]。为保持规则潜变量下的一阶测量变量方向一致，文章对问责机制题项的相关数据进行了反向处理，Cronbach’s α系数为0.81。

(3)容错纠错机制，是为了鼓励改革创新者积极作为和承担责任，所建立的允许和包容一定范围内的犯错情况发生的机制。容错纠错机制变量主要借鉴了谷志军的研究，包含“我们单位建立了容错纠错的相关配套机制，比如决策风险控制、社会舆论引导、激励保护、教育约束等机制”等5 个题项[54]，Cronbach’s α系数为0.90。

2.资本

公务员掌控的资本主要受两方面的影响：一是资本的来源，包括正式来源和非正式来源。前者源自所在岗位带来的正式职权，公务员代表国家执行公务，在其位才能行其权；后者是在行政实践中由政府组织所给予的非正式资本，尤其是组织领导对下属公务员履行公务提供的支持，两者都对其行为存在约束作用。二是公务员个人整合资源的能力，能否有效地整合资源并使其发挥合力效应，直接影响公务员在场域中的个体能动性。有学者指出，职责权力、组织支持和政策资源是公务员拥有的最重要的竞争资本[24]，本文选取权责匹配、组织支持，以及资源整合能力作为衡量资本的变量，具体如下：

(1)权责匹配关系，是地方政府现行的制度安排中的权力与责任在行政过程中匹配与对称的状态，权力是公务员落实行政责任的工具，责任是对公务员个人权力的控制。权责匹配关系变量主要借鉴了麻宝斌和郭蕊的研究，包含“在工作中，我所拥有的行政权力常常不足以完成所需要承担的行政任务”等4 个题项[55]，Cronbach’s α系数为0.85。

(2)组织支持，是通过组织领导者对下属的支持及人际关系来衡量的。在中国情境中，领导是组织或部门的“代言人”，领导给予下属的支持或施加的限制，会对下属行为产生激励或抑制作用，进而影响个体的动机和行为；下属觉察到领导对自己的支持、鼓励和关心程度越高，其主动性就越强，反之亦然。组织支持变量借鉴了Graen的量表，同时参考了柯江林等人[56]的本土化研究，包含“无论领导权威多大，他/她总是尽自己所能帮助我解决工作上的问题”等7 个题项[57]，

Cronbach’s α系数为0.94。

(3)资源整合，是公务员调动、整合部门内部和其他部门资源的能力。资源整合能力越强，越有助于地方公务员顺利开展行政活动。资源整合变量主要借鉴了Diana 的测量量表，包含“工作中我会积极进行跨部门的沟通与协商，以整合分散的行政资源”等4 个测量题项[58]，Cronbach’sα系数为0.92。

3.惯习

对公务员而言，惯习既包括由公务员这一特定职业身份带来的集体感，也蕴含个体性。为更好地适应中国情境，本研究依托相关委托课题，发现责任感、使命感和廉洁自律是我国机关公务员在惯习方面的几大关键因素，因此，本文以表征公务员集体身份的职业使命感和个体身份的责任感、道德推脱倾向(廉洁自律)来衡量公务员的惯习。具体测量如下：

(1)责任感，是个体的一种批判性心理状态，反映了个体在多大程度上感到自己要对工作的结果负责。我国情景下主要体现为公务员的担当作为。责任感变量主要借鉴了Eisenberger 等的成熟量表以及陈鼎祥等人的研究[59]，包含“我应该尽全力服务好组织的工作对象并使他们满意”等7 个题项[60]，Cronbach’s α系数为0.95。

(2)职业使命感，是指个体对于自身职业的一种积极情感体验和价值认同[61]。职业使命感引导个体以强烈的目的意识践行职业操守，与个体的工作投入和工作绩效息息相关。中国情景下，党员身份、国家公仆身份等突显了公务员为人民服务的崇高使命。职业使命感变量主要参考了Dobrow 等和张春雨的量表[62]，包含“我经常想到为人民服务，即使不是在工作场合”等5 个测量题项[63]，Cronbach’s α系数为0.92。

(3)道德推脱倾向，是指个体对不道德行为产生的一种特定的认知倾向，以重新界定自己的行为和认知，进而减少在不道德行为中的责任、降低对受害者痛苦感受的认同[64]。道德推脱倾向变量主要借鉴了王兴超等的测量量表，包含“即使一个人违反工作规定是因为大家都违反了，他也应该受到谴责”等5 个题项[65]。同样地，为保持惯习潜变量下一阶测量变量方向的一致，本研究对道德推脱倾向的题项数据进行了反向处理，Cronbach’s α系数为0.90。

4.风险感知

风险感知是个体对风险的一种主观态度和直觉判断。根据对风险不确定性和后果严重程度的感知，个体决定采取何种应对策略和行为。本文从以下两个维度测度风险感知。

(1)政治风险感知，是指行政个体对来自政府组织的风险的感知，会对其心理和行政行为产生重要影响。参照Ferrer 等的测量量表，删除未通过信效度检验的题项，政治风险感知题变量包含了“想到未来可能被约谈，我就感到焦虑”等3个测量题项[66]，Cronbach’s α系数为0.92。

(2)社会风险感知，是指行政个体对来自政府组织外部的社会环境风险的感知。如被公众指责的风险是影响行政个体决策和行为的重要因素。借鉴Ferrer 等的测量量表，删除未通过信效度检验的题项，社会风险感知变量包含“我在处理工作中的问题时，经常会担心会引发社会舆论”等3 项测量题项[67]，Cronbach’s α系数为0.89。

5.避责

“避责行为”变量目前没有专门的测量量表，本研究主要借鉴倪星和王锐对基层政府官员避责行为的研究，包含“组织有什么要求，他不仅会表明态度和决心，而且会努力落实到位”等6个测量题项[45]。为保证结果与避责的本意一致，对该题项数据进行了反向处理，Cronbach’s α系数为0.96。

(三)分析方法

本文采用偏最小二乘法的结构方程(PLS-SEM)进行实证分析与检验，主要基于以下原因：其一，采取结构方程(SEM)的方法可保持潜变量本质，一般传统的回归方程将潜变量处理为观察变量，容易忽视观察变量的测量误差以及潜变量构念与观察变量的载荷差异，而SEM 可有效纠正这一偏差，提高整体测量的准确度。其二，PLS-SEM 作为一种因果建模的结构方程方法，适用于检验自变量对因变量预测能力的研究，更适合发展理论[67]。其三，相比传统的基于协方差的SEM 结构模型(例如，LISREL、AMOS)，PLS可以同时处理包括反映型指标和形成型指标的复杂混合模型。对样本量大小、模型复杂程度、构念的题项数目具有更高的包容度，特别是，PLS适用于含有高阶形成结构的分层模型[68]。此外，文章纳入了受访者个体特征变量作为控制变量，具体包括性别、年龄、学历、机关层级、岗位核心任务数以及任公务员年限，并通过交互项调节效应检验排除了这些控制变量对核心变量的调节作用。

四、实证结果

(一)信效度检验与测量模型

表2 列出了各变量的平均值、标准差、相关系数、内部一致性信度和AVE 的平方根。首先，在信度方面，选取常用的克朗巴哈α信度系数，如前述变量测量中所述，每个变量量表的Cronbach’s α值均大于0.8，高于DeVellis 建议的0.65～0.70 最小可接受区间，具备良好的信度水平。其次，收敛效度方面，采用复合信度和平均方差提取(AVE)评估一阶反映型构念。所有构念的内部一致性信度(ICR)均大于0.9，且AVE值均大于0.5。同时，测量模型参数估计表显示，二阶形成型变量的权重或反映型变量的因子载荷均显著，表明各变量的收敛效度较好。区分效度方面，比较构念间相关性和单个构念的AVE可以发现，构念间的相关性均低于构念的AVE的平方根，表明构念具有较好的区分效度。最后，为避免因同源数据带来的共同方法偏差问题，采取Harman 单因子检验，对全部变量的测量条目进行了主成分因子分析。结果显示，旋转后第一个公因子解释的方差占整体的25.68%(小于50%)，表明研究统计结果不会受到同源数据的显著影响。

表2 变量的描述性统计和相关性

本文采用反映—形成型二阶潜变量模型对规则、资本、惯习进行建模。规则、资本、惯习为二阶形成型构念，规则由绩效考核机制、问责机制、容错纠错机制三个一阶反映型构念形成；资本由权责关系、资源整合、组织支持三个一阶反映型构念形成；惯习由责任感、职业使命感、道德推脱倾向三个一阶反映型构念形成，并使用两阶段法来估计测量模型中的参数[68-69]。结果表明，以上三个二阶构念均具有一定的合理性，具体而言：

在第一阶段，采用重复指标法分别估计一阶测量模型中的潜变量参数[69]。在第二阶段，将其作为二阶构念测量模型的显性变量(见表3)。规则的一阶因子权重均显著，表明绩效考核机制、问责机制以及容错纠错机制是二阶构念规则的形成要件，符合相关统计标准。同时，其一阶因子的VIF值均低于2，表明多重共线性的影响可以忽略。同样的，资本和惯习的一阶因子权重显著且VIF小于2.5。类似的，采用反映—反映型二阶潜变量模型对风险感知进行建模，二阶反映型构念风险感知由政治风险感知和社会风险感知两个一阶反映型构念共同形成。采用重复指标法估计测量模型中的参数(见表4)，两类风险感知构念的因子载荷达到0.7 以上且显著，同时，CR 值大于0.9，均达到了相关统计标准。测量模型结果表明形成型及反映型二阶构念均具有良好的信度和效度，能够满足研究需求。

表3 形成型测量模型参数估计表

表4 反映型测量模型参数估计表

(二)假设检验

基于模型的“场域—感知—行为”路径分析，得出场域理论视角下避责行为生成路径系数，即模型中各自变量对于避责行为的直接影响，结果见表5。

表5 避责行为生成的路径分析结果

检验“场域—行为”的路径发现，在0.001显著性水平下，规则对避责行为存在负向影响，假设H2a成立；在0.1 显著性水平下，资本对避责行为存在负向影响，假设H2b成立；惯习对避责行为产生负向影响，统计结果不显著，假设H2c不成立。这表明，地方公务员的避责行为主要受场域规则和自身掌握的资本的影响，且从影响程度来看，绩效考核机制、问责机制越不合理，组织的容错纠错机制越低效，个体越容易避责；权责关系越不匹配，资源整合就越难，受组织支持程度越低的个体越倾向于避责。而个体的责任感、职业使命感以及道德倾向虽然在一定程度上会对避责行为有抑制作用，但影响并不显著。这说明在避责行为的生成逻辑链条中，地方公务员行为策略的选择是受规则及资本等结构性因素的制约，而不是责任感等惯习因素，这也从侧面反映了以整体性框架讨论避责行为生成逻辑的必要性。

考察“场域—感知”的路径发现，在0.1 显著性水平下，规则对风险感知存在负向影响，假设H1a成立；在0.001 显著性水平下，资本对风险感知存在负向影响，假设H1b成立；惯习对风险感知的负效应不显著，假设H1c不成立。这表明规则和资本是影响风险感知的主要因素，即绩效考核、问责机制越合理，容错纠错机制越完善，个体风险感知越低；权责关系越匹配，整合资源难度越大，组织支持越充足，个体的风险感知越低，这与既有文献的研究结论一致[28]。

考察“感知—行为”的路径发现，在0.1 显著性水平下，风险感知对公务员避责行为产生的相关关系得到验证。但与以往结论不同的是，二者间的关系呈负相关，即在较高的风险感知情况下，公务员的避责倾向较低，该结论可能受特定时期特定区域的情境影响。一般情况下，个体风险感知越大，越可能采取避责策略。由于本研究数据采集期恰逢A 省发生重特大安全生产事故后启动的为期一年的专项整治时期，全方位、系统性的责任落实形成了高风险、高成本的避责基调；因此，在该时期内，该省公务员表现出风险感知高与避责倾向弱并存的特点。当然，这只是基于特定背景下的一种猜测，其解释的恰适性需要深入的验证。

通过将总效应区分为直接影响与间接影响，进一步考察风险感知在“场域—避责”的中介效应(见表6)发现，在0.1 显著性水平下，资本对避责的总影响系数为-0.072。其中，资本对避责的直接影响系数为-0.110(p＜0.1)，风险感知对资本和避责的间接影响系数为0.039(p＜0.01)，二者方向相反。这表明，当公务员受到资本约束(权责不匹配、组织支持低、资源整合更难)时，其避责倾向会显著。但若受资本约束程度较低时，公务员对工作风险的感知就会降低，进一步采取行动移除风险的意愿也会降低，因此风险感知一定程度上会遮蔽资本约束对避责行为的催生作用。这意味着当控制风险感知变量后，受资本约束的地方公务员更易采取避责策略。然而，风险感知在规则影响避责路径中发挥的中介效应并不显著。

表6 避责生成模型各变量对避责的影响情况

(三)避责行为的生成框架建构

实证结果表明，避责行为发生过程中存在“规则—避责”“资本—避责”“资本—风险感知—避责”等互动链条，可进一步将其形成逻辑归纳为“压力型逻辑”和“约束型逻辑”两种路径。前者是指处于高强度的绩效考核、问责以及低效运转的容错纠错等规则约束下，地方公务员会主动避责；后者是指当地方公务员面对超负荷的责任和能支配的资源有限时，会被迫选择避责行为以平衡或回避各方的相互冲突。基于以上分析，构建场域视角下下避责行为的生成框架(见图2)。

图2 场域视角下避责行为的生成框架

首先，压力力型逻辑下的主动避责。以行政发包制、目标管理责任制为典型运作方式的压力型体制，具有显著的任务量化分解、任务压力层层加码、指标量化及物化考核评价的特征。压力型体制在显著激发公务员追求优良绩效动机的同时，其“强激励”特征也诱发了包括避责在内的一系列问题，尤其是当前的的容错纠错机制无法保障失责与风险共容。实践中一旦出现问题，基层公务员往往会采取“忙而不动”“目标替换”“隐匿信息”“转移视线”等避责措施。一方面，以功绩制为原则的绩效考核机制在发挥核心激励功能的同时，一定程度上明确了分配的指向，强化了个体追求绩效的动机；另一方面，当前容错纠错机制的激励功能在严肃问责时一旦失效，地方公务员更容易陷入“狭隘化”的选择困境，从而更倾向于避责。

其次，约束型逻辑下的被动避责。与压力型逻辑不同，约束型逻辑更强调地方公务员“心有余而力不足”的被动避责。除了科层体制与公共服务属性的约束外，地方公务员的行政实践还要求既迅速又规范。加上掌握的资源有限，公务员更容易选择避责。此外，地方政府在日常工作中还要占用一些资源来处理其他任务，这进一步加剧了基层公务员可支配资源的紧张和匮乏，使得地方公务员不得不采取共谋等方式来调动资源。

(四)避责行为的异质性分析

探究担任领导职务的公务员和职级公务员避责行为生成逻辑的异质性(见表7)发现，相比担任领导职务的地方公务员，职级公务员的避责行为更易受到规则张力的影响，前者的路径系数为-0.045，后者的路径系数为-0.296(p＜0.001)，二者路径系数差异值为-0.251(p＜0.1)。可能的解释是，在政府组织中，规则具有一定的模糊性和弹性，其解释权和使用权往往掌握在担任领导职务的公务员手中，换言之，担任领导职务的公务员在规则的解释和运用上具有较大的空间，某种程度上可以“摆脱”或者“折损”规则张力的影响，因而规则对其是否产生避责行为的影响不像职级公务员那么大。与之相比，职级公务员则是在上级的领导下，认真遵照组织规则执行政策，严格履行职责，其对于规则的影响力相对较小。

表7 公务员避责路径差异(不同职务类别)

考察服务政府和服务公众两类公务员两者避责行为生成逻辑的差异(见表8)发现，与服务政府的公务员相比，资源约束更容易催生服务公众的公务员的避责行为，前者的路径系数为-0.013，而后者的路径系数为-0.205(P＜0.1)，二者的路径系数差异值为-0.191(P＜0.1)。这表明，服务公众的公务员更依赖资本要素。事实上，服务公众的职能往往需要更多的资源投入，涉及社会保障、卫生与健康、环保等方面，并且服务公众的地方公务员尤其是基层一线公务员，面临的问责压力相对更大，因此，资本约束对此类公务员的行政行为影响更大。而服务政府的公务员对资源的依赖程度则相对较弱，服务政府的职能本身所需投入的资源数量较少，且可通过融通、拆解等方式缓解资源短缺的压力。

表8 公务员避责路径的差异(不同服务对象)

五、结论与启示

(一)研究结论

基于单一视角的规范性讨论或案例归纳难以清晰地勾勒出避责行为生成的综合图景。本文利用一手数据试图予以补充完善，以期回答地方公务员避责行为何以发生这一重要问题。研究表明，场域理论视角下的避责行为存在“规则—行为”“资本—行为”的两条行为转化路径，即规则和资本对公务员的避责行为均产生显著的负向作用。在控制风险感知变量后，资本约束对公务员避责行为的影响更为明显。这意味着，地方公务员的避责行为主要源于特定的规则张力及资本约束，而非个体观念、倾向等惯习要素；地方公务员避责行为的生成逻辑可概括为压力型逻辑下的“主动为”和约束性逻辑下的“不得不为”两类。同时，针对不同职务类别及不同服务对象的地方公务员避责行为的生成逻辑存在差异：较之担任领导职务的地方公务员，规则张力更易引发职级公务员避责；相比于直接服务政府，资本约束更易导致直接服务公众的公务员避责。

本文的理论贡献在于：第一，通过引入场域理论，初步构建了一个融合宏观、中观和微观等层面因素的公务员避责生成机制模型，为实现对避责行为的整体性分析提供了方案。第二，基于数据分析结果，分析出中国语境下地方公务员避责行为发生的两条路径，即压力型逻辑下的主动避责和约束型逻辑下的被动避责，并对其发生机制进行了阐释，以期推动公务员避责研究的本土化。第三，利用A 省不同层级公务员的一手数据进行实证探讨，更加精准地聚焦公务员避责行为产生的变量，一定程度上丰富了避责问题的研究范式。

(二)实践启示

基于前文的实证结果，地方政府要避免公务员产生避责行为以实现有效治理，仅从价值和伦理信念层面引导远远不够，还需要真正改善治理结构及外部的环境，调动新时代公务员履责的主动性、积极性，使其愿为、能为，具体可以从以下三个方面着手：其一，进一步优化压力型体制设计。首先要合理确定激励强度。理论上，公共部门的目标和任务特征使其更适合弱激励。然而现实中特别是地方公务员常常面临的是强激励，这加剧了其在压力逻辑下的主动避责，因此，应通过绩效考核制度的优化来确定激励强度，增加绩效考核指标体系的弹性。其二，科学设计容错机制，平衡基层治理中问责与试错二者间的关系，以突破通过“依绩效提拔”诱使地方公务员“为晋升而努力”的思维惯性，真正激发公务员认真履行职责，担当作为的内生动力。其三，不断完善权责设计，确保地方公务员权责的对称。在科层制体制下，地方政府在属地管理原则下承担了兜底责任，需要承接多重任务和目标，这使得地方政府承担了与其职权不相匹配的超负荷责任。要减少我国公务员约束逻辑下的被动避责行为，就必须进一步优化权责分配和问责机制，变超载责任为有限责任。同时，根据职权和工作内容进行精准赋权，在合理的范围内赋予地方政府和公务员足够的自主权。其四，推动资源下沉。在放管服改革中，大量职权下放到地方，但与其配套的资源，包括编制、人员、经费等并没有同步下沉。未来应在下沉目标和任务的同时，将相应的资源、管理、服务一并下放，尽可能为任务下沉配备充足的人力、物力、财力，以确保地方公务员在政策执行过程中有人有权有物。