地方债风险预警机制构建与审计治理

□文/孟志华 秦伟琪

（兰州财经大学会计学院 甘肃·兰州）

[提要］加强金融领域重大风险的防范始终是国家治理的重要内容。十三届全国人民代表大会第三次会议提出防范化解重大风险是三大攻坚战之首，并且会议明确重点是防控金融风险，而地方政府性债务长期存在且规模逐步加大，应当成为风险防范的重点工作。政府审计作为国家治理系统的子系统，具有预警、监督和建议作用，能够有效地维护经济秩序和保障经济健康发展。本文以构建地方政府性债务风险预警机制为切入点，运用AHP层次分析法，对地方政府性债务风险预警机制进行构建，以评价地方政府性债务的风险，最终通过对地方政府性债务的风险管理来加强审计治理。

《2020年政府工作报告》在“今年发展主要目标和下一阶段工作总体部署”指出，加强金融等领域重大风险防控，坚决守住不发生系统性风险底线。不难看出，防风险仍是当前攻坚战之一。伴随着国家经济的发展、地方基础设施建设等的日益完善，政府负债规模日益扩大，规模的扩大，往往伴随着风险的增加。近年来，随着《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》以及新《预算法》等一系列规范性文件的颁布，将地方政府性债务纳入预算管理并进行规模控制，采取完善债务报告和公开报告制度、考核问责机制等配套措施，我国地方政府性债务运行逐渐规范，风险隐患不断降低，呈现出政府性债务风险总体可控的态势，但地方债务风险所带来的危害是深远且严重的。

国家审计是国家治理的重要基石之一，作为国家治理的“免疫系统”，对国家经济发展及社会稳定起着保驾护航的重要作用。2014年，国务院在《关于加强审计工作意见》（国发[2014］48号）中提出，要发挥审计在推动国家重大决策部署落实过程中的保障作用。审计署积极部署工作，于2015年5月发布了《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见（试行）》，明确了政策跟踪审计工作的流程和细节问题，为政策跟踪落实审计提供了工作指南和制度保障。审计治理作为对地方政府性债务风险防控的重要治理手段之一，审计在地方政府性债务治理过程中的作用发挥主要从以下两个方面体现：一是通过审计活动提升了地方政府性债务信息的透明度，政府审计通过年度财政财务收支以及专项金融审计活动，对地方政府性债务的债务规模、增长趋势以及债务资金的使用情况进行审查，确保信息的可靠性，从而为决策者的决策行为保驾护航；二是发挥审计的治理功效，通过向社会公开发布审计结果以及审计查出突出问题的整改情况进行报告，对于违规举债行为启用问责机制，将相关责任人依法移送并追究相关人员的责任，部分审计机关还通过公开通报部分金融机构违法违规融资担保的典型案例，以起到警示作用。

基于此，本文从债务规模、经济状况和偿债能力三个方面对地方政府性债务风险的形成机制进行分析，运用AHP层次分析法，依据债务规模、经济状况和偿债能力构建出地方政府性债务风险评价机制，以识别地方政府性债务风险，并提出相应的地方政府性债务风险审计治理措施。

一、文献回顾

地方政府性债务的预警机制与审计治理的研究始终是理论研究的热点，已有的文献主要对地方政府性债务的成因、风险预警机制的构建以及地方政府性债务的审计治理进行了研究。

（一）地方政府性债务风险成因。孙蕾（2019）、王霞（2017）均认为现阶段地方政府性债务风险主要来源于三个方面：其一，资金融资渠道单一，融资方式具有不可控性；其二，资金投、融资管控机制不健全，增加了债务风险的防控难度；其三，地方政府性债务的监督问责机制缺位，债务偿还能力欠缺。李淑芳、熊傲然（2020）融入主观因素，即业务素养不高及风险意识不强导致债务风险，从技术、主观和制度三个层面分析了地方政府性债务的形成原因，其中包括债务管理水平不高、分税制改革削弱了地方政府财力等。

（二）地方政府性债务风险评价。目前，我国学术界对于地方政府性债务风险预警评价机制的研究成果颇丰，债务风险预警的研究内容主要包括确定风险指标、指标赋值分析、设置参考风险值等。赵欣（2020）从地方政府性债务风险的分类入手，把地方政府性债务风险分为债务风险与财政运行风险，从这两方面对地方政府性债务风险评价指标进行选取。关于风险评价方法或者预警方法，学者们主要采用以下方法进行研究：多数采用层次分析法，如黄茜、安广实、姚群（2020），赵欣（2020）；一部分学者运用更为客观的熵权法对风险进行评价，如靳伟凤、张海星（2020），孟志华、余瀚（2020）；少部分学者运用模糊综合评判法将定性评价转换成定量评价，进而更客观的评价风险，如许争、戚新（2013）等；还有一些学者运用实证研究的方法来对风险进行评价和预警，龚海芳（2017）在实证层面通过定性和定量相结合的方法，设计构建地方政府性债务风险预警模式或模型，选取某地区的债务数据进行实证层面的检验。

（三）地方政府性债务审计治理问题。刘小怡、叶亭君（2020）提出在防范地方政府性债务风险时应发挥多种审计方式的协同效应，重点关注转移支付以及专项资金的使用，加强大数据的运用和审计人员的学习，政府审计应当充分合理地配置审计资源，应当抓重点，提高审计的效率和效果。李园、龙媛媛（2019）通过研究认为可以通过整合审计资源、创新审计技术、健全审计制度和强化审计执行来实现风险长效治理。

综上所述，虽然已有研究表明许多学者已经完成了对地方政府性债务的风险预警机制构建，但大多都是对于地方政府的债务规模以及偿债能力的预警，忽略了地方政府财政收入状况对风险的重要影响，而且在完成预警机制的构建后并未根据风险预警情况提出相应的审计治理措施。基于此，本文在债务规模和偿债能力的基础上加入财政收入状况来构建地方政府性债务的风险预警机制，并根据地方政府性债务存在的风险提出相关的审计治理措施。

二、地方政府性债务风险预警机制构建

（一）现有预警机制概述。现有的地方政府性债务风险预警大多从地方政府性债务的规模风险与偿债风险方面进行预警机制的构建，指出政府债务规模过大、偿债能力欠缺等所带来的风险并提出相关建议，以达到控制风险的目的。这种预警机制存在一定的缺陷，忽略了政府财政收入状况对于地方政府性债务风险的影响。地方政府性债务是起源于税收制度的改革削弱了地方政府的财政收入，地方政府为了推动地方经济发展而实施的手段。因此，本文在规模风险和偿债风险的基础上引入了政府财政收入状况风险对地方政府性债务风险进行预警，从而加强地方政府财政收入的风险管理，希望能够从根源上降低地方政府性债务发生重大风险的可能性。

（二）重构风险预警机制运行流程。基于现有预警机制，本文对预警机制进行重构，通过指标的选取进行数据分析，根据分析所得出的结果与预警线进行比较来对风险进行识别和判断，最后将得出的信息反馈给风险监测部门，根据不同风险等级做出不同的风险应对措施。重构后的运行流程如图1所示。（图1）

图1 风险评价机制运行流程图

（三）构建风险评价机制指标体系

1、风险评价指标的分类。通过对地方政府性债务风险的形成机制进行分析，对风险进行分类，大致可以分为三类：债务规模风险、政府经济状况风险和偿债能力风险。具体指标选取以及相关含义见表1。（表1）

表1 地方政府性债务风险指标一览表

2、对评价指标的测算。此处主要运用层次分析法（AHP）对各风险层次进行权重计算。将债务规模风险、偿债能力风险、经济状况风险分别设为A1、A2、A3。各具体风险指标依次设为B1～B10。

本文确定经济状况相对于债务规模与偿债能力来说对于地方债务风险的影响最重要，根据层次分析法对其重要性进行赋值。本文先通过层次建模，再构建相对重要性判断矩阵，在要素之间进行两两相对重要性取值，对债务规模、政府经济状况以及偿债能力进行权重计算。把三个风险层中的不同指标两两比较，并按其重要性程度进行评级。Aij为要素i与要素j重要性比较结果，表2列出两两比较的重要性等级及其赋值。（表2）

表2 比例标度表

各指标权重赋值判断矩阵如下：

（1）地方政府性债务风险判断矩阵（表3）

表3 风险层指标判断矩阵

（2）各具体风险指标判断矩阵（表4、表5、表6）

表4 债务规模风险指标判断矩阵

表5 经济状况风险指标判断矩阵

表6 偿债能力风险指标判断矩阵

（3）风险判断矩阵一致性检验（表7）

表7 一致性检验结果汇总表

通过检验，各判断矩阵CR皆＜0.1，符合一致性检验要求。

（4）小结（表8）

表8 风险指标权重排序表

3、根据评价指标确定预警线。根据测算出的各风险指标权重得知其对于地方政府性债务风险的影响程度。依据国际标准以及现有研究的结论，对各评价指标进行预警线的确定，具体情况如表9所示。（表9）

表9 风险指标预警线汇总表

上文完成了对地方债风险评价机制的构建，通过此评价机制的运行可以有效地识别出在地方政府性债务规模、经济状况及偿债能力中可能会发生的风险并对其进行预警，地方政府审计机关及部门在接收到预警信息后应当及时地对可能存在的风险进行治理。审计治理是风险治理的重要机制之一，因此可以通过审计治理来达到风险防控的目的。

三、地方政府性债务风险审计治理措施

（一）优化风险评价与预警环境

1、增强地方审计部门人员风险意识。很多地方审计部门人员其实对地方政府性债务的危害认识不足，认为举债对于地方政府的影响不大，却没有意识到随着债务的增加，风险也在增加，一旦风险发生将会给地方政府财政带来巨大的损害，从而妨碍地方的进步与发展。所以，应当合理地采取一些措施，比如发放风险防范手册、开办讲座和继续教育等方式，来帮助地方审计部门人员提高地方政府性债务风险的防范意识。

2、增强审计人员专业胜任能力。审计人员的胜任能力对于地方政府性债务的风险管理来说尤为重要，想要把地方政府性债务风险控制在合理范围内，必须要注重地方政府审计人员专业能力的培养，其能力的提高能更好地防控风险。政府部门应该每年按时组织审计部门的人员进行学习培训，补充和更新其专业知识以提高其专业胜任能力。审计人员只有通过不断提高能力，才有可能运用专业知识及时地发现未知风险并对已经发现的风险提出有效的建议。

（二）加强政府审计力度。政府审计部门要加强对政府资金的审计力度。一是财务审计与业务审计相结合，只有将账面和实物进行综合分析，才能全面了解其构成和走向；二是资金审计与项目审计相结合。对直接安排用于项目的资金，在审计时要结合项目资料、项目开展情况进行，查深查透资金的真实情况和使用情况；三是上级审计与下级审计相结合，根据审计项目的大小、涉及的范围，合理确定审计组织方式，采取“分层审”“上下审”“联合审”等审计模式，只要组织恰当、管理到位、步调一致，就能取得良好的效果。

（三）加强信息与沟通。在地方政府性债务治理的过程中，充分透明的债务管理信息是进行债务治理的前提条件。我们在资料收集的过程中发现，地方政府性债务信息大部分来源于统计年鉴，并且能够通过公开渠道查询到的信息大部分是较为笼统的统计数据，如年度债务举借规模和总体债务规模，而对债务举借的决策及债务投向和债务效益都没有相关信息。这对于展开全覆盖的审计治理监督而言，信息体量明显不足。

地方政府性债务风险预警机制的完美运行离不开完备的信息支持和完善的沟通机制。审计部门、地方政府和银行等第三方融资平台之间的信息传递与相互之间的沟通应贯穿于整个地方政府性债务的风险预警机制之中。此外，也应加强与第三方融资平台监管主体之间的沟通，如银监会等，通过相互之间的沟通可以更高效地了解到所需要的信息。同时，各部门在收集信息、传递信息以及进行相互沟通时必须注意信息的完整性、公开性、及时性和准确性，因为信息的交流与沟通直接关系到风险预警机制的运行与完善。

（四）持续监督。持续监督活动应当贯穿于政府资金与债务管理全过程，不仅包括地方审计部门的监督，而且也包括地方人大、政府职能部门等部门的监督。审计部门的监督是在政府内部通过审计工作对政府各项目的执行情况进行监督，保证执行中没有违规操作以及监督中发现的问题及时得到解决的过程。在我国，地方政府性债务资金往往具有使用期限长、规模大、影响广泛等特点，因此监督应当包括资金相关领域的监督体系，对资金以及相关领域进行经常性监督和定期监督，对具体事项进行事前监督、事中监督和事后监督。

另外，地方政府人大及其常委会的监督要重视对地方政府举债的合法性、合理性的监督，督促地方政府将其债务纳入政府预算管理，加强对地方政府性债务的良好管控。地方政府财政等职能部门要重视对地方政府性债务控制管理的日常监督，及时发现地方政府性债务风险控制中存在的缺陷，并提出合理的整改措施以促进地方政府对债务风险的控制。

四、结论及展望

本文通过对地方政府性债务风险评价机制的构建，确定了导致地方政府性债务风险的因素所占的权重，其中权重最高的是经济状况，地方的经济状况与其风险发生的可能性成负相关，即经济状况越好，风险发生的可能性越小；并提出一些审计治理措施来进一步降低地方政府性债务风险。但本文未根据该风险指标评价体系进行实践，在未来进一步的研究中可依据文章构建的风险预警体系对现实情况下的某一地方政府性债务风险进行预警，并根据提出的审计治理措施控制风险，最后根据其实施的效果来继续完善风险预警体系以及提出更切合实际的审计治理措施。