我国农民工养老保险的发展现状及对策研究

2022-10-17李艳荣

中国市场 2022年29期

李艳荣

(浙江工商大学,浙江杭州 310018)

1 引言

20世纪90年代以来，由于改革开放的效应，我国出现了农村人口向城市的大量流动，逐渐形成了一个重要的社会阶层——农民工群体，这一阶层逐渐发展壮大，截至2020 年全国农民工总量28560万人，占总就业人员比重38.05%，对我国社会和经济生活产生了广泛影响，对于该群体的养老保障问题也逐渐提上日程。从2000年前后各地出现了一些针对农民工群体的社会养老保险政策，但是由于各地做法不一，再加上地区分割，账户不能转移携带，给农民工带来了很大的流动性损失。

近十年来，我国组织了系列社会保障制度改革，其中养老保险制度的改革大大提高了农民工群体的参保福利水平。但是从现实发展来看，近年来我国农民工群体的参保率虽有小幅提高，但是绝对参保水平仍然较低，这和现实中的种种影响因素有关。

本文将总结该制度体系的主要现状，分析导致农民工养老保险参保率低迷的主要因素，提出相关政策建议，以便更好地完善农民工养老保险制度体系，为农民工群体提供更加普及公平的养老保障。

2 农民工养老保险的发展现状

2.1 养老保险制度体系日渐完善

2000年前后，我国各地实行了一些针对农民工群体的社会养老保险政策，但是各地做法不一，制度碎片化现象比较严重。自2010年至今，我国政府逐步实施了一系列的社会养老保险制度改革，在当前具备了较为完善的养老保障制度体系。

在此制度体系中，基本养老保险包括两个模块：城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险。当农民工在城镇就业时，可以通过企业参加城镇企业职工养老保险，也可以以自由职业者的身份自行缴费参加城镇企业职工养老保险。而当其在农村务农时或者失业时则可以参加户籍地的城乡居民养老保险。对于农民工在不同地区之间的就业流动，该制度规定了地区间的养老保险账户转移机制，针对农民工在城乡之间的流动，规定了城镇职保和城乡居保之间的衔接制度。

可以看出，通过制度改革，完善了制度体系的模块设置，理顺了农民工群体的养老保障体系，对于经常流动务工的农民工群体来说，这一系列制度改革减少了以往的参保流动损失，提高了其养老保障福利。农民工参加城镇企业职工养老保险的人数从2010年的3284万人逐渐增加到2017年的6202万人。

2.2 农民工对城镇职工养老保险的参保率仍然较低

虽然养老保险制度改革大大提高了农民工参加养老保险的参保收益，但是在现实当中，农民工对城镇职工养老保险的参保率仍然很低。

从表1中历年农民工对城镇企业职工养老保险的参保率情况可以看出，从2008年开始参保率逐年上升，从不足10%逐渐提升到2018年的20%以上，但是绝对参保率水平仍然较低，2018年为21.70%。而同期我国公职人员完全参保，企业职工参保率为76.31%，城乡居民参保率为71.23%。这表明，相对于机关事业单位人员、企业职工以及城乡居民，农民工群体的参保比例过低，导致其享有的养老保障严重不足，实际参保权利严重受损。

表1 历年来农民工对城镇职工养老保险的参保率

3 农民工养老保险参保率低的主要原因

3.1 农民工自身的参保意愿不强

很多农民工由于来自农村，学历低、知识层面较低，对养老保险制度的政策内容不太了解，没有体会到参加养老保险的必要性。

再加上技能较低，大部分从事体力劳动，总体收入较低，工资带来的微薄收入是全家生存基本来源，在应付完刚性的生活成本后剩余款项不多，如果其参加养老保险，缴纳完保险费后势必会降低当前的收入，影响到当下的生活水平，因此农民工会将有限的收入主要用在当前的生活上，而不愿参加养老保险。

另外，农民工流动强，经常变化工作岗位和地点，缺乏长期工作的预期。而办理账户转移的程序复杂，动辄办理账户转移手续会耗费大量的时间和精力，而且农民工由于知识层面较低，对其来讲办理相关手续会更加困难，这就大大降低了农民工的参保意愿。由于上述原因的存在，导致农民工对企业职工养老保险的参保意愿不强，而如此低的养老保险参保率必然会导致农民工群体未来养老保障的缺失。

3.2 转移接续手续不够顺畅

在当前我国的养老保险账户转移接续制度中规定：原参保人员在离开一个地方时，必须到原参保地社保经办机构开具并保管好参保缴费凭证，到另外一个地方就业时，必须及时向新就业地区的社保经办机构提出转移接续申请。

由于各个地区实施的养老保险政策中的缴费、计发待遇等具体规定上存在差异，在实际操作过程中仍然很不顺畅，转移接续的手续复杂，办理的时间较长，导致流动劳动力在社会保险关系转移方面仍存在一定困难，阻碍了农民工的自由流动和社会经济发展。而且按照规定农民工在转移养老保险关系时，只能转移走已缴纳统筹基金的12%，剩余的8%要留在原参保地。而转入地社保部门在计发待遇时又要按照足额的统筹基金额度发放，这就给其带来较大的支付压力，导致其在接受养老保险关系转入时的积极性不高，存在着人为的阻碍，导致参保人的养老保险关系跨地区续接不畅，农民工只能被迫选择断保。

由于转移手续烦琐、政策宣传不到位加上农民工自身的文化水平所限，导致许多人对该政策的了解不够，在流动时仍然不知道如何进行账户转移。根据2011年人保部的相关数据，全国开具了基本养老保险参保缴费凭证以进行转移接续的人中，成功转移的仅有20%左右，而剩余约80%的人在流动后没去办理转移接续或者没有办理成功，说明养老账户的异地转移成功率还是很低的。

3.3 部分企业逃避为农民工缴纳养老保险

按照当前的养老保险政策规定，雇主如果为其雇员参加社保，就要承担大部分比例的保费。为了减少用工成本，部分企业就尽量逃避为农民工办理参保事项，而农民工则由于害怕失去工作机会，也不敢向用人单位主张参加养老保险的权利。

在此种背景下，部分企业要么在雇工时提出不缴纳社会保险的条件，要么不与农民工签订正式的劳动雇用合同，要么寻找各种理由及借口拒绝为农民工参加社会养老保险。再加上法律制度不够完善，地方政府的监管不力，导致一些企业即使违规不给员工上保险也没有得到及时的监管惩治，违规成本较低，使得企业在其经营过程中经常不给农民工参保养老保险。在现实当中，正是由于企业的不作为导致农民工养老保险的参保率过低。

3.4 地方政府对养老保障制度监管不力

在我国当前许多地方政府的绩效考核中，经济发展被赋予首要地位。为了招商引资，发展地方经济、提高税收水平，部分地方政府对当地企业逃避为雇员上养老保险的行为往往采取放任和默许的态度，也有部分地方政府由于对农民工群体的权益保护不够重视或者存在懒政行为，致使在社会养老保险制度的执法层面上存在着对相关企业监管不力、执法不严或者管理疏漏现象。

这种监管不力的行为：一方面会降低企业的违法成本，增加企业逃避给农民工参保的倾向；另一方面致使农民工在维权时申诉无门，争取权益无力，也会削弱农民工的参保意愿。

4 完善农民工养老保险制度的对策

4.1 提高农民工对养老保险政策的了解

农民工参保率不高，其中一个重要的因素就是农民工对社会养老保险制度的政策内容和账户转移手续等方面不够了解，今后应该提升农民工对制度的了解，增加农民工对养老保险制度的信任。地方政府应强化公共服务的职能，定期组织到基层开展农民工养老保险的知识普及活动，让农民工群体掌握政策的主要内容，了解参加养老保险的保障性和必要性，了解如何办理养老保险账户的地区转移手续，提高其对养老保险的参保意愿。

另外，政府应该通过普及有关社会保障的法律法规基本知识，提高农民工的维权意识，掌握维权途径和手段，能够维护自己的养老保障权益，有助于提高其对社会养老保险的参与度。

4.2 促进农民工养老保险的顺畅转移

如上所述，目前我国还存在着养老账户的地区转移和制度衔接不畅的局面，建立完善农民工养老保险关系跨地区转移机制显得十分必要。主要可以通过以下四个方面的措施。

第一，进一步完善社会保险关系转移系统。继续扩大系统联网覆盖面，实现城乡养老保险制度间衔接。

第二，加快建设全国统一的网上查询服务系统，加紧建设实现社保参保缴费信息全录入的全国统一互联网查询服务。

第三，进一步完善全国县级以上社保机构联系方式信息库，方便广大参保人员办理养老保险关系转移接续和制度衔接手续。

第四，加快社保卡的建设，提升“一卡通”服务水平，通过搭建社保卡线上服务平台，对接更多的社会服务渠道，进一步方便包括农民工在内的各类参保群体进行社保账户转移的需要，为参保人员随时随地持卡缴费、查询缴费信息和领取待遇提供更方便快捷的技术服务。农民工养老保险的异地账户转移手续的便利性越高，就越有助于提高农民工的参保意愿。