基于PPP模式下公路工程建设项目实施过程中存在问题的分析

2022-10-16潘丹青缑栋栋

交通世界 2022年25期

潘丹青，缑栋栋

（1.甘肃省交通规划勘察设计院股份有限公司，甘肃兰州730030；2.甘肃新发展城市开发建设运营集团有限公司，甘肃兰州 730030）

0 引言

适时地引入PPP模式解决项目建设中的资金问题，已经成为公路工程建设领域新的发展趋势。本文结合甘肃省实施的G85银川至昆明国家高速公路彭阳（甘宁界）至平凉至大桥村（甘陕界）段PPP高速公路项目（以下简称彭大高速项目），探讨、分析PPP模式实施的现实意义、推行过程中存在的问题，为西部经济欠发达地区发展PPP模式提供一定的理论借鉴。

1 工程概况

2017年4月，甘肃省发改委批复了彭大高速项目工程可行性研究报告；2017年7月，交通运输部批复了彭大高速项目初步设计；2018年5月，甘肃省交通运输厅批复了彭大高速项目施工图设计；2018年7月，交通运输部和甘肃省发改委对彭大高速项目的“补充工可”进行了批复，批复后，彭大高速项目估算总投资为120.84亿元。经公开招标，由甘肃省交通投资管理有限公司作为政府出资人代表与甘肃省公路交通建设集团有限公司、甘肃路桥建设集团有限公司、甘肃顺达路桥建设有限公司（联合体）达成一致意见、确定为社会投资人，并组建甘肃彭大高速公路项目管理有限公司（以下简称彭大项目公司）。

表1 彭大高速项目估算总投资构成表单位：亿元

彭大高速项目PPP运作方式为BOT模式，项目建设方式为施工总承包模式，建设期4年，运营期30年。本项目在项目合同约定的特许经营期满后，按照项目合同的约定将公路、公路附属设施及相关资料等无偿移交给交通运输主管部门。在经营期内的特许经营权包括投资、施工建设项目的权利；运营、管理项目的权利；收取车辆通行费的权利；项目沿线规定区域内的服务设施经营权；项目沿线规定区域内的广告经营权等。项目付费方式采用可行性缺口补助方式。

2 PPP模式实施的现实意义

彭大高速项目采用PPP融资模式，在以下三个方面具有显著的现实意义。

（1）拓宽融资渠道，减小财政压力

甘肃省地处我国西部，自然资源相对匮乏、公共基础设施建设尚不够完善，属于经济欠发达区域，公共预算相对紧缺，加之甘肃省需完善的基础设施覆盖面广、建设任务重，需要大量的建设资金予以支持。在此背景下引入社会资本进行公共基础设施建设，有助于减小地方政府财政压力、拓宽融资渠道，对于加快基础设施建设、改善民生、促进经济的发展有积极的作用[1]。

（2）引入社会资本，优化资源配置

以甘肃省为例，国省干道的建设任务主要是由甘肃省公路航空旅游投资集团有限公司和各地市、州政府成立的“投资公司”作为项目法人负责实施，建设资金通常由交通运输部补助、省级财政自筹和银行贷款组成。因此，社会资本很难进入高速公路的建设领域。彭大高速项目由政府牵头，采用PPP融资模式成功地将社会资本引入了基础设施建设领域，在释放社会资本活力、加快资金流动速率、优化资源配置方面具有积极的作用。

（3）转化管理模式，提升管理效率

彭大高速项目采用PPP融资模式，引入了以甘肃省公路交通建设集团有限公司等三家企业组成的联合体进行项目投资、管理。从项目决策阶段开始，公路施工企业作为项目建设的出资方、管理方参与到高速公路项目建设的决策、管理中，一是利用公路施工企业长期以来积累的项目管理经验，可有效避免、减少项目建设中可能出现的问题。如在施工图设计阶段，优化可能存在的设计变更等，降低项目施工过程中存在的风险。二是企业作为项目建设的管理方，在一定程度可解决政府负责建设项目时存在的效率不高、管理不及时、交工后缺乏有效的维护等问题[2]。三是可提高传统的公路施工企业资本运作的能力、促进技术革新，提高公路施工企业的市场竞争力[3]。

3 PPP项目推进过程中可能存在的问题

3.1 资金回笼的压力较大

采用静态投资模式，不考虑建设和运营过程中追加投资的问题以及资本金的时间价值，以彭大项目公司、社会出资人投入的项目建设资金及负债性资金作为技术方案的总投资，以30年特许经营期作为静态投资的回收期，假设特许经营期限内每年的净收益均相同，计算每年的净收益。

式（1）中：I为技术方案的总投资；t为静态投资的回收期；A为每年的净收益。

基于上述假设模式的计算分析可知，不考虑建设和运营过程中追加投资及资本金的时间价值和特许经营期内管理人员的工资、养护费用等因素的影响，对彭大项目公司和社会出资人而言，在特许经营期内每年的平均净收益至少为2.5亿元时才能保证在项目建设期内投入资金的回笼。由此可见，对于彭大项目公司和社会出资人而言，在特许经营期内回笼资金的压力较大。

3.2 投资收益率难以保证

盈利是公路施工企业以项目建设出资方的身份参与项目建设、管理的目标之一，而投资收入率的高低能直接反映出公路施工企业参与彭大高速项目时的盈利水平，公路施工企业所做出的技术方案或投资方案的投资收益率应大于“基准收益率”才能保证项目的盈利。以彭大高速项目为例，除政府出资和政府建设期补助资金45.78亿外，由彭大项目公司、社会出资人、负债性资金构成的项目建设资金共75.06亿元。假设采用一次投入、复利计算的模式，对特许经营期内的投资收益进行终值计算。

式（2）中：F为n年末本利和；P为建设项目一次投入的资金；i为基准收益率（采用银行五年期存款利率，2.75%）；n为特许经营期（30年）。

上述计算分析虽然考虑了资金的时间价值，但未考虑投资风险、资金成本以及通货膨胀等因素的影响，因此基准收益率设定为2.75%明显偏低，即彭大项目公司和社会出资人投入的资金在特许经营期满后至少应获得169.38亿元的回报，才能符合资本投资的基本规律。

3.3 融资受限

根据彭大高速项目估算总投资构成比例，由彭大项目公司负责的项目负债性资金占比为51.92%、共62.73亿元。根据以往高速公路建设项目的筹融资模式，所需的建设资金由建设单位向银行申请贷款，若彭大高速项目以彭大项目公司为贷款主体向有关银行申请贷款，即此筹融资模式为“项目融资”。项目融资特指为建设和经营项目而成立新的独立法人即项目公司，由项目公司完成的投资建设和经营还贷。在考虑资金的时间价值的前提下，假设以一次投入、等额连续支付为理论依据进行现值计算。

式（3）中：P为建设期银行贷款本金（62.73亿元）；A为每年应向银行等额支付的本利和；i为银行五年及以上的贷款利率（4.9%）；n为特许经营期（30年）。

根据上述计算可知，如果某银行为彭大高速项目提供贷款，按照假定的计算模式进行计算彭大项目公司在特许经营的30年内每年需向银行偿还本利和为4.03亿元。结合项目融资的特点，贷款银行只能在贷款的某个阶段或规定的范围内对项目借款人或公私合作双方进行追索，加之借款对象为高速公路建设项目，即基础设施建设项目。根据国家物权法相关规定，铁路、公路等基础设施的所有权属于国家，倘若项目运营失败致使社会出资人破产倒闭，银行贷款将无法追回。结合上述分析可知，银行向该项目提供贷款的风险较大。在此背景条件下，银行会慎重评估贷款发放的条件或者制定苛刻的条件，以保证银行的利益不受损失，如在发放贷款时先从本金中扣除一定比例的贷款利息等，于项目的融资较为不利，使项目的筹融资更加困难，融资成本增加。

3.4 可能存在不可预估的政策性风险

PPP项目可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。根据国内相关文献报道，自2013年开始，全国PPP项目呈现井喷式增长[4]，如图1所示。从全国PPP项目行业分布来看，截至2017年年底，基础设施PPP项目占PPP项目的比例高达56.9%，而交通基础设施建设的PPP项目占到了所有基础设施PPP项目近27%的比例；在经济欠发达、地方财政收入较低的地区，地方政府对于推动基础设施领域开展PPP项目的动力明显高于经济较为发达的地区。

图1 2013—2017年全国PPP项目总数量与投资总额对比图

通过上述分析可知，2013—2017年全国PPP项目立项数和投资总额都出现了快速的增长，其中涉及基础设施建设的PPP项目的增长尤为明显。由于这些项目集中立项、建设运营，若出现在特许经营期内或者特许经营期满后都需要政府进行补贴的情况，仅凭中央财政补贴和地方政府财政的补贴能力，可能难以保证社会出资人的利益。此外，涉及PPP项目的立法工作相对滞后，2013年后，国家相关部委集中出台了一些PPP项目相关的实施意见和指导意见，但相关法律法规还未出台[5]。综上所述，在PPP项目集中立项实施而相关法规尚不完善的情况下，对于社会出资人而言，PPP项目可能存在不可预估的政策性风险。

3.5 特许经营期内存在经营风险

通行费是彭大高速项目特许经营期内主要的运营收入之一。随着国家高速公路网的日益完善、高铁的快速发展，各种交通方式为群众的出行提供了多种选择。高速铁路网日趋完善，具有准时、快速等特点，已经成为中短途旅客出行的首选。根据国内相关文献报道，西安至宝鸡高铁开通后对公路旅客的运输产生了较大的影响。西安至宝鸡高铁开通的三年时间内，日均发送旅客由9 000人次左右增长至约12 000人次，并且还在持续快速增长；相反，公路客运旅客的年发送量的增长率仅为5%[6]。根据甘肃省有关单位的统计，受宝鸡至兰州高铁开通的影响，以G30连霍高速天水至定速段高速公路某服务区运营收入为例，加油站柴油季度销量下降了约30%，汽油季度销量下降了约12%，服务区经营效益下降了约8%。由图2可知，高铁在短途旅客运输方面具备公路客运无法比拟的优势，兰渝铁路开通后，兰州市发往陇南市及沿线的往返客运班车基本已全线停运。

图2 兰州-陇南高铁/公路旅客运输对比图

根据本量利模式理论，假定单位车辆、单次的通行费、可变成本、税金及附加为固定值，如式（4）。分析可得，车辆通行费总收入与车流量成正比关系。因此，在彭大高速项目特许经营期内，根据本量利模式理论分析，当车流量小于盈亏平衡点时，彭大高速项目运营将出现亏损。

式（4）中：B为车辆通行费总收入；ƒ为单位车辆的通行费；C1为固定成本；C2为可变成本；Tu为税金及附加费用。

截至2019年，在甘肃省陇东地区已开工建设的高铁、铁路客运专线有西安至银川高铁、中卫至兰州客运专线，已建成的高速公路或建设中的高速公路项目有G22青兰高速平定段、G69银川至百色高速公路甜永段、G8513平凉至绵阳高速公路平凉至天水段，考虑到上述铁路和高速公路建设项目运营通车后的综合影响因素，就甘肃陇东地区高速公路的车流量势必会受到较多因素的影响，对于车辆的分流作用也会日趋明显[5]。

3.6 通货膨胀的影响不可忽视

通货膨胀对于任何投资者或投资项目而言都具有不可忽视的影响，最显著的影响就是货币贬值、物价上涨[7]。彭大高速项目从初设批复到PPP合同签订这两年期间内，工程建设所需的人工日工资及部分主材、地材的不含税单价进行统计、分析，物价的涨幅较为显著，详见表3。

表3 人工工日工资与部分主材价格对比表

通过表3分析可知，从初步设计批复至PPP项目合同签订的大约两年时间里，人工、砂石料的不含税单价均出现了较大涨幅，因此PPP项目合同签订后施工单位进场施工过程中必然会向彭大项目公司就材料、人工调差进行变更申报，彭大项目公司存在追加投资的可能性。由此可见，对于建设期和特许经营期长达34年的彭大高速项目而言，可能存在因通货膨胀而导致的货币贬值、物价上涨的风险。

4 风险分析及应对策略

结合本文的上述分析，笔者将彭大高速项目推进过程中存在的问题和风险归类为投融资风险、政策性风险和外部风险。

（1）针对项目投融资过程中存在的风险，项目公司应制定科学合理投融资方案和资金使用计划。以项目负债性资金62.73亿元为例进行分析，假定银行发放贷款的时间和发放比例不同，根据式（2）计算建设期4年末的本利和，详见表4。

表4 不同贷款方案对比表单位：亿元

由表4分析可知，对于彭大项目公司或社会出资人而言，制定科学合理的投融资方案和资金使用计划，可有效地降低项目投融资风险，减少需要向银行支付的利息总额，缓解资金压力。

（2）政策性风险和外部风险：相对于项目投融资过程中存在的其他风险，政策性风险和外部风险不以项目公司和社会出资人的意志为转移，只能采取有针对性的措施，将风险发生的概率和影响程度降到最低，从而达到减少损失的目的。例如，项目公司和社会出资人与地方政府进行投资谈判时，用“土地+资源”的模式替代“可行性缺口”补助的方式，如此可以使项目公司和社会出资人尽早回收资本，降低风险发生的概率。因此，针对政策性风险和外部风险，项目公司和社会出资人应积极研究、制定切实可行的方案准确评估风险发生的概率和影响程度，采取“规避、转移、自留、组合”等多种方式，进行风险防范。