维护重要基础设施 安全应成世界共识

王宏伟

近期，重要基础设施防护成为全球最关注的问题之一。从“北溪-2”和“北溪-1”天然气管道接连发生水下爆炸破坏，到德国北部铁路网两处通信网电缆被切断令交通运输中断近3个小时，再到美国14家机场网站疑似遭国外黑客袭击而无法访问。此外，在俄乌冲突中，双方以对方的桥梁、热电厂等为目标进行攻击。这些都引发了人们对重要基础设施安全的担忧。

于一国之内而言，供水、供气、道路、交通、能源、通信等重要基础设施是保障经济社会正常运行的“命脉”；于整个世界而言，在全球互联互通的时代，重要基础设施是确保全球产业链供应链正常运转的“经络”。无论是战争状态下的军事打击，还是非战争状态下自然或人为的突发事件，都有可能破坏重要基础设施服务的供给，从而产生一系列“多米诺骨牌”效应，引发严重的经济社会影响。这不仅因为社会生产生活须臾不能离开重要基础设施，而且因为重要基础设施是一个紧密耦合的复杂系统。一旦其中的任何一个部分遭受损毁，就有可能造成“蝴蝶效应”，产生影响范围更广、严重程度更高的系统性瘫痪。

人类进入工业社会后，重要基础设施便是战争防护的重中之重。1911年，法国一位军事家就提出，一旦德法进入交战状态，德国就可能袭击法国巴黎的运输网络、通信中心，使重要的公共服务陷入瘫痪状态。这关于关键基础设施在战争中重要作用的最初论述。在一战期间，飞机的出现使得深入敌方纵深、打击其重要基础设施成为可能。在二战期间，反法西斯同盟国就对柏林的城市基础设施进行了重点打击,起到了“战略瘫痪”的效果。

1995年，美国空军司令部副参谋长助理约翰・沃登上校在《空中力量杂志》上发表了一篇影响巨大的论文，其核心思想是“把敌人看作一个系统的敌人。他认为，作为一个系统的敌人，其重心可以被划分为五个同心圆：（1）领导层；（2）有机要素；（3）基础设施；（4）民众；（5）战斗机制。其次序是从里到外，重要程度依次递减。其中，基础设施是第三等级的打击目标。

除了战争，随着各国经济社会的发展，基础设施因突发事件的影响而出现城市运行中断、陷入一团混乱的情形屡见不鲜。所以，世界大国普遍将重要基础设施安全作为一项国家跋略而加以高度重视，尽管各国对重要基础设施的界定有所差异。例如，早在1996年美国克林顿政府就成立了“关键基础设施防护总统委员会”。由于该委员会的努力，1998年发布的“总统决策第63号指令”确定了8个关键基础设施部门，包括：电信、电力系统、天然气与石油、银行与金融、运输、供水系统、政府服务、应急服务。后来，美国政府从应战与应急的角度出发，不断完善关键基础设施防护战略，以提升其相对于战争和非战争风险的韧性。但是，对于以开放性作为服务前提的重要基础设施而言，终究难以避免百喻一疏。

重要基础设施的安全是经济社会发展的前提，并且地位越发重要。但是，由于信息技术的普遍应用，重要基础设施的脆弱性未降反升，因为网络攻击成本更低，也更有隐蔽性。对于这种严重的网络风险挑战，没有一个国家可以置身事外。2021年5月7日，美国最大的天然气和柴油运输管道公司科罗奈尔公司因遭受勒索软件攻击，暂停其在东岸的关键输送业务，就是一个例子。

2021年9月和2022年4月，习近平主席先后在第七十六届联合国大会和博鳌亚洲论坛上提出全球发展倡议和全球安全倡议。从这两份倡议出发，要从根本上捍卫重要基础设施安全，必须遵循统筹全球发展和全球安全的原则：一方面，各国要坚持发展优先，在确保重要基础设施运行连续性、稳定性、可持续性基础上，着力发展和保障民生；另一方面，要坚持共同、综合、合作、可持续的安全观，大力维护重要基础设施的安全，使其免遭传统与非传统安全的威胁。在经济全球化时代,互联互通的重要基础设施使人类成为一，个不可分割的安全共同体。共同维护重要基础设施安全理应成为当今世界一个普遍性的共识。▲（作者是中国人民大学公共管理学院国家安全研究中心主任）