不同管理模式下应急物资储备库应急能力评估

范冬丽， 王立娟， 贾虎军， 马 松， 刘 欢

(1. 重大危险源测控四川省重点实验室， 四川 成都 610045； 2. 四川省安全科学技术研究院， 四川 成都 610045； 3. 四川安信科创科技有限公司， 四川 成都 610045)

0 引言

应急物资保障对于顺利开展抢险救灾、保障受灾群众生产生活、快速恢复正常社会生活秩序、减少各类损失及不利影响等有重大意义[1]。2018年我国全新构建了适应国家治理体系和治理能力现代化的应急管理新体制，开启了中国特色应急物资管理体系新时代。应急管理部门向着“全灾种、大应急”的方向发展，逐步改善了过去应急管理体系反应滞后、各自为战的情形，很大程度上提升了公共安全保障能力[2-3]。应急物资储备管理在新一轮机构改革后成为一项多部门协作共同完成的任务[4]。目前，应急物资储备体系处于转型过渡期，各地存在应急物资储备库一体化或协同化等多种管理模式，职责不清、管理冗杂、沟通不畅的问题仍未得到根本性解决[5]。当前，应急物资储备库的应急能力评估研究较少，主要集中在物资仓库选址[6-7]、物流配送[8]、物资储备体系[9]的评估与优化，对应急物资储备成本、应急时间和储备水平等关键问题研究不足，仅从宏观和定性的角度构建指标体系，实际应用指导意义较低。本文通过构建应急物资储备应急能力综合评估指标体系，在四川省2个代表性地区进行应用示范，验证了指标体系的科学性和合理性，为进一步针对性提升应急物资储备库管理应急能力效能提供了可靠的科学依据。

1 应急物资储备库管理模式现状

机构改革后，应急物资管理体系已经历了新一轮的空窗期、迷茫期，正处于自上而下的明确政策推动及部分地区试错成功的改革期，应急物资管理体系建设逐步走上快速发展的道路。但是依照历史发展规律，改革期必定伴随着痛苦的完善历程，这些历程可能以损失为代价，如何尽可能地缩短改革期，增强“缩减力”影响，使应急物资管理体系建设快速进入稳定期，本质上就是应急物资管理体系建设的应有对策[10]。虽然四川省在应急物资储备管理体系中已出台一系列政策性、规范性的制度，但在采购、管理、调拨、使用各个环节中的制度建设仍不够完善、协调机制不够健全，无法满足精细化、规范化、标准化应急物资储备管理工作的需求，整个体系运行仍存在工作效率低下、执行力差、救灾工作进程缓慢等问题[3]。另一方面，应急物资管理事权划分上的改变以及调整的差异性，导致应急物资储备方面的职能职责暂未完全厘清。

2 应急物资储备库应急能力评估模型构建

2.1 评估目的

面对应急物资精细化储备、合理配置资源、注重质量效果的物资管理方式要求，需要探索与之相适应的物资储备应急能力评估方法，建立行之有效的定性与定量评估体系，评定应急物资储备管理模式具备的应急能力水平，发现薄弱环节并进行针对性的改进。因此，科学合理地评估不同管理模式下的应急物资储备应急能力成为亟待解决的问题。应急能力评估结果是优化的基础，进行应急物资储备综合评价，是加强新常态救灾减灾背景下应急物资储备基础理论研究和关键技术研发的前提，也是提高应急物资储备体系建设标准化水平的有效途径。本文通过提取储备仓库评价指标，构建符合四川省省情的应急物资储备应急能力综合评价指标体系，以期为应急物资储备管理相关单位制定针对性的提升策略、改进应急管理过程和优化应急管理结果提供借鉴。

2.2 评估对象

应急物资储备应急能力反映的是某一区域应急物资采购、管理、调拨、使用的真实水平和客观能力，可以通过选取正确的评估指标、构建合理的指标体系、运用科学的评价方法来进行评估。应急物资储备仓库(点)是四川省应急物资储备的主体[11]，因此本文对应急物资储备的评价以仓库为主体表征。

2.3 构建方法与指标

应急物资储备库应急能力指标体系的设计是后续评价的前提，同时，应急物资储备库的运行过程与外界系统的输入、输出频率很高，在评价的过程中必须考虑到评价对象的特征、数据获取难易程度和调研成本等因素。评估指标即评估要素，指的是能反映评估对象的测评深度和广度的一系列质量检测点，这实质上是应急物资储备应急能力评估准则的具体化。评估指标体系是由一群组合特定、彼此间相互联系的评估指标组成，而且每个评估指标又都具有自己的独立性，只代表应急物资应急能力的某一方面。为了保证评估过程和评估结果的科学性、合理性和客观性，在指标的选取和设计过程中遵循了可行性、层次性、针对性和完备性等4个设计原则[12]。

基于复杂系统理论，从功能维和时间维的角度将应急物资储备应急能力评估系统分为了4个子系统的应急能力进行研究，包括决策系统、组织系统、资源系统和过程系统[13]。基于协同作用机理[14]，从多个角度和层面来设计某地应急物资储备库应急能力评价指标体系，按照层次分析法[15-17]层级结构构建应急物资储备库应急能力评估指标体系的基本框架(图 1)。

图 1 应急救援物资储备库应急能力评估指标体系基本框架Fig.1 Basic framework of the emergency capacity evaluation index system of emergency rescue material storehouses

(1)目标层表示某行政区域内救灾物资储备库应急能力的客观状况。

(2)分目标层将救灾物资储备库应急能力进一步分解，分为决策系统能力、组织系统能力、资源系统能力和过程系统能力4个分目标。

(3)准则层将4个子系统进一步分解为不同的准则，便于对分目标能力的合成和分解。

(4)指标层根据救灾物资储备库应急能力指标体系设计的4个原则对准则层的每一准则进行描述。定量指标采用了单一指标合成算法，对于无法直接测量的定性指标，采用李克特量表打分进行度量。

(5)对象层由于评估主体的差异性，在应急能力评估时，选择特定的某行政区域作为实施对象。

以四川省内21个市(州)救灾物资储备库作为构建过程的主体，借鉴文献对区域煤矿应急管理系统、区域救灾物资储备库应急能力评价指标体系的研究，结合课题组向四川省内32名专家的调研结果做无量纲化处理，最终构建如表 1所示的应急物资储备库应急能力评价指标体系模型，确定了4个分目标层、8个准则层、20个指标层以及对应的权重。从系统的角度来分析，各个子系统之间的有序程度越高，系统整体面对自然灾害后的应急物资方面的应急能力越强。

表 1 应急物资储备库应急能力评估指标体系模型Tab.1 The emergency capacity evaluation index system model of emergency material storehouses

3 评估对象应急能力对比分析

四川省历经汶川地震等重特大突发事件后，在全国率先建成以省救灾物资储备库为中心、市级物资储备库为骨干、县级物资储备库为基础、灾害多发乡镇和边远村落救灾物资储备点为补充的“省-市-县-乡”四级救灾物资储备体系[18]。全省共建有县级以上救灾物资储备库200余个、乡镇储备点约2000个。“覆盖全川、辐射西南”的救灾物资储备网络体系已基本形成，全省救灾物资应急保障能力显著提升。目前，乡镇(街道)和村(居)储备点一般都由基层人民政府、街道办、村(居)委会负责管理。市、县两个层面在应急物资库事权划分上各地还存在差异化。全省200余个救灾物资储备仓库中，粮食储备部门主管73.08%、应急管理部门主管23.08%、民政部门主管1.92%、人民政府或管委会主管1.92%。总体上来看，四川省以粮食储备部门、应急管理部门主管为两大主要管理模式。

选取四川省现有的应急管理部门管理应急物资库为代表的A市、粮食储备部门管理应急物资库为代表的B市为评估对象。对指标评估体系中的指标采用专家调查打分法获取数据，共邀请了9名应急、粮储、仓库管理等部门专家和管理人员使用4分制量表打分(应急物资储备库应急能力效能等级打分标准为：高=4分、较高=3分、一般=2分、较低=1分)。对应急物资储备库应急能力评估指标体系进行指标赋值，并做归一化百分制处理，得到最终的应急能力评估结果(表 2)。

表 2 两种典型应急物资储备库管理模式的应急能力指标评估指数Tab.2 The emergency capacity evaluation index of two typical emergency material storehouses management modes

根据文献[19]对协同度等级的划分，结合四级自然灾害救助等级响应标准[20]，以及基本满足启动地方Ⅱ级应急救助响应的大类生活物资保障需求[18]，将应急物资储备库应急能力评估标准划分为4级，如表 3所示。

表 3 应急物资储备库应急能力等级评估标准Tab.3 The evaluation standard for emergency capacity level of emergency material storehouses

从评估结果表格、对比分析雷达图(图 2)、对比曲线图(图 3)均可看出A市应急能力评估综合指数为83.82分，应急能力等级为较高； B市应急能力评估综合指数为70.46分，应急能力等级为一般。两种物资管理模式下，A市整体应急能力优于B市，主要反映在物资调配协作水平(C21)、组织间权责分配合理程度(B22)、与救援物资储备管理中心协同(A11)、信息传递的速度(A22)、部门管理跨度及频次低(B11)等5个方面。但是，在物资互补程度(C12)方面，B市对物资管理更专业化、水平更高，粮食储备部门在仓库管理方面优势和专业化程度均很明显。

图 2 两种典型应急物资储备库管理模式的应急能力指标评估指数分目标层雷达图Fig.2 The radar chart of the target layer of emergency capacity evaluation index of two typical emergency material storehouse management modes

图 3 两种典型应急物资储备库管理模式的应急能力指标评估指数对比图Fig.3 Comparison chart of emergency capability evaluation indexes of two typical emergency material storehouse management modes

4 结论与建议

本文通过构建的应急物资储备库应急能力评估指标体系，对应急部门和粮储部门两种应急物资储备库管理模式进行了定量化应急能力评估。证明该应急物资储备库应急能力评估指标体系具有科学性、合理性和可操作性，适用于四川省不同管理模式下的应急物资储备库应急能力评估，与实际定性评价结果一致，对应急物资储备精细化管理具有一定指导意义。应急物资储备库应急能力评估指标体系方面，建议从应急能力评估指标体系的指标层、权重等方面优化评估精度，进一步拓宽指标值获取方法，减少专家调查打分法的主观局限、样本数量少、样本分布不均匀等造成的误差。典型示范应急能力评估结果方面，建议在总结经验的基础上，根据评估结果首先排查和分析评估结果中存在的短板和不足，尤其是权重值较大、基础分值较低且可改善的评估指标； 其次，根据整体评估成果，尽可能统筹兼顾地提升各项评估指标的评估指数，进而提升应急物资储备的应急能力； 最后，要健全统一的应急物资保障体系，还需要健全统一管理与分级分类储备相结合的管理体制和上下协同、部门联动的工作机制。