从“多元分化”到“一体整合”：基层治理秩序演进的组织化逻辑

韩志明，刘子扬

(上海交通大学 国际与公共事务学院/中国城市治理研究院，上海 200030)

1 问题的提出

自古以来，中国就是一个大国，领土辽阔，人口众多，内部差异性很大，治理情景非常复杂。庞大的人口规模构成了国家治理的底座，也设定了国家治理的基本任务。无论是为了国家征收赋税徭役等目的，还是为了维持稳定的社会秩序，都需要设定可治理的基本单元，把零散的个人组织起来，比如历史上的宗法制度和保甲制度等，为其分配身份和地位，明确其权利和义务，也使人们进行必要的联系，进行有序的交流和互动，形成有边界范围的有机整体。这样从个体到局部再到全局，分条块和分层次地建构整体的秩序。

基层治理是国家治理的底座，处于国家治理体系的末端。基层社会是高度开放而松散的场域，包含了大量个体化或原子化的社会要素。虽然各个要素相互之间也存在某些自然的或人为的关联，但很难形成协同合作的治理网络。不同性质的主体在这里相互遭遇，形成了敏感而复杂的矛盾冲突，塑造了无序而零碎的治理景观。为此，国家必须运用各种各样的治理技术，将零散而混乱的社会要素组织起来，明确各自的角色、地位及其关系，特别是要调解和处置各种矛盾纠纷，维系可控而稳定的社会秩序。

如何把基层社会组织起来，对各种社会要素进行排列组合，是国家治理面对的重要课题。基层社会的组织化就是根据特定的目标、标准和方法，将不同的要素、人员或事物整合起来，以相对稳定的方式协调彼此的关系，施加必要的干预、约束和影响[1]。其中把个人组织起来是基层治理的关键，具体就是设定和调整社会主体的角色，建构多元主体互动的正式网络，以协调相互之间的关系，实现期望的社会秩序[2]。实际的组织化过程同时包含了分化和整合两个向度，分化和整合也构成了组织化的基本工具。其中，分化是细分专业领域，设定不同的角色、身份以及权利和义务，划定各自的权限及其边界；整合则涉及统合不同的利益和要求，将其纳入治理体系中来，通过集体行动来解决问题，建构新的秩序。

有学者认为，新中国成立以来的基层治理大体经历了从组织化、失组织化到再组织化的过程[3]。具体而言，组织化对应于新中国成立初期对传统社会的重组，失组织化是指单位制解体后社会的非组织化，再组织化则是指党建引领推动的治理创新实践。这三个阶段的演进分析基本上是符合实际的，但也有三个值得商榷的地方：首先，从新中国成立到改革开放前，这个历史阶段比较特殊，与目前基层治理情境的差异较大，缺乏纵向的连续性，也没有横向的可比性；其次，单位制解体后的失组织化定义是不够准确的，因为市场化导向的社会多元分化，仍然是社会进行系统性重组的重要形态或必经阶段，而不是没有或失去了组织化；最后，组织化或失组织化的表述虽从现象上呈现了基层治理演进的断面及其特点，却没有总结和提炼其内在的逻辑，因此是需要继续挖掘的。

为此，我们将在改革开放四十余年的时间坐标中，聚焦基层多元主体及其关系的问题，纵向考察改革开放以来基层治理的组织化逻辑，根据组织化的结构、工具及其方向等维度，将不同历史时期的基层治理组织化划分为两个阶段，即以专业分工为基础的多元分化阶段和以党政领导为中心的一体整合阶段。两者大致以党的十八大为分水岭，包含了不同的组织化理念和机制，形成了不同形态的治理秩序，带来了不同的治理效能。当然，这两个阶段是前后相续的，而不是截然对立的，其中多元分化阶段是一体整合阶段的前身，而一体整合阶段是多元分化阶段的创造性升级。这两种组织化方案既提供了考察基层治理演进的重要进路，也为推进基层治理体系和治理能力现代化提供了重要启示。

2 多元分化的基层治理及其专业化秩序

随着改革开放的深入，单位制逐步解体，总体性社会开始出现持续的松动，国家不再能掌控一切，社会也不再是铁板一块，市场和社会的要素获得了发展的空间，各种市场组织和社会组织像雨后春笋般涌现出来，国家、社会与个人之间的关系也出现了重要的变化。例如，新中国成立初期，全国性社团只有44个；20世纪90年代初，全国性社团有1 600多个，地方性社团发展到近20万个；截至2021年，全国登记的社会组织已经超过90万个[4]。越来越多的市场和社会力量参与到公共事务管理过程中，形成了多元化和差异化的社会治理格局。尤其是伴随着“总体性社会”转向“个体性社会”，“单位人”逐步变成了“社会人”，个人的原子化和碎片化趋势日益明显，利益的分化程度越来越高，各种矛盾纠纷越来越多，社会关系的复杂性程度也越来越高，这些都构成了基层治理的基本情境。

2.1 多元分化的基本事实及其特性

正是在这个过程中，基层治理出现了广泛而持续的多元分化，不同类型的社会主体纷纷出现，比如物业企业、社会组织、业委会、志愿者等都开始登上基层治理的舞台。这就打破了过去单位制一统天下的格局，也消解了传统社会以政府为中心的治理结构，深刻重构了基层社会的生态及其治理形态。多元分化的治理理念可以追溯到泰勒的科学管理理念，最早是将工程领域精细严密的管理理念和技术运用到企业管理中，之后被逐步应用到组织管理和社会治理中来，建构了基于专业分工的社会治理思维，逐步形成了所谓“多中心”的社会治理格局[5]。伴随着经济和社会的快速发展，各个领域的专业分化越来越细致，相关的规范也日益健全，具体可分为公共服务、社会管理、市场监管、物业管理、生活服务等领域。其中最基本的思路就是，将社会问题分门别类，建立专业化或专门化的组织，比如建立城管执法队伍、成立物业企业、发展社会组织、成立业委会、建立志愿者队伍等，积极引入市场和社会力量，负责提供专业化、个体性、具体化的管理和服务。

正如涂尔干所说，现代社会是建立在个体差异性和相互依赖性基础上的复杂社会，“大规模的政治生活不能单纯依靠集体意识来维持平衡，劳动分工逐步替代了共同意识曾经扮演过的组织化角色，高等社会的统一完全要靠分工来维持了”[6]89-92。多元分化是改革开放后基层治理主体变迁的必然结果，集中体现了以专业化为中心的组织化逻辑，即建构新的社会主体来应对多样化和差异化的社会问题，根据分工的逻辑来组织和安排社会主体及其关系，以专业分化思维来规划和设计基层治理的方案，内含的价值主张主要是专业分化、边界清晰、权责明确、平等互动等。分化具体包括横向的和纵向的分化。横向分化主要是细分问题类型，将其划归不同的部门、机构、人员或条线，以提供有针对性的管理和服务；纵向的分化主要是依托科层体系的层级结构，析出管理层级，细分管理单元，比如探索四级或五级管理体制，分级设定治理任务等。

基层治理主体多元分化的基本事实主要是：首先，社会活动更加多样化，细化出更多的专业领域，也为相关的社会主体划定了边界、确认了职责和权限等；其次，不同的社会主体根据各自的分工开展行动，在基层治理中扮演不同的角色，具有不同的身份和地位，形成了相互交织的基层治理网络，动态地协调彼此关系；最后，多元社会主体承担不同的功能，或实施管制，或提供服务，既相互依赖，也相互竞争，形成了消长变化的权力结构。在社会加速分化的背景下，多元分化突破了政府单中心的管制秩序，鼓励和发展专业化的社会主体，通过专业化的技能和知识来解决问题，表现出技术化指导、知识化导向、精细化管理、部门化执行、社会化服务、责任风险到人、效率第一原则等系列特征[7]。

2.2 专业化的秩序及其运行逻辑

多元分化是现代社会发展的必然要求，构成了改革开放以来基层治理演进的基本趋势。比如，早在1983年，中共中央、国务院发布《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，其中就提出要在农村推行政社分开制度，逐步培育和发展经济组织和社会组织[8]；2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》提出，“充分调动社区内机关、团体、部队、企业事业组织等一切力量广泛参与社区建设”“建立一个独立于企业事业单位之外的社会保障体系和社会化服务网络”[9]。这些都包含了推动基层治理专业化和社会化的内容。在从“一元管理”转向“多元分化”的过程中，社会的专业化水平不断提高，各个社会领域的边界日益清晰，个人和组织的功能日趋分散，社会治理的规范性、稳定性和可预期性也不断增强[10]。

从社会管理的情况来看，多元分化的趋势直接塑造了基层治理，形成了专业化导向的治理秩序。其中，基层治理不仅需要顺应社会专业化发展的趋势，推动各种管理和服务事项的专业化，而且出现了加快分化和裂变的趋势，形成更加精细化的事务类型及其权责关系。专业化的治理秩序包括两个方面的治理含义：一方面，基层治理依托专业分工体系，细致地划分管理领域，设计和落实不同的治理方案，安排和协调不同的治理主体，具体的工作包括分门别类、划分边界以及厘定关系等；另一方面，各种社会主体拥有专业化的技能和资源，也逐步获得了参与基层治理的权力，具有了一定的自主性和独立性，成为基层治理的重要行动者，日益发挥着不可或缺的作用。基层治理越来越多地成为多元治理主体共同参与的舞台。

多元分化的问题解决逻辑归根结底是专业化的逻辑，核心主张就是让专业的人做专业的事情，用专业的技术来解决特殊的问题，明确不同主体的责任，提高各个部门的效率。对专业化的重视和推崇，既是市场思维的重要体现，也是现代精神的直接表达[11]。基层治理的许多改革和创新实践，比如积极引入市场化机制，大力培育社会组织，加快推动政府流程再造，实现公共服务外包等，也是顺应了多元分化的社会趋势，利用专业化的力量来优化基层治理。由此，基层治理也从单一的政府主管部门管理的形态走向包括公众和社会组织等共同参与的新局面[12]。多元参与的基层治理可以广泛调动社会力量的积极性，发挥各自的资源和技能优势，对政府管理起到良好的补充作用，也有利于降低政府管理的成本。

总之，在单位制框架下的社会管理，各种社会问题都打包归属于各个具体的部门，在单位内得以吸收和消化，政府主要依靠行政手段自上而下地进行社会管理，其他主体缺乏参与空间和参与渠道[13]。改革开放后，适应经济和社会发展的需要，基层治理以突围或扩张的姿态来发展新生力量，用专业化的逻辑重新组织和安排社会要素，以专业规范来定义和发挥各自的功能，建构了专业性色彩浓厚的治理秩序。相应地，政府主动调整自身角色，逐步跳出“全能政府”的定势思维，自觉给个体化和专业化的力量让渡空间，发挥不同社会主体的能动性和创造性，提供专业化的管理和服务。由此一来，“专人专事，社会分工”的专业化秩序顺应了社会发展的大趋势，适应了社会自主发展的需要，为基层治理提供了多元化的作业环境，拓展了基层治理的广度和深度，获得了良好的治理效应。

3 一体整合的基层治理及其协同性秩序

自20世纪90年代末开始，伴随国有企业改制向纵深发展，基层社会逐渐跳出单位制的束缚，社会多元分化的态势日趋明朗，也逐步成型。基层治理的主要目标就是“把治理归还给社会”“把权力下放给社会”“从政府主导的模式转向依靠法治和社会自治”[14]。然而在实际的基层治理中，由于市场体系及其运作不完善、社会组织的专业化成熟度不高、个人的权利和义务界限不清，各个治理单元往往各管一摊、相互掣肘，“九龙治水”，缺乏有效的协同和整合，特别是基于专业分化而形成的条块分割体系，严重制约了政府实施有效管理和提供良好服务的能力，也抑制了应对和解决复杂问题的效能，最终形成“推诿扯皮、讨价还价、相互避责、联而不动”的碎片化格局[15]，也持续倒逼形成以一体整合为取向的基层治理改革和创新。

3.1 一体整合的基本事实及其特性

众所周知，社会问题日益具有关联性、模糊性和跨领域等特征，涉及不同的社会主体及其错综复杂的利益关系，结果往往是越来越多的人主动或被动地卷入其中，不同程度地承受其后果和影响，各种利益关系更加纠缠不清，也更加敏感而微妙。而且，社会问题就是社会问题，具有整体性的社会事实，无论是其生成过程还是后果和影响，都不是分部门和分科室的，也不是分专业和分学科的。但相对应的是，专业分化的科层体系通常存在各管一摊和各自为政的弊病，既缺乏充分识别、判断以及解决问题的能力，更难以解决跨部门的协作问题。这就使得基层治理的问题越来越多、越来越纠结，问题解决的难度越来越大，各种治理失灵也越来越多。这就迫切需要建构某种权威性的力量，提炼和阐释公共利益及其要求，推动跨部门的整合和协调，建构协同治理的纽带、桥梁和平台，推动相关个人和机构的多边协作，集中协调不同主体之间的关系，打造系统性、整体性和协同性的治理秩序。

近年来，党和政府接连发布相关政策文件，对基层治理的目标和方向及其路径等做出安排部署，其中着重强调要加强党委领导，比如党的十八届三中全会指出，要“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[16]；党的十九届四中全会提出，必须加强和创新社会治理，其中党委领导是社会治理体系七个基本方面的首要内容[17]13；《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》专门提到，要“坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面”，“把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固”[18]。由此可见，坚持和优化党的领导，构成了谋划和落实基层治理现代化的首要原则，也激发了党建引领基层治理的改革创新。

从实践的情况来看，基层治理的一体整合就是以党组织为核心，发挥党组织的政治、思想和组织优势，通过党组织建设、党建联建工作以及区域化党建等[19]，建构跨层级、跨地域、跨系统、跨部门或跨业务的治理网络，将街道办、党组织、居委会、物业公司、业委会、志愿者和社区居民等力量动员起来、组织起来、协调起来，促进相互之间的交流和沟通，增进彼此之间的协商对话，减少矛盾冲突的发生，提高协同合作的效率，形成共建共治共享的新格局。比如在城市治理中，很多地方政府大力推进区域化党建，开展党建联席会议，发展红色小区和红色物业，开展为群众办实事等活动，利用党的组织优势和统领优势，吸引新兴阶层、积极分子参与治理，实现了资源的有效整合，推动相关社会主体的沟通和交流[20]；在农村治理中，通过把致富能手、村庄能人、退伍军人、大学生村官等“新乡贤”吸纳进党的队伍中，将党员队伍与村小组相结合，构建起“党小组+治理网格”的组织结构方式，将分散化、个性化、原子化的社会个体纳入基层治理框架之中。

3.2 协同性的秩序及其运行逻辑

进一步分析相关实践，一体整合包含了如下多个维度的规定性：在价值观念上，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”[21]，中国共产党是社会主义现代化建设事业的领导核心，这为党组织的一体整合提供了正当性和合法性，一体整合坚持党对基层治理的全面领导，贯彻党和政府的路线、方针、政策，把党的领导贯彻落实到基层治理全过程，推动基层治理的改革创新；在问题指向上，一体整合直接指向普遍存在的碎片化难题，包括职权错乱、相互隔膜、互相掣肘、各自为政等“老大难”问题，努力寻找各方都能接受的“最大公约数”，谋划和探索更具整体性的治理方案；在利益取向上，一体整合不仅强调不同主体各自的利益诉求，更加注重挖掘和塑造共同或公共利益，致力于将分散的目标整合成总体的目标，构造和实现一般性或普遍性的共同或公共利益；在理论支撑上，诸如网络治理、协同治理、整体性治理以及复合式治理等理论，都为一体整合实践提供了理论借鉴，也获得了理论创新发展的可能性。

党组织嵌入基层社会治理体系中，重构党与其他社会主体的关系，提升党的政治整合、行政整合与社会整合能力[22]，突破传统科层制碎片化的弊端，克服转型期社会自组织能力孱弱的缺陷，已经成为新时代基层治理现代化的重要着力点。这就带来了多个重要的转向，首先是从“无中心”到“有中心”的转变，重申和确立了党组织的核心地位，构建了有中心也有边缘的治理网络；其次是从彼此割裂到有机联系的转变，通过将不同社会主体整合到基层治理网络中来，彼此间的互动更加多样，也更加频繁；再次是从各自为政到协同合作的转变，各种协调活动成为基层治理的常规内容，也促成了更加协调同步的治理过程，逐步超越“部门分治”“部门主义”和“蜂窝状结构”等分治格局[23]；最后是从混乱冲突到价值凝聚的转变，突破多元社会思潮下达成共识的价值陷阱，充分发挥党的政治领导力，通过思想引领、意识形态塑造、核心价值观培育等方式增强社会的凝聚力，培育和彰显公共价值。

很显然，一体整合形成的是协同的秩序。这里的协同既是目的，也是手段，主要通过党组织的吸纳、整合和引领等途径来实现，具有明显的权威性、集中化和交互性等特征。党的领导是一体整合过程的核心，党组织总揽基层治理的全局，阐述基层治理的目标和任务，明确各个社会主体的责任边界，围绕权利和责任达成基层治理共识，使具有异质性的多元主体形成一个整体，推进垂直管理和横向协作，实现基层治理现代化。这种秩序既强调治理主体的自主性(网络)，也强调主体间关系的合作性(联动)，尤其强调主体间关系的统领性(整合)[24]。在一体整合的秩序下，多元主体之间的协同合作是核心命题，必须发挥党组织的全面领导作用，统筹和联动其他社会主体，减少基层治理的摩擦和断裂，提升共建共治共享的水平。其中，党组织居于这个同心圆网络的中心位置，具有无可置疑的绝对权威，也能够与其他治理主体直接发生联系，发挥核心引领和综合调节的枢纽作用，因而也可以破解不同治理主体之间的连接壁垒，降低合作成本尤其是信息沟通的成本。

需要说明的是，一体整合与多元分化并非简单的对立关系，更不是相互否定的关系，而是前后相继的两个发展阶段，其中多元分化的阶段在前，发展出多元化的治理格局，一体整合的阶段在后，是对多元分化格局的进一步整合。一体整合并非完全排斥或者取代多元分化，而是旨在应对和解决专业分化所带来的“碎片化”结果，打破不同社会主体相互割裂或互相冲突的现实，实现各类社会要素的协同和整合。一体整合的基层治理形态重新整合基层社会的治理资源，统筹协调差异化和对立性的利益需求，破解了基层治理集体行动的困境。

总之，基层治理的碎片化需要强有力的统筹协调，党组织责无旁贷地承担了整合多元主体的历史使命，也发挥了其他社会主体所不具备的政治优势和治理优势，对于破解多元分化的现实及其问题，具有现实的意义。由此而形成的协同性和统合性及其治理秩序，能够有效弥补基层自治的缺陷，激发不同治理单元的公共性需求，实现多元分化与一体整合的互补[25]，也突破了片面的政府中心或社会中心的治理逻辑，建构了具有“高度协作性、互补性、协商性的多元治理主体间的新型合作关系型态”[26]。

4 两种基层治理秩序演进的组织化逻辑

秩序是人类文明的基础，是国家治理的基本价值，与每个人的利益都密切相关。任何社会都需要必不可少的秩序以维持基本的生产和生活，没有秩序的社会是混乱的，也是难以维系的。基层治理的秩序是指多元社会主体互动而成的有次序和有条理的稳定状态[27]。秩序既是基层治理追求的直接目标，也构成了基层治理的基本生态。相对于国家治理多层级的金字塔体系，依靠的是层级节制的命令服从机制，基层治理涉及广泛的社会主体，形成的是相对平面化的舞台，需要将零散的社会要素组织起来，通过对不同社会要素及其关系进行设计和安排，落实治理任务，最终形成大为不同的治理秩序，秩序的生成及其运行也是不同的。

具体的秩序都是组织化形成的结果，其中的核心是对行动者的定位和安排。比如大力培育和发展社会组织，提升社会组织承接政府公共服务的能力，形成政府与社会组织互动合作的秩序。从上述分析可以看到，多元分化以专业化为基础，社会主体都是原子化的行动者，各自都比较独立自主，角色和地位也不相上下，没有严格的统属或支配关系，相互之间缺乏交叉和归并，形成的是高度碎片化的治理秩序，治理的交易成本比较高，很容易出现效率不高或失败的结果；而一体整合是以公共利益为取向的，主要由党政部门统领或协调其他社会行动者，多元主体之间的关系更加明确有序，交互和整合的程度也更高，最后形成的是协同合作的秩序。为了更好地理解基层治理的演变轨迹，这里主要从组织化的具体维度来阐释两种不同秩序的特性及其生成逻辑(见表1)。

表1 两种基层治理秩序的比较

4.1 权力的分配

权力是治理主体发挥作用的基本工具，也是建构秩序的关键力量。组织化的核心是重新设计和分配权力，包括谁获得或失去权力，谁增加或减少权力，尤其是谁指挥、谁服从，谁是中心、谁是外围等，权力分配的结果直接决定了秩序的版图。多元分化根据社会化分工，发展专业性的社会主体，个人也成为独立的治理单元，拥有相应的权利和资源，形成了多中心的治理秩序。其实质是国家向社会和个人的分权、赋权和增能，最终突破政府单中心的治理秩序。不同社会主体之间没有地位高低之分，也没有先后次序之别，构成了多中心的均衡秩序。相反，一体整合的组织化则是对既有权力秩序的权威性重组，是向社会多元主体的权力再分配过程，确立了以党组织为核心的治理秩序，尤其是强化了权力中心的政治势能[28]，明确了中心与外围。这种秩序的权力及其分布不是均衡发展的，而是理性规划和设计的，服务于党组织统筹协调的目标。

4.2 主体间关系

组织化过程的关键是建构或调整社会主体之间的关系。多元主体之间的关系是基层治理的核心框架，决定了基层治理秩序的运行及其样态。关系的维度直接涉及社会各方之间是否存在关系、是什么性质的关系、关系是如何运行的以及谁主导关系的过程。在多元分化的组织化过程中，分化的逻辑推动了治理主体的分散化发展，也带来了多中心治理结构的扩大再生产。不同主体获得了各自的地位和权利，成为利益最大化的理性行动者，相互之间的关系主要是点对点的工作关系，横向的或平行的联动和协调比较少，衍生出大量整合不力、沟通不畅、协调无力等问题，甚至演变成尖锐的矛盾冲突，诸如物业纠纷、劳资纠纷等。正是为了解决这些问题，党政部门通过集中式的组织化，对现有的治理主体及其关系进行重新构造，规划和落实以党政部门为中心的治理网络，尤其注意将不同社会主体都纳入基层治理体系中来，以形成相互嵌入、紧密互动和协同合作的治理关系。这样既提升了解决复杂问题的合力，也抑制了矛盾纠纷的蔓延滋长。

4.3 互动的机制

互动是秩序的表现形式，秩序是互动的结果。基层治理的秩序就是各种互动及其关系的混合体，确立了多元互动的框架及其结果。相关的机制或界定了彼此的关系及其生产方式(比如服务外包机制)，或设置了互动的环节及其流程(比如联席会议机制)，或提供了解决矛盾纠纷的方法(比如协商对话机制)，这些最终构成了特定的互动秩序。从多元分化的组织过程来看，互动更多是利用市场的、社会的以及个人的价值，实现政府治理与社会自我调节、居民自治的良性互动。这些互动根据专业化思维来处置问题，形成了专业取向的治理秩序，也促进了专业性分工的发展。而在一体整合的变革趋势下，组织化的重点是明确引领或协作关系，整合不同社会主体的力量，比如明确基层政府、基层自治组织和社会力量等分别承担责任人角色、自治角色和辅助角色等多样化角色[24]。区别于专业秩序内含的分化趋势，协同秩序则表现为各种形式的联动、整合和协调，比如通过交叉任职机制和信息推送机制等互动机制[29]，推动社区治理中政府、社会与居民之间的协同。值得注意的是，协同的秩序包含了枝蔓纵横的关系网络，因而更加难以分析和解读。

4.4 权责的边界

良好的社会秩序需要划清社会行动者的职责权力，尤其是要明晰各自的权责边界，以避免交叉重叠、政出多门或相互打架等。但清晰的权责边界通常是难以做到的，而且也有可能成为问题的来源。多元分化的组织化逻辑形成了更加细化的权责分工，明确了政府、市场、社会、个人等各自的权责及其范围，比如设定楼组长和业委会等的身份及其权力，提高了基层治理的效率。但由于边界具有明显的互斥性，因此权责边界也引发了大量难以调和的矛盾冲突，使得专业秩序面临大量的模糊性问题及其衍生的难题。一体整合不是刻意混淆或模糊多元社会主体的权责边界，而是通过提升党政部门统筹协调的能力，打破不同主体之间的边界壁垒[30]，弱化彼此之间的边界意识，强化整体和合作意识，甚至形成相互交叠的权责边界，以实现协同治理。尤其是更多的信息共享不仅软化了专业秩序的隔膜感和互斥性，也增进了协同秩序所需要的柔韧性和妥协性。

4.5 资源的配置

基层治理涉及的资源既包括人、财、物等“硬资源”，也包括权威性、合法性、公信力等“软资源”，不同的资源条件及其组合构成了不同的治理秩序，尤其是资源的生产及其流动直接影响着治理秩序的运行，也是治理秩序的重要表现形态。根据专业分化的组织化逻辑，资源配置主要是强化专业的地位和力量，注重利用和拓展社会的和个人的资源，资源更多是向社会主体分流，也注重发挥各自的能力，分散化地应对和解决问题。但这个过程通常是凌乱的和随意的，存在大量的不规范性问题，也出现许多供需错位的问题。正是为了解决这些问题，一体整合的组织化方案由党政部门来统筹协调资源配置，特别是对多元主体及其资源的整合，具有集中性、规划性和协同性等特点，也意味着可以更加主动地配置治理资源，有利于实现资源的优化和组合[31]。虽然协同性治理秩序有利于规范和整合资源配置的过程，但这也有可能导致资源配置的人为扭曲，增加资源配置过程中的组织损耗，产生其他不利后果。

4.6 行动自主性

自主性是行动者独立地做出自我决定和自我选择的可能性，也是行动者排斥他者支配和外在干预的能力，是影响治理秩序及其运行的能动性因素。根据专业化的逻辑，多元社会主体持续地分化，不断获取和巩固专业地位，既有不同的权力和职责，也拥有其特有的资源，按照各自意愿来处理相关事务，具有高度的自主性，因而在秩序体系中占据特定的位置。这固然增加了社会主体的选择权和自由度，但也带来大量难以协调的难题。而协同性秩序则强调党政部门的统筹协调作用，注重多元主体之间的协同合作，促进不同主体之间的沟通对话，要求相互之间的参与共享，特别是强调基于共同利益的合作与妥协，也强化了彼此之间的互相依赖和合作共享，因此在某种程度上也限制了其他社会主体的自主性。当然这些最终是为了实现协同合作的制度环境，但也显示出自主性与协同合作之间的张力关系。

5 结论与讨论

随着当代中国经济和社会的快速发展，基层治理也经历了重大的变化。与管治、统治等具有强烈控制色彩的概念不同，治理是不同社会主体共同参与解决社会问题的组织化活动，包含了平等参与、协同合作、责任共担等重要维度。其中治理主体是具有能动性的行动者，是影响治理秩序及其运行的关键变量。从主体角度来考察，改革开放以来的基层治理是经由不同的组织化策略而实现的，经历了从多元分化向一体整合的重要演进轨迹。两者都是组织化策略的具体形态，各有其必然性、合理性以及适应性。社会的发展就是在持续地分化、整合、再分化、再整合的过程中实现螺旋式上升的，而基层治理的发展也是通过分化与整合的交叠循环而实现的，说到底就是通过持续的组织化过程而实现的。

在不同的发展阶段，由于社会状况及其问题和需求不一样，基层治理的组织化策略也有所不同，或是专业性的分化，或是集中化的整合，或是同时运用到这两种甚至其它更多的策略，但不同的策略都包含了基层治理秩序的基本问题。从主体角度来说，基层治理秩序首先要解决的是谁来治理的问题，也就是哪些主体可以参与进来，各自处于什么位置，扮演什么角色，最终形成了什么样的结构。多元分化的结果是多中心的结构形态，不同行动者构成了治理结构的节点，各个社会主体是相对平等的，按照各自意志和需要处理问题，这样有利于实现局部治理的优化；而一体整合对应的是一核多元的结构，中心和外围之间的关系是非常明确的，追求的是共同性或整体性的目标。两种结构不是完全对立的，而是相互补充的，在实践中具体选择哪种结构，取决于什么样的结构能够更好地安排不同主体的地位，以适应基层治理面临的问题和挑战。从过程的角度来说，基层治理秩序的关键是多元主体如何互动的问题。多元分化策略的互动形态主要是平等参与和对话，更多通过市场机制来解决利益冲突问题，因而容易出现比较尖锐的矛盾冲突，比如物业纠纷或邻里矛盾等，甚至出现极端的或恶性的后果。在一体整合的组织策略下，多元互动主要由党和政府的相关部门发起，互动的方式不仅包括纵向的委托代理、购买相关服务、社会力量培育以及群众舆论监督等，还包括联勤联动、联席会议等机制，其中的核心是以党政部门为枢纽，统筹协调政府、市场、社会以及个人的力量，实现多元社会主体之间的良性互动。正是这些具体的互动将不同社会主体组织起来，使人们相互关联起来，调整相互间的关系，形成特定的秩序。

此外，基层治理秩序还要解决矛盾纠纷方面的问题，这实际上也是治理效能的问题。基层是矛盾纠纷比较集中的场域，基层治理主要是围绕解决问题而运作起来的，因此能不能解决问题、化解矛盾纠纷、调和利益冲突，是判断基层治理效能的终极标尺。多元分化基于专业理性的路径，建构了不同属性和类型的治理主体，通过划分责任田的方式来解决矛盾纠纷。但分化也导致多元主体之间非对称、不均衡以及碎片化等问题，进而衍生出相互间掣肘、问题拖延难决和互相制造矛盾等难题。正是这些问题提出了“一体整合”的要求，即统筹协调社会主体之间的紧张关系，整合多元社会主体的力量，推动社会问题及时得到解决。这种组织化策略的关键就是重新分配权能和资源，促进不同主体之间的联结互动，防止可能的越位、错位和缺位，强化基层治理的正式秩序。

值得一提的是，基层治理的组织化策略的变化，不仅反映了基层治理的现实要求，也表达出不同的价值立场。相对而言，多元分化的组织化策略顺应了专业化发展的趋势，推崇和标榜专业化的价值，注重发挥多元主体的独特功能，更多体现为分散化的分权和赋权效应，具有自生自发秩序的含义，但分散化的权力安排也使得个体或局部成为影响治理秩序的重要变量，带来大量不确定和意外性的结果。“一体整合”的组织策略则是针对专业化秩序的弊端，运用政治权威来统筹其他社会主体，实现对多元治理格局的再组织化，其中更多内涵了对于不确定性的质疑、对于权威的信任、对于秩序的依赖。尤其值得注意的是，基层不是自在自为的社会空间，而是实现国家治理蓝图和体现国家意志的重要场域，因此越发需要给予精心的规划和设计，将各种社会要素细致地组织起来，以避免不确定性带来的各种风险，顺利达成治理目标。

总之，基层治理是国家治理的基础，也是社会治理的原点。基层治理现代化何去何从影响深远、意义重大，其中核心的问题就是如何将社会中繁多的要素组织起来，将不同的要素对接和联系起来，合理安排不同社会主体的位置及其角色，实现基层治理的有序化、规范化和程序化。基于基层治理演化的历史分析可以看到，在不同的发展情形和发展阶段中，基层治理经历了多元分化和一体整合的演变历程，各种要素根据不同的逻辑而组织起来，具体而生动地展示了基层治理秩序的重要转型。不同阶段组织化的任务、重点、结构、要素以及路径和方法都不相同，因而所要解决的问题以及可能存在的问题也有所差异，从而衍生出不同的治理技术和价值关怀。这些问题反映了基层治理的复杂性、差异性、动态性和发展性，为持续推进基层治理现代化提供了广泛的启示。