我国农村地区“以地养老”模式发展现状及对策研究

朱甄子

（河西学院经济管理学院）

我国从2000年开始进入老龄化社会以来，人口老龄化速度不断加快，且农村人口老龄化程度高于城市，许多农村失独老人、空巢老人无人照顾。由于农村经济条件相对落后，老人的收入普遍较低，没有足够的经济实力去支付一些养老开支。且农村养老基础设施、养老服务、医疗条件等不能完全满足老人的养老需求。在城市已经形成的一些养老模式很难在农村开展，这是由于农村老人观念相对保守，文化程度较低，接触的新鲜事物较少，对于机构养老、旅游养老、以房养老等新型养老模式很难接受。然而，相比于城市，农村的土地资源发挥着非常重要的社会保障功能和财产功能，合理、高效地利用土地资源，并且因地制宜地将部分土地资源用于农村养老，形成“以地养老”模式，既能改善农村养老环境、降低农村老人的养老成本，还能促进土地流转，特别是对于一些失能和半失能老人，还可以通过有效利用土地资源增加收入。因此科学合理地发展“以地养老”模式，不仅可以突破农村养老困境，还能改善土地荒废、滥用的现象，同时促进“三权分置”改革，盘活土地资源。

一、文献综述

国内有关“以地养老”模式的研究还处于探索和尝试中，相关研究成果主要集中在“以地养老”的含义、发展现状与经验启示、制度体系的建立三个方面。一是“以地养老”的含义方面，夏柱智（2018）提出，“以地养老”是指农村老人通过耕种家庭承包土地，获得农副产品及收入，自主地满足生活所需的养老模式；郑风田（2018）认为，“以地养老”是指农民以自愿为原则，放弃土地承包经营权及宅基地使用权而获取一定经济补偿，以补偿经费换取村集体提供的集体养老服务的模式。二是发展现状与经验启示方面，杨建海等（2018）认为，“以地养老”的突破口是借助农村土地“三权分置”改革和发展现代农业的政策背景，加快推进土地流转来提高土地资源的养老供给；韦彩玲等（2020）指出，离巢期老人对“以地养老”需求度低，空巢期老人通过“以地养老”能够很好地解决依赖子女和抚养“第三代”的困境，独居期老人通过“以地养老”能够实现自我养老。三是制度体系的建立方面，安华（2019）认为，农村老人可供养老的最大资源是其拥有的土地使用权，通过开发土地养老信托、土地养老银行、土地使用权反向抵押养老保险等金融产品和服务，盘活农村老人的土地资本，加速土地流转，将土地权益变现为养老的经济资源和服务资源，对于构建多层次、可持续的农村养老保障制度意义重大。

“以地养老”模式已成为一种新的探索和尝试，逐渐受到学者们的关注，形成了一些高质量研究成果，为解决人口老龄化问题、满足群众日益增长的养老需求提供了理论指导。但目前国内对于如何利用土地来养老的研究主要停留在对农村耕地进行承包、流转等方面，忽略了其他类型的农村土地也可进行合理规划后用于养老；开展“以地养老”模式的主体也仅限于农民，忽略了村委会、村集体等也是推动“以地养老”模式发展的关键力量。因此对于“以地养老”模式的理解不能太片面，应该将土地制度改革与农村养老问题结合起来进行统筹考虑，从更深的层面去理解和研究“以地养老”模式，从而真正发挥农村土地的价值，盘活土地资源，解决农村养老问题。

二、农村地区“以地养老”模式发展现状

目前我国农村地区“以地养老”模式的发展还处在探索期，部分地区对“以地养老”模式的理解还不够全面，认为仅仅是通过耕地收入来保障养老；有些地区将“以地养老”模式理解为促进土地流转的一种形式，这只是“以地养老”模式的其中一个方面，并不完全等同于土地流转。由于对“以地养老”模式的理解较为片面，导致现阶段我国农村地区开展的“以地养老”模式也较为单一，主要还是以土地流转形式为主，还有部分地区在尝试土地养老信托和土地银行等方式。

（一）土地流转为主的“以地养老”模式

目前农村地区实施的“以地养老”模式大都是以土地流转形式为主，通过有效合理地利用土地，规模化经营，提高土地养老的支持程度，特别是对于一些空巢老人、失能或半失能老人，土地可能是他们养老的核心经济资源。近年来，随着农村土地制度改革和“三权分置”制度的确立，家庭承包耕地流转面积也在不断增加，如表所示。

2016—2021年全国家庭承包耕地流转总面积

“以地养老”模式在一定程度上促进了土地流转，但由于各地区农村土地流转情况差异大，流转率东高西低，流转模式不够成熟，流转价格不同，土地流转制度还不够健全，导致土地流转过程中出现了许多问题，一些农户甚至还失去了土地承包经营权，成为无地人口。因此一些有劳动能力的农民不愿轻易选择将土地进行流转，怕土地流转后反而降低收入或失去土地承包经营权，这些情况影响了“以地养老”模式的开展。另外，目前的土地流转主要还是针对耕地，对于其他类型的土地，例如宅基地、集体经营性建设用地等如何通过流转、出租、入市等方式发挥养老保障功能还没有太多的研究和尝试，从而影响了土地养老保障功能的全面发挥，限制了“以地养老”模式的发展。

（二）土地养老信托下的“以地养老”模式

土地养老信托是将土地权益以信托的方式变为养老的经济资源和服务资源。在土地养老信托中，由于信托公司的参与，使得信托收益能够得到一定的保障。目前国内已经在试点开展的土地养老信托主要有湖南“益阳模式”、安徽“宿州模式”和无锡“桃园模式”，在实施过程中主要是由当地政府主导，也有企业和合作社的参与。早期的土地养老信托主要也是为了促进土地流转，通过签订信托协议，加上信托机构的保障，有利于土地的长期流转。随着土地养老信托的发展，土地养老保障功能不断凸显，老人可以通过信托的方式将原来作为生产资料的土地资产转变为养老资产。特别是对于一些贫困老人、失能或半失能老人，这种方式不仅可以降低风险，还可以使老人享受最大收益。但在土地养老信托试点过程中也出现了一些问题，主要还是因为制度不够完善、管理不到位、宣传不全面等，因此要通过土地养老信托来发展“以地养老”模式还需要不断健全法律法规、完善相关体制机制、及时向农民进行宣传，最大化发挥土地养老保障功能。

（三）土地银行为依托的“以地养老”模式

土地银行不同于商业银行，但应用了银行的原理，农民将土地承包经营权以“存款”的形式存入银行，并定期获得土地存放的利息，将土地作为投资资本，是土地金融化的产物。土地银行作为一种中介组织，设立的初衷主要还是为了促进土地流转，同时为农业建设和发展提供金融服务，例如土地抵押贷款等。随着土地银行的逐渐发展，其不仅可以服务于土地流转，促进农业市场化，还可以更好地维护农村老人的合法权益，将老人闲置的土地集中起来，通过金融机构对土地使用权进行转让，有助于市场的公平交易。特别是对于丧失劳动能力的老人来说，土地银行可以更好地帮助其合理利用土地，并从中获得一定的收益。但目前全国试点土地银行的地方还比较少，土地银行的建设和运行需要有完善的法律制度、金融制度、土地制度和社会保障制度做支撑，因此土地银行模式的发展还需要一个相当长的过渡期。

三、农村地区“以地养老”模式发展的对策与建议

（一）丰富“以地养老”模式的发展形式

目前我国农村地区“以地养老”模式主要还是依靠耕地收入获得保障，或是通过土地流转形式获得收益。仅仅依靠这两种形式无法满足农村老人的养老需求，也使“以地养老”模式的发展受到了限制。“以地养老”模式是指通过合理利用各类土地资源来满足农村老人的养老需求，这里的各类土地除了耕地以外，还包括宅基地、集体经营性建设用地、四荒地等，只有将各类土地资源高效合理地利用起来服务于农村养老事业，才能使农村老人的晚年生活得到保障，如果仅仅依靠耕地收入和土地流转收益，则无法完全发挥“以地养老”模式的作用。因此要不断创新和改革“以地养老”模式，不断丰富“以地养老”模式的内涵，充分调动各类主体的积极性，例如政府、企事业单位、村集体、农户等，通过各种渠道合理利用各类土地资源，特别是要盘活闲置土地，将其用于养老事业，有效解决农村老人的养老问题。

（二）深化农村土地制度改革

土地制度改革是农村综合改革的重中之重，也是“以地养老”模式能够顺利开展的制度保障。农村土地制度改革首先要坚持三条底线不能动摇，在此基础上，针对不同类型土地的经营权制度、使用权制度进行不断的完善，对于土地流转中存在的法律与制度问题、公平问题、不均衡问题、伦理问题等要出台具体的解决方案。在进行农村土地制度改革时，要考虑到农民养老问题，针对不同地区农村的地理环境、文化背景、经济水平等情况，因地制宜推行“以地养老”模式，并在结合相关政策和当地实际情况的前提下，大胆创新，丰富“以地养老”模式的发展形式，拓宽实现途径。

（三）加大政府对“以地养老”模式的宣传和政策支持力度

“以地养老”模式的发展离不开政府的宣传和相关政策的支持。目前“以地养老”模式还处于发展初期，大部分农民对这种模式的理解还不够全面，这就需要当地政府对“以地养老”模式进行宣传和讲解，让农民了解这种模式的特点和优势，特别是要加强对农村老人的宣传和讲解，让他们能够成为真正的受益人。除了宣传以外，“以地养老”模式的发展还需要一定的政策支持，当地政府应该因地制宜地制定出推动“以地养老”模式发展的相关政策，特别是针对集体经营性建设用地的收益如何分配，闲置、荒废土地如何规划用于发展养老事业，如何有效促进各类土地的流转、入市、出租等。通过政府宣传和政策支持，在“以地养老”模式发展初期营造良好的环境，提高农民对这种模式的认识和接纳度，有利于“以地养老”模式的长期发展。

（四）建立综合智能化的土地交易信息平台

建立土地交易信息平台可以有效提高土地流转和其他类型土地交易的效率，保证信息的公开透明，提升公平度。目前已经有一些地区建立了土地交易信息平台，大大提高了土地流转的效率，为交易主体提供了高效便捷的服务。但就全国来看，土地交易信息平台还不够普及和完善，一些欠发达地区由于资金等方面的限制还没有建立土地交易信息平台，导致土地交易效率低，土地流转率远远落后于发达地区；而一些已经建立的土地交易信息平台也不够完善，平台的监督管理功能还有待提高。另外，大部分土地交易信息平台主要还是为土地流转服务，忽略了其他类型土地的各种交易，导致平台功能不够综合化，从而无法对“以地养老”模式的发展提供全面的信息化服务。由于各地农村土地情况差异较大，政府和相关机构要加强协作，加快推进当地土地交易信息平台的建立，为后续土地的高效、透明、公平交易提供技术上的支撑，也为促进“以地养老”模式的可持续发展提供有力保障。