“放管服”改革效能评价:逻辑起点、理论内核与价值意蕴

孙 萍, 陈诗怡

(东北大学 文法学院, 辽宁 沈阳 110169)

一、 问题的提出

“放管服”改革作为渐进式改革模式的典型代表,与改革开放以来搞活市场的改革取向一脉相承,是对20世纪90年代兴起的行政审批改革的深化与发展。2013年,我国提出将简政放权、放管结合作为政府改革的“当头炮”和“先手棋”,2014年,进一步强调放管结合,2015年,正式将优化服务纳入改革之列,形成“放”“管”“服”三管齐下的改革新局面[1],强调“当前和今后一个时期,深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是:简政放权、放管结合、优化服务协同推进”[2]。

“放管服”改革作为一场刀刃向内的自我革命,不仅是转变政府职能、深化行政体制改革的重要突破口,更是促进国家治理体系和治理能力现代化的有力支点。自改革实施以来,充分调动了中央和地方两个积极性,实现了顶层设计与地方首创的有机结合,在持续释放改革红利的同时也引发了理论界的广泛关注。“放管服”改革作为当前政府管理中的重头戏和主战场,其生长轨迹符合政府管理中PDCA循环的基本原理,在闭环系统的引领下,评价成为持续推进“放管服”改革的必经环节。所谓PDCA循环,是指管理工作可依次划分为计划(Plan)、实施(Do)、检查(Check)、调整(Action)阶段[3],由四阶段集合而成的行为闭环以问题和经验为触角,进入逐层递进的PDCA循环中,推动管理质量持续上升[4]。在“放管服”改革的闭环系统中,改革主体同样需要经历上述四阶段的循环往复。计划阶段,要求改革主体科学、民主决策,结合地区发展实际制定严密、合理的改革计划;实施阶段,要求改革主体遵循既定改革方案,严格执行、精准实施,灵活应对突发状况;检查阶段,要求改革主体建立评价指标体系,全方位审视改革工作,厘清改革中存在的优势与短板;调整阶段,要求改革主体根据评价的反馈结果进行有针对性地整改,重新修订改革计划,从而实现调整阶段与计划阶段的首尾相连,开启新一轮的PDCA循环,在循环往复中将改革向纵深推进。

迄今为止,坚持简政放权、放管结合、优化服务三管齐下的“放管服”改革已在全国范围内持续推进多年,理应进入检查阶段,通过评价工具,系统化测评改革工作,摸清底数,把握实际,总结成功经验,梳理现存问题,以此促进“放管服”改革不断深化。此外,推动“放管服”改革持续取得更大成效,是历次“放管服”改革电视电话会议中恒久不变的核心命题。这一重要论断的提出,不仅表明“放管服”改革是我国一项必将长期、持续推进的改革策略,而且引发研究者的困惑和思考,即如何判断“放管服”改革是否取得了更大的成效?标准何在?如何才能使“放管服”改革取得更大成效,着力点何在?对此,唯有依托评价指标体系对“放管服”改革展开科学、系统化的实际测评,才能为“取得更大成效”的命题注入精神内核,对上述“标准”和“着力点”问题作出有效回应。

有鉴于此,评价“放管服”改革已如箭在弦、势在必行。相关研究表明,评价作为一种价值导向,对政府行为产生显著性影响,即有什么样的评价,就有什么样的政府行为[5]。为切实发挥评价工具的现实功效,促进改革行为的调整,助力改革目标的深化,研究者务必选择恰当、可行的评价视角,来指导、规范评价体系的构建,以获取科学、可靠的评价结果。那么,对于“放管服”改革而言,何种评价视角才是恰当的、可靠的,则成为摆在研究者面前的首要问题。

二、 文献综述

“放管服”改革是供给侧结构性改革的重要内容之一,能够在一定程度上顶住经济下行压力,满足高质量发展的客观需求,助推人民满意的服务型政府建设。以“放管服”改革为关键词进行文献检索发现,或许是受到演化进展的迅捷性、话语体系变迁的频繁性、理论批判与反思的滞后性[6]等因素的影响,国外学者尚未对“放管服”改革议题展开有益探索,其相关研究成果主要集中在国内学术界。当前,“放管服”改革作为国内政府改革领域热议的焦点话题,其研究成果可谓是汗牛充栋,但关于“放管服”改革评价的研究成果却屈指可数,主要围绕以下三方面内容展开。

第一,关于“为何评价”。高小平等认为政府绩效管理是政府职能转变工作中的“助推器”和“指挥棒”,在厘清“放管服”改革逻辑脉络和本质要求的基础上,将绩效管理融入“放管服”改革实践,探寻新的发展理念、制度安排与推进路径是持续深化“放管服”改革的必然选择[7]。王丛虎提出考核评价是持续推进“放管服”改革的重要抓手和重点环节,尤其是人民群众的评价,唯有如此,才能对改革是否落到实处、改革是否深入到了基层、改革是否真正发挥了作用等问题作出有效判断[8]。王琛伟进一步强调,客观评价改革成效,能够帮助改革主体及时发现问题、采取相应措施,并为未来的改革方向、改革策略等一系列改革工作提供重要依据[9]。

第二,关于“评价什么”。中国行政体制改革研究会课题组将“放”“管”“服”合而为一,从改革成效、改革针对性、改革配套措施等方面出发对“放管服”改革作出总体评价[10]。与之不同,邓悦等将“放管服”改革按照简政放权、放管结合和优化服务三个方面进行维度划分,依托中国企业—劳动力匹配调查(CEES)的经验数据,分别采用企业办理行政审批的成本是否减少、企业评价的监督抽查次数是否减少、企业在线办理行政审批的比例作为衡量“放”“管”“服”水平的评价指标[11]。王琛伟遵循可行性、公平性、经济性与发展性的基本原则,尝试从企业实际收益、政府推动改革的工作效率、区域发展的实际效果、营商环境基础制度体系四个维度出发,围绕“放管服”改革,构建系统化的评价指标体系,且在其看来,这在国内对“放管服”改革成效评估的研究中尚属首次,具有一定创新性[9]。

第三,关于“如何评价”。在为数不多的相关研究成果中,研究者主要选择问卷调查、案例分析、主观研判分析等方法展开研究。例如:中国行政体制改革研究会课题组通过问卷调查的方式,收集党政干部、企事业单位人员以及普通民众等社会各方对“放管服”改革的评价意见[10];侯志阳选取两个具有可比性的乡镇政府展开实地调研,通过对典型个案的考察与分析,厘清公共服务履职的应然与实然状态,揭示基层政府在“放管服”改革中的实际进展[12];丁邡等基于政府工作报告、政策文本等二手数据资料,厘清“放管服”改革在精简行政审批、改善营商环境、释放创新创业潜能、优化商事制度、完善公共服务等方面取得的阶段性成果,对改革的实际进展作出主观研判[13]。

通过文献梳理发现,“放管服”改革评价研究尚处于起步阶段,采用科学评价方法的实证类研究成果尚不丰富,研究者更倾向于选择传统的规范性研究方法,以典型例证、相关报告以及政策等资料为基础对“放管服”改革进展作出主观判断,尤其在评价内容的选取方面,既有研究成果大多倾向于从绩效评价的视角出发来确定评价指标。虽然绩效评价日趋成熟,并作为国际通用的理论视角在政府评价领域获得广泛应用,但不可否认,其在评判“放管服”改革进展的研究中还存在以下不足。一是既有评价研究侧重于对可量化数据的考察,在一定程度上忽视了对改革实质的厘定,以简政放权为例,在一系列大刀阔斧的改革举措的助推下,行政审批事项数量出现大幅度下降,正是该数据的可量化性,使行政审批事项的削减数量成为研究者衡量“放管服”改革进展的一项重要指标,但在这“美观”数据的背后很可能是改革主体为追求数字效应,而将行政审批事项做以“打包”或“拆分”处理,相关权力“放虚不放实”,并衍生出“变相审批”等不良现象,而这些隐藏于数字背后的质化内容,才是真正决定改革是否取得实质性进展的关键;二是既有评价研究主要从供给侧层面出发,侧重于对改革产出的考量,对需求侧方面的关注则有所欠缺,在指标设定中较少涉及对改革满意度以及人民群众的获得感、幸福感、安全感方面的考量;三是在结果导向和过程导向的价值引领下,既有研究成果强调对“放管服”改革过程和结果的测量,而缺乏对改革起点的现实观照,起点—过程—结果是一套逻辑自洽的评价链条,改革起点的缺位使研究者难以厘清“放管服”改革全貌;四是在既有研究成果中缺乏衡量改革水平高低的根本标准,大多通过纵向层面的自我比较或横向层面的同类比较,对改革水平作出初步判断,这种评判标准具有相对性和动态性,在很大程度上受到评价客体影响,难以形成共识性结论。

考虑到既有研究中的理论分歧与局限,为更加科学、精准地评价“放管服”改革,笔者尝试提出效能评价的新视角,并对以下问题作出解释性分析与回应:第一,“放管服”改革效能评价的新视角源于何处?第二,“放管服”改革效能评价的理论内核是什么?与传统的绩效评价视角相比具备哪些显著性优势?第三,“放管服”改革效能评价的价值意蕴是什么?

三、 效能评价:“放管服”改革研究的新视角

既有评价研究中的理论局限,驱使并指引研究者反思如何才能科学地评价“放管服”改革,何种评价视角才能精准地反映“放管服”改革实际。对此,笔者尝试提出效能评价的新视角,这不仅契合国家治理的现实需求,更满足概念辨析的理论诉求。

1. 契合国家治理的现实需求

改革开放以来,我国先后经历了八次政府改革,主要围绕加快推进政府机构调整、职能转变以及管理方式创新三方面内容展开。其中政府机构调整解决的是“谁来管”的问题,政府职能转变解决的是“管什么”的问题,政府管理方式创新解决的是“怎么管”的问题[14],当解决了“谁来管”“管什么”“怎么管”的问题后,“管得怎么样”的问题就成为了关键。“管得怎么样”的问题即是管理效能问题,是对管理效率、管理效果以及管理效益的综合体现,是对政府整体运行状态和作用发挥更为全面、系统的评述。

党的十八大以来,习近平总书记治国理政的“效能思想”得到充分发展,尤其在党的十九大召开后,“政府效能”问题引发全国层面的高度关注。在党的十九大报告中,“效”字被提及40次,其中明确提到“有效”的有19处,如有效实施、有效推进、有效治理、有效遂行、有效应对、有效维护等[15];十九届三中全会提出要“改革机构设置,优化职能配置,深化转职能、转方式、转作风,提高效率效能”,“深入推进简政放权,完善市场监管和执法体制,全面提高政府效能,建设人民满意的服务型政府”[16];十九届四中全会强调“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督,创新行政方式,提高行政效能,建设人民满意的服务型政府”,“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,把我国制度优势更好转化为国家治理效能”[17];习近平总书记在参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时提出“高效能治理”的概念,指出“要研究谋划中长期战略任务和战略布局,有针对性地部署对高质量发展、高效能治理具有牵引性的重大规划、重大改革、重大政策,在应对危机中掌握工作主动权、打好发展主动仗”[18]; 十九届五中全会统筹考虑“十四五”规划与“2035年远景目标”,在充分肯定全面深化改革取得重大突破和进展的基础上,将“国家治理效能得到新提升”确定为“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一,强调国家行政体系更加完善、政府作用更好发挥、行政效率和公信力显著提升等[19]。可见,“效能改革”时代已然来临,“放管服”改革顺应转方式、调结构、换动力的时代背景,已然成为当前政府管理的主要工具,评价“放管服”改革效能无疑是解决政府“管得怎么样”问题的重中之重。

2. 满足概念辨析的理论诉求

当前,绩效评价作为国际通用的政府改革研究视角,在学界备受青睐和推崇,然而鲜有研究者从效能评价角度来研究政府改革问题。回归绩效与效能的本质,本研究认为效能评价与绩效评价确实存在一定区别。“绩效”一词最早应用于投资项目管理,并逐步延伸至企业管理领域[20],而后伴随着新公共管理运动的兴起,管理主义范式在公共部门落地生根,由此形成关于政府绩效或行政绩效的诸多论断。一般认为绩效作为一个内涵丰富的多维构念,包括经济性、效率性和效果性,称为“3E”,抑或加上公平性,称为“4E”[21]。与之不同,“效能”一词带有鲜明的中国特色,最早由毛泽东及其领导集体提出,当前,学界主要从以下三个角度进行概念解读:从语义学角度来看,研究者们按照《现代汉语词典》的释义,将效能定义为事物所蕴藏的有利作用[22],或将效能一词拆解为“效”与“能”的结合,并衍生出关于效能要素的诸多论断[23-25];从管理学的角度来看,研究者们选择以组织效能的系列理论,如目标模型[26]、系统资源模型[27]、竞值架构模型[28]、利益相关者模型[29]等为依据来理解效能;从政治学的角度来看,研究者倾向于从政治效能感理论出发来解读效能,主张效能有内外之分[30-31]等。在批判、吸收既有观点的基础上,笔者认为绩效与效能中的“效”表示外显效用,除去共同拥有的“效”字,绩效中的“绩”代表业绩、成绩,“绩”与“效”合而为一可理解为有助于提升业绩、成绩的方可称之为绩效;效能中的“能”代表内在潜能,“效”与“能”合而为一表明效能侧重于强调内在潜能与外显效用之间的内在关联与互动关系。

近年来,伴随着效能思想的充分发展,效能一词在行政机关的系列政策、报告中多有提及,但学界的相关理论研究成果并不丰富,对此,有研究表明,导致该现象的原因在于政府绩效与政府效能两个概念存在较大交集,研究者未能对绩效与效能概念作以明确区分,两个概念常互换使用,甚至混用,以致政府效能的很大一部分研究成果落到绩效板块[32]。可见,当前学界的确存在辨析绩效与效能概念的理论诉求,说明了研究者尝试从绩效评价转向效能评价的可能性,效能本身在兼顾内与外、潜与显方面的特质与属性更增添了逻辑视角转换的可行性。

四、 “放管服”改革效能评价的理论内核

“放管服”改革效能由“放管服”改革和效能两个子概念复合而成,其中“放管服”改革是简政放权、放管结合、优化服务改革的简称;效能则是内在潜能与外显效用的集合。遵循复合概念的定义思路,本研究将“放管服”改革效能定义为:国家行政机关及其行政人员推进简政放权、放管结合和优化服务改革的有效性,强调内在潜能和外显效用的动态联结,是对改革起点、过程和结果的综合体现,是改革效率、改革效果和改革效益的有机统一。

1. “放管服”改革效能评价的核心要义

“放管服”改革效能评价是对行政机关及其行政人员所具备的内在潜能和外显效用的综合测量,以内在潜能向外显效用的转化程度,即外显效用与内在潜能的比值代表“放管服”改革效能的实际水平。由此,形成了“放管服”改革内在潜能与外显效用之间的函数关系,如图1所示。

图1 “放管服”改革内在潜能与外显效用的函数关系图

以内在潜能为X轴,以外显效用为Y轴,建立坐标系。改革主体的“放管服”改革效能都是分布在这个坐标系中的散点,按照其各自的内在潜能和外显效用,每个改革主体都能在坐标系中找到属于自己的位置。当散点恰好落在Y=X的这条斜线上时,代表该改革主体的外显效用等于内在潜能,即在“放管服”改革中改革主体将内在潜能全部转化为外显效用,说明该改革主体的改革工作达到了有效性的基本标准;当散点落在区域①内,则代表该改革主体的外显效用大于内在潜能,即在“放管服”改革中改革主体将内在潜能高效地转化为外显效用,说明该改革主体的改革工作已进入高效能的领地,且该点与Y=X斜线的垂直距离越远,则说明改革效能越高;当散点落在区域②内,则代表该改革主体的外显效用小于内在潜能,即在“放管服”改革中改革主体未能将内在潜能全部有效地转化为外显效用,表明该改革主体的改革工作仍旧维持在低效能的水平上,且该点与Y=X斜线的垂直距离越远,则说明改革效能越低。

2. “放管服”改革效能评价的内涵解读

(1) “放管服”改革效能评价的基础是对改革主体内在潜能的测量

在前文论述中曾多次提及“内在潜能”,顾名思义,内在潜能即蕴藏于改革主体内部的潜在能量。在“放管服”改革效能评价中,内在潜能侧重于对改革主体自身发展基础性条件的考察,通过对行政人员的基本素养和专业能力、行政组织的文化环境和制度环境等潜在能量的系统化测量,能够深入了解改革主体的综合实力和改革基础。内在潜能作为“放管服”改革效能评价中的基石,理应与外显效用统筹起来考察。良好的内在潜能为改革主体形成优质化的外显效用提供了更大的发挥空间和可能性,也对其外显效用水平提出了更高的要求。在表达式中,“放管服”改革效能致力于揭示外显效用与内在潜能的比率关系,如果不能将内在潜能有效地转化为外显效用,那么终将是徒劳。总之,本研究并不是以单一性的外显效用结果来判断改革进展,而是以外显效用与内在潜能的相对比值为判断和评价依据。效能评价能够在一定程度上消除由内在潜能差异所致的外显效用差异,极大限度地发掘落后地区在改革实践中的后发优势和上升势头,弥合传统绩效评价工具的局限性,提升测评结果的公平性。

(2)“放管服”改革效能评价的重点是对“三效”的综合考量

所谓“三效”,即效率、效果、效益,强调改革取得的外在结果,是外显效用的重点内容。其中效率是指改革主体在单位时间内完成工作量的多少,即在单位时间内开展的简政放权、放管结合、优化服务改革举措形成了怎样的可量化产出,如行政审批事项数量大幅度降低、政务服务手续数量明显减少等,侧重于对改革实践的数量化考察。效果是指改革主体的行为实践对现存问题和既定目标的解决、实现程度,即通过简政放权、放管结合和优化服务三管齐下,解决了哪些现实问题,实现了哪些预期目标,如切实解决了市场活力、社会创造力不足的问题,有效激发了市场主体和社会主体的活力和创新力等,侧重于对改革实际质的考察;效益是改革主体的行为结果所带来的经济、社会影响,建立在效率和效果的基础上,是由“放管服”改革的工作量和改革目标所形成的附加价值,如由行政审批事项数量大幅度降低和社会创造力的大幅度提升使得政府形象获得重塑,公民的获得感、幸福感、安全感获得显著增强等,侧重于对改革实践的价值考量。改革效率、改革效果、改革效益作为评判“放管服”改革外显效用的重要标尺,三者缺一不可,唯有三效合一,才能更好地推进“放管服”改革。

(3) “放管服”改革效能评价的实质是整体功能与部分功能之和的结果比对

按照前文关于效能评价的定义,“放管服”改革效能侧重于强调外显效用与内在潜能之间的比较,究其本质,外显效用代表整体功能,内在潜能代表部分功能之和,“放管服”改革效能表达式中的比值意味着整体功能与部分功能之和的结果比对,如图2所示。结构功能主义认为结构与功能是统一的,一定的结构具有一定功能,一定功能需要一定的结构才能实现[33]。改革主体内部包含的要素即为结构,要素所具备的能量即为功能,内在潜能是理论意义上改革主体中各要素的能量集合,需要特殊说明的是,该集合中强调不同要素的个体性功能,仅为不同要素所具备的个体性能量的简单叠加。外显效用则不然,强调不同要素之间的组合性功能,同一改革主体所含的要素之间存在或多或少的内在关联性,在具体化的改革实践中,不同要素之间协同共生,以合理化的要素配置,促进要素间组合性功能的发挥,达到整体功能大于各部分功能之和的理想状态。由此也印证了前文关于效能高低标准的界定,即整体功能小于各部分功能之和时即为低效能,整体功能大于各部分功能之和时则为高效能。

图2 效能评价中整体功能与部分功能之和的关系图

(4) “放管服”改革效能评价的目的是对改革过程的全面监测

“放管服”改革效能评价中主要包含内在潜能和外显效用两部分内容,分别代表改革起点和改革结果,看似与改革过程无关,实则不然。起点、过程、结果是一套有序的线性系统,改革起点无法自动转化为改革结果,改革过程作为起点与结果之间的桥梁与纽带,是开启改革起点向改革结果转化进程的触发机制。换言之,在“放管服”改革效能评价中,“放管服”改革过程是改革主体实现内在潜能与外显效用动态联结的触发器,改革过程的有效与否将直接决定内在潜能向外显效用的转化水平。

如前文所述,“放管服”改革效能等于外显效用与内在潜能的比值,其含义是改革主体能够在多大程度上将内在潜能转化为外显效用,比值结果即为转化水平,比值结果愈高,则表示转化水平愈高。外显效用与内在潜能本为两个相对静态化的概念,比值式的计算方式为效能评价结果赋予了动态内涵,以转化水平的高低完成对“放管服”改革过程的全面监测,如图3所示。

图3 “放管服”改革内在潜能与外显效用的转化关系图

当“放管服”改革效能评价结果等于1时,表示改革主体将内在潜能全部转化为外显效用,说明“放管服”改革过程达到有效性的基本标准;当“放管服”改革效能评价结果大于1时,表示改革主体将内在潜能高效地转化为外显效用,说明“放管服”改革过程的高效性;当“放管服”改革效能评价结果小于1时,表示改革主体未能将内在潜能全部有效地转化为外显效用,说明“放管服”改革过程的低效性。

3. “放管服”改革效能评价的显著优势

根据对“放管服”改革效能评价的核心要义分析与理论内涵解读,相较于传统的绩效评价,效能评价主要存在以下四方面的显著优势。

第一,效能评价视角具有鲜明的中国特色。如前文所述,效能是一个中国本土化词汇,最早由毛泽东及其领导集体提出,1941年,中共中央发出关于“精兵简政”的指示,要求整顿各级组织机构,精简机关,提高效能;次年12月,毛泽东同志在陕甘宁边区高级干部会议上再次强调,精兵简政需达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的[34]。绩效评价发源于西方国家,最早可追溯至泰勒的科学管理时期,将其引介至公共行政领域则始于20世纪初美国纽约市政研究院的绩效评价实践[35]。“放管服”改革作为一项在中国语境中脱颖而出的创新性改革实践活动,符合中国国情,具有中国特色,与源于本土的效能评价视角更为匹配。

第二,效能评价能够全面反映起点—过程—结果的改革链条。效能强调内在潜能与外显效用之间的动态联结,其中内在潜能代表改革起点,外显效用代表改革结果,动态联结代表改革过程,效能评价是为展现改革全链条作出的有益尝试。绩效评价则不然,在发展初期,由于受到科学管理及传统公共行政模式的深刻影响,政府绩效评价以效率原则为导向,注重行政过程,强调“如何以更少的投入办更多的事情”,而后在“新公共管理运动”的驱动下,政府绩效评价逐步融入结果导向色彩,扭转了传统绩效评价中对效率的单一性追求,使政府绩效评价从过分关注过程和规则转为对行政结果和输出的关注[35]。可见,与效能评价相比,绩效评价注重改革过程与结果,缺乏对改革起点的现实观照。

第三,效能评价能够消除改革基础对测评结果的干扰。在当代中国的发展语境中,不平衡性依旧是经济社会发展进程中不容忽视的一大特征,由于受到区域发展不平衡性的影响,不同地方的改革主体拥有差异化的基础性条件。效能评价中的内在潜能代表着改革起点,是对改革主体所具备的基础性条件的反映与揭示,通过外显效用与内在潜能的比值式处理,能够在一定程度上消除由于改革基础不同而引发的结果差异。而绩效评价缺乏对改革主体内在潜能的关注,如若将其应用至“放管服”改革研究,可能会陷入数据误读的窘境,研究者无法确定改革的结果差异究竟是由改革实际所致,还是由改革主体的基础性差异所致,难以对评价对象的改革实际作出科学研判。

第四,效能评价存在衡量改革水平高低的根本界限。根据效能的基本概念与相关理论阐释,笔者将数值1确定为衡量效能水平高低的根本标准,当外显效用与内在潜能的比值结果等于1时,意味着“放管服”改革达到有效性的基本标准;比值结果大于1,意味着改革的高效能;比值结果小于1,则意味着改革的低效能。在以往从绩效评价视角切入的“放管服”改革研究成果中,未能对改革水平高低作出明确区分,大多选择在自我纵向比较和同类横向比较中形成相对化标准,但此相对化标准通常会受到评价对象的影响,具有不确定性,以致难以形成共识性结论,对“放管服”改革实践的指导性并不显著。

五、 “放管服”改革效能评价的价值意蕴

效能评价作为“放管服”改革研究的新视角,有效地回应了理论研究的发展需求和改革实践的时代呼唤。以内在潜能为测评基础,以效率、效果和效益为测评重点的“放管服”改革效能评价,通过外显效用与内在潜能的相对比值,完成了整体功能与部分功能之和的系统比对,透视了“放管服”改革过程。这不仅有利于纾解政府效能评价研究中的理论困境,也有利于对“放管服”改革进展的全方位展现,帮助各级政府切实掌握改革的实际情况,为有针对性地抓住重点、补齐短板、强化弱项提供有效指导。

1. 开拓了政府改革评价研究的新视角

经过多年的发展与演进,绩效评价工具逐步趋于成熟、稳定,成为政府改革评价研究中的主流技术,受到研究者们的推崇。但是考虑到该工具的应用局限以及在中国语境中的适配度问题,本文尝试从效能这一本土化概念出发,为政府改革研究开拓出效能评价的新视角,并选择一项在全国范围内广泛、持续推进的实践活动即“放管服”改革为研究载体,开展效能评价。在充分明确效能评价的理论内涵与参照坐标的基础上,尝试提出科学、可行的效能评价方案,构建出一套符合中国国情、回应中国实践、具有中国特色的“放管服”改革效能评价指标体系,并选择比值的方式计算评价结果,试图以此弥合组织间的内在潜能差异,拓展评价的空间与范围,提升评价结果的公平性与研究结论的客观性,突破绩效评价中的理论局限,彰显效能评价优势,充实政府改革效能评价的研究成果,推动绩效评价向效能评价的逻辑转向,为评价政府改革实践形成中国方案、贡献中国智慧,促进效能评价的中国话语体系建设。

2. 纾解对效能本质的模糊性认知

效能一词由来已久,并颇为频繁地出现于政府工作报告、会议公报等一系列国家的政策文件之中,但与之相比,学术界的相关研究成果并不丰富,研究者们尚未对效能的本质、内涵等基础性问题达成共识,关于政府效能的基本要素构成也形成了二元论、三元论、四元论等多种论断,相近词汇概念边界模糊、内涵解读不清。笔者认为厘清效能的本质,无疑是开展效能评价研究的关键。本文以其为基点,在中国的语境与行为框架下研究、理解效能,并获得以下结论:其一,效能主要包含内在潜能与外显效用两大要素,分别对应组织行为的起点与结果,通过对起点和结果的直观式测评能够全方位监测组织行为过程;其二,效能可以用变量间关系予以表示,有助于实现概念的可操作化,为效能评价研究的有效开展打下坚实的基础;其三,在效能的概念中,存在一条隐含的基准线,此线作为分水岭和临界点对高效能与低效能做出明确区分;其四,通过对效能概念的深层次解构表明,效率、效果、效益均属于效能的子概念,是外显效用中的重要组成部分。总之,审视与梳理效能的概念及其谱系,能够在一定程度上纾解对效能本质的模糊性认知,有助于促进效能评价研究的规范化。

3. 为国家深化“放管服”改革战略提供决策依据

“放管服”改革并非是“一阵风”的运动式治理行为,而是一项需要长期、持续推进的治理举措,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必经之路[36]。中央政府对于此项国家性的改革战略给予高度关注,坚持每年召开深化“放管服”改革的电视电话会议,总结改革得失,厘定改革重点,寻找改革突破,部署改革任务,以期实现推动“放管服”改革取得更大成效的预期目标。从长远发展来看,完善“放管服”改革效能评价的基础性理论,厘清并构建“放管服”改革效能的评价维度和指标体系是满足全面深化改革的现实需求,更是呼应现代化治理进程的必然选择。“放管服”改革效能评价指标体系正是为精准、客观考量改革进展而量身打造的一套系统化标准,其作为有效的测评工具,能够帮助中央政府总揽改革全局,全方位掌握各地改革进展,明确区域改革差异,为持续推进“放管服”改革战略提供理论性支持,及时地对“放管服”改革的顶层设计与战略规划作出适当调整,切实提升改革方案与现实发展的贴合度。

4. 为地方政府持续推进“放管服”改革指明方向

“放管服”改革效能评价是地方政府推进“放管服”改革战略的重要参照,其作为一项有效的治理工具,有助于地方政府全面审视简政放权、放管结合和优化服务的工作实际,并将具体的改革实践行为凝练、抽象为直观化的测评数据。通过对评价结果以及评价参数的解读与剖析,地方政府能够清楚地了解其改革的实际效能、所拥有的改革资源和取得的改革结果,形成对“放管服”改革行为有效性的理性认知。地方政府可以根据评价结果所呈现的改革优势与不足,及时地提出有针对性的改进对策和解决方案,精准施策,发掘改革自主性和创新性,使之充分、有效利用组织资源,更好地将内在潜能转化为外显效用,切实做到“放”得开、“管”得住、“服”到位,不断提升“放管服”改革效能,驱动“放管服”改革的持续性推进,彰显“以评促改”的精神内核。此外,构建“放管服”改革效能评价指标体系,能够为同级政府间的横向比较提供统一性的可量化标准,增强地方政府之间的可比对性,使地方政府明确其改革进展在同级政府中的水平定位,突出改革先行区,有利于促进府际间学习,推动典型经验和创新型举措的复制、迁移和扩散,为地方政府持续推进“放管服”改革指明方向。