“双碳”目标下政府节能管理和节能执法关系研究

0 引言

自工业革命以来，人类开始了对化石能源的大规模和巨量使用，这一方面极大地促进了人类经济社会的高速发展，但是，同时也对全球生态环境保护、应对气候变化等问题造成了巨大的负担。能源活动，尤其是煤炭、石油、天然气等化石能源的开发和利用，已经成为全球温室气体的主要排放源。我国碳达峰碳中和目标的实现，离不开能源产业的转型与升级，离不开能源政策的规划与落实，离不开能源结构的调整与改善。节能管理和节能执法是我国政府实施能源管理、推进能源改革、促进能源发展最主要和最重要的两种职能，理应在碳达峰碳中和目标的实现过程中相互配合、协同工作，充分发挥两者之间的协同效用。但是，由于对碳达峰碳中和理念认识尚不深入和全面，以及对法治政府建设和依法行政的要求理解不清晰和不准确，导致实践中对这两种职能之间的关系缺乏正确的认识和有效的协调，不但混淆了不同主体之间的职责划分，同时更是极大地限制了两者在实现碳达峰碳中和目标过程中的效用发挥。为此，本文将以碳达峰碳中和目标实现为导向，从法律属性、实施目标、行使方式等方面对节能管理和节能执法进行全面、详细的分析，明确两者之间的联系，界定两者之间的区别，并对照碳达峰碳中和的内在要求，就如何正确依法行使这两种职能、充分发挥其协同效应提出相应建议，以期对我国或相关地区碳达峰碳中和目标的实现有所增益。

1 碳达峰碳中和对能源工作的新要求

不管是从全球范围来看，还是从我国实际情况来看，自工业革命以来，温室气体排放都与人类的能源活动有着极为密切的关系。能源活动，尤其是煤炭、石油、天然气等化石能源的开发和利用，已经成为全球温室气体的主要排放源。根据世界资源研究所（WRI）数据，2017年能源活动温室气体排放量占全球温室气体总排放量的73%。“双碳”目标的设定与实现，即“力争在2030年前实现碳达峰，在2060年前实现碳中和”，对能源工作，尤其是节能管理和节能执法工作，提出了新的和更高的要求。

灌区积极向上级争取项目立项，在得到资金支持的情况下，及时向社会招标，优先选用具有专业技术实力、先进软件及设备的企业，并积极与中标企业进行业务对接，及时交流灌区现状和目标技术需求，与企业方沟通探讨开发方案，解决技术难题。

1）碳达峰碳中和的内容并不仅仅局限于能源领域，而是涉及人口增长发展、产业结构调整、文化转型升级等社会生活的方方面面，是一个总体性和综合性的概念

。

在实现碳达峰碳中和的过程中，无论是节能管理还是节能执法，其立足点也都不能再仅仅局限于单一的能源领域，而是应当从整体上综合考虑和协调经济的、社会的、环境的等各种要素。碳达峰碳中和要求节能管理和节能执法必须从之前的以经济建设为中心的“单目标任务”，转变为能够同时服务于满足人民群众美好生活需要和平衡、充分发展的“双目标或多目标任务”。在实践中，必须按照经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则，实施和评价节能管理和节能执法工作。具体而言，就是要求节能工作，不论是计划、组织、指挥、控制、协调，还是监督、检查或处理等，都需要综合考虑相关因素，进行统筹安排，都要以全面提高能源利用效率、更有效率利用社会资源、保护和改善环境为出发点和落脚点，做到各方面协调统一发展，不能仅为了追求一方面的发展和利益而忽略甚至损害其他方面的发展和利益。

2）碳达峰碳中和，必须以经济社会发展不受能源制约或影响为前提。

当FMI图像上有高角度裂缝显示时，在高阻背景下电阻率有所下降，深、浅侧向必有差异。差异幅度越大，说明裂缝张开度越大，裂缝有效性相对越好；若差异很小或几乎无差异，说明有效性差。但是，如果深、浅侧向测井值差异过大，虽然裂缝张开度很大，而横向延伸却很短（不超过深侧向探测深度），裂缝的有效性也很差；在高阻背景中，差异幅度相对较小，裂缝横向延伸远，其裂缝有效性就好。

3）碳达峰碳中和，必须以创新节能管理思路和加强节能执法为保障。

多煤、贫油、少气的资源禀赋决定了我国能源消费结构呈现“一煤独大”的格局，现阶段我国煤炭生产与消费约占全球的一半，且煤炭占我国一次能源消费比重达50%以上

。此外，自正式作出“双碳”目标承诺后，我国需要在10年之内达到碳达峰，并在之后的30年之内从碳达峰实现碳中和，温室气体减排的速度和力度远远大于欧美发达国家。这就意味着，相比于其他国家而言，我国实现“双碳”目标时间更紧、难度更大、困难更多、任务异常艰巨，既要有勇气直面调整，又要有智慧克服困难，智勇双全才能行稳致远

。在没有类似经验可资借鉴、没有相似情况可以比照的情况下，只有通过自身的努力和探索，创新思路、提升能力、强化措施，才能走出属于自己的成功之路。因此，我国碳达峰碳中和目标的实现，必须要从我国实际出发，解放思想、坚持创新、推动变革，脚踏实地走好每一步。具体而言，就是要对照碳达峰碳中和目标，进一步强化能源管理体制机制改革，尽快完善能源法律法规体系建设，及时出台相应的配套性文件、技术标准等，并通过提高执法管理人员素质、严格落实奖惩规定等措施，使各项能源政策真正落到实处、发挥作用，只有这样才能够保证碳达峰碳中和目标按时、高质、保量的实现。

2 节能管理与节能执法概念辨析

1.3.4 样品测试 打开电感耦合等离子光谱仪，预热至光室温度达到38℃，打开Ar 30min后打开循环水和通风设施，安装好进样管和排液管，点着等离子体。表2为ICP-AES的测试条件汇总表，其中雾化器和进样管有专门的要求。待等离子体稳定30min按照表2条件测试工作标准系列，再测试空白试样和样品，由计算机直接得出结果,乘以样品总质量得到降尘总量见表3。

一方面，节能管理与节能执法都属于政府为了公共利益需要而利用公权力对能源领域的用能行为、用能方式或用能范围等实施的一种规划、协调或规制，且两者的根本目标都是为了推动全社会节约能源、提高能源利用效率、保护和改善环境，因此，两者之间存在着天然的联系，在内容上相互交叉、相互渗透。但是另一方面，从本质上来说，节能管理是在综合考虑经济社会发展、生态环境保护、科学技术研发等的基础上，通过制定标准或设定目标以促进用能主体更有效率地利用能源，其中协调是节能管理的基础；而节能执法则是依照节能法律法规的规定，通过对具体用能行为的监督、检查或处理，以保证用能主体合法用能，其中追责是节能执法的根本保障，因此，两者之间又存在着本质的区别。

查查便知，光是我存拍了几十种花草的阿斯哈图公园，它所在的“黄岗梁林区”，“原生植物”就在900种之上！

节能管理属于抽象行政行为，而节能执法属于具体行政行为。随着我国法治政府建设和社会主义市场经济的不断发展和完善，政府职能的划分和实施更加规范，政府和市场的关系进一步理顺。我国政府在实施行政管理，尤其是在经济发展领域实施行政管理时，已经最大限度地减少政府对市场资源的直接配置和微观经济活动的直接干预。就节能管理工作而言，其主要是通过编制和实施本地节能中长期专项规划、年度节能计划等，从整体上对节能工作进行部署、协调、监督和推动。政府不会、也不可能、更不应该利用公权力仅仅针对某一个或某一具体数量的用能主体的具体用能行为编制和实施相关规划或计划，否则不但会造成政府与市场关系的混乱与错位，更是与党中央、国务院关于社会主义市场经济体制改革的决策部署截然相悖。而节能执法则是指依法对能源生产、经营、使用单位或其他相关单位执行节能法律法规情况进行监督、检查和处理。根据法治政府建设和依法行政的内在要求，节能执法必须要坚持个案处理原则，即：必须要针对具体、明确的特定执法对象，就其特定的用能行为是否符合具体的节能法律法规规定，作出全面、清晰的判断，并据此作出相应的处理结果。节能执法的对象、内容、依据、结果必须具体明确，不能存在“模糊执法”或“抽象执法”，否则，不但无法实现法律法规所追求的公平正义，更是与党中央、国务院全面推进依法治国的总目标背道而驰。

1）虽然两者都属于行政行为，但是两者的法律属性不同。

4）虽然两者都为能源利用设定了标准，但是两者的标准并不同。

节能管理在程序、措施等方面具有灵活性，而节能执法则要求遵循必要的程序和原则。从内容上来看，管理一般是多种职能和手段的混合，包括计划、组织、指挥、控制、协调、监督和改革等，其目的是追求效率和效能。节能管理就是要求利用国家公权力对能源领域中的相关事务进行统筹计划、协调、指导和监督的一种活动，其面临对象的多样性、复杂性以及追求的目标的发展性，就决定了在节能管理的实施过程中，不能抱守教条主义、坚持僵化思想，而是应当在允许的范围内灵活采取各种手段、措施，坚持实事求是、因时制宜、因地制宜，充分调动能源领域中各方的积极性、主动性和创造性，只有这样，节能管理的目标才能够真正实现，即：全社会更有效率地利用能源资源。执法，尤其是行政执法，由于会对当事人的具体权利义务产生直接的作用和影响，因此根据法治原则，其必须要遵守严格的程序。作为实施具体行政行为的节能执法，更是要遵守“法无明文授权不可为”这一行政法中的基本原则。

可现在他还只知其一，不知其二，要是明白涂当为什么要跟自己分手，那他还不真拿把刀把我给杀了啊？叶晓晓正在胡思乱想的当儿，手机响起来了，把她给吓了一跳，她怕吵醒叶之容，连忙接了。

3）虽然两者都由能源主管部门实施，但是两者的行使方式不同。

节能管理是为了追求更有效率地利用能源资源，而节能执法则是为了保证法定用能权利义务得以实现。根据交易成本经济学理论，无论是通过市场激励机制还是通过政府行政管制进行资源配置，都是存在着交易成本的，两者之间的选择或优劣，并不是绝对的和固定不变的，主要看两者中交易成本的大小，或者说主要看两者间成本-收益的对比关系。在能源领域的资源配置中，既有能够充分发挥市场激励机制作用的领地，同时也存在着突出彰显行政管理重要意义的空间。实施节能管理，就是要通过行政规划、监督、考核、指导等手段，以通过低于市场激励机制的社会成本，合理分配和充分利用能源资源，从而保证争取在整体上以更有效率的方式利用能源资源，节能管理所追求的效率不仅体现在经济效益方面，同时也体现在环境效益、社会效益等多个方面。自1997年首次颁布《节约能源法》以来，我国能源法律体系已经建立并不断完善，能源法制建设取得明显进展和显著成果，为全社会依法合规用能提供了完备的制度保障。但是，徒法不能以自行，法定权利义务的实现需要各方主体认真执行和严格落实各项法律法规规定，同时还需要对违法违规行为依法作出相应的处理措施，因此，节能执法成为保证法定用能权利义务得以实现的最主要手段和根本保障，节能执法是能源法治建设的必然要求。

2）虽然两者均属于公共管理职能，但是两者的着眼点不同。

从根本上来说，碳达峰碳中和是为了应对全球气候变化而采取的一种措施，其本身不是目的，而是实现目的的一种手段。在实施碳达峰碳中和的过程中，切不可将目的与手段混为一谈，甚至错将手段当成目的，仅仅为了“减碳”而“减碳”，忽略或者完全不顾经济社会正常、合理的发展需要。具体而言，能源是经济社会发展的支撑和保障，在制定和实施碳达峰碳中和行动方案时，不能简单粗暴地仅仅通过行政命令的方式来“禁煤”“限煤”以求完成“脱碳”目标，也不能武断地采取“一刀切”的方式压减所有新发展项目，而是需要以保证经济社会发展不受能源制约或影响为前提，不断强化能源工作，大力推动能源资源、能源产业和能源消费结构的转型升级，积极探索经济社会发展和“减碳”“脱碳”相协同的新路径。

节能管理是为了追求能源利用效率和效能的上限，其设定的标准为柔性标准，不具有强制约束力；而节能执法则是为了保证能源利用效率和效能的下限标准，其设定的标准为刚性标准，具有强制约束力。同时，两个标准之间的差距，从一定层面上代表着整个社会利用能源资源水平和效率的高低。

3 碳达峰碳中和目标下两者关系的协调

从根本上来说，碳达峰碳中和是与新时期我国社会主要矛盾，即：“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，相适应的一种新发展方式，是与实现“两个一百年”奋斗目标相协调的一种新发展路径。碳达峰碳中和目标的实现，离不开节能管理和节能执法各自效能的充分发挥以及两者之间协同效应的全面强化，同时也离不开法治社会的建设和发展以及绿色低碳生产生活方式的改变和变革。要想在碳达峰碳中和的目标导向下，充分行使节能管理与节能执法，有效协调两者之间的关系，就应当以法治建设为保障，坚持依法行政；以公共管理为依托，坚持效能优先；以社会公众为纽带，坚持互联互动。

1）应当加强能源管理机制体制建设，进一步完善能源法律法规体系，明确节能管理与节能执法的职能边界、责任划分。

近年来，随着消费者需求的转变，黄心类大白菜逐渐成为市场中的主流品种之一。通化地区黄心类品种栽培面积较小，优良品种欠缺。本试验通过对6个黄心大白菜品种进行引种试验，试图筛选出适合本地区栽培的优质高产的黄心大白菜新品种，为本地区生产提供相关依据，试验结果如下。

根据现有节能法律法规的规定，各级人民政府管理节能工作的行政部门（以下简称“节能行政管理部门”）依法获有节能管理职能和节能执法权。但是由于意识的、历史的等原因，在目前的实践中，节能行政管理部门普遍只负责实施行政管理职能，很少主动实施节能执法；节能执法权，主要是通过行政委托的方式授权具有资格的事业单位进行行使。节能管理和节能执法实施主体之间一般存在着主管与被管的从属或隶属关系，简单地将主体之间的法律关系完全等同于主体职能之间的法律关系，就容易导致节能执法依附于或从属于节能管理的错误认识，从而导致节能管理和节能执法两者之间的职能边界不清、责任划分不明。将两者混为一谈，不但不利于政府相关职能的正确、有效行使，同时更是会损害节能管理的灵活性或者节能执法的原则性。

目前，我国现阶段存有的护理教学内容、课程设置尚不完善、不够合理，循证护理教学并没有纳入高等护理的教学过程中，部分学生对于知识的检索能力、综合素质都不够全面，有待进一步完善；同时，院校采用EBN教学所需要的学时比较多，教学难度也相对较大；除此之外，我国现阶段严重缺乏临床循证护理专家和循证护理骨干人员，在循证护理的实践领域经验几乎空白，因此造成了循证护理的信息资源不够广泛地现状。

2）应当进一步规范和改进节能管理和节能执法的实施，努力提升执政服务水平，充分发挥两者的协同效用，最大限度地实现节能管理和节能执法工作的经济效益、环境效益和社会效益。

节能管理和节能执法是两种相互独立又相互联系的行政职能，两者的协调，既体现在都应当坚持依法行政、合理性行政、程序正当、高效便民等行政法基本原则上，又体现在两者通力配合、共同推进提高能源利用效率、推动全社会节约能源、保护和改善环境中。实施节能管理，对能源资源进行优化分配和利用时，需要节能执法作为保障，以便管理措施得到落实、管理效果得以实现；实施节能执法，对用能领域相关行为进行监督、检查和处理时，需要配以节能管理为辅助，在规制不合理用能行为的同时引导依法科学、合理用能。

3）还应当加大节能管理和节能执法的宣传教育，提升全社会的节能减碳意识，培养绿色低碳的生产、消费观念，在全社会形成“节能减排共同体”。

无论是节能管理还是节能执法，其针对的对象都是作为行政相对人的社会大众，其实施的内容都是涉及能源资源的分配和利用，因此，其效果和目的的实现都离不开社会大众的在思想上的理解、认同和在行为上的支持、配合。唯其如此，才能真正实现节能管理和节能执法的互辅互成，才能做到事半功倍，通过全社会所有各方的共同努力充分发挥节能管理和节能执法的协同效用。

4 结语

总之，碳达峰碳中和目标的实现与我国政府的能源工作密切相关，其开创了能源工作的新局面，并对节能管理和节能执法提出了新要求。正确认识和有效协调节能管理和节能执法的关系，不仅有利于全面推进依法行政和有效促进法治政府建设，更是对按时、高质、保量完成碳达峰碳中和目标具有重大的现实意义。因此，在实践中，我们必须要认清节能管理和节能执法的职责边界，依法正确行使相关职能，有效协调两者关系，充分发挥两者各自的效能及其协同效应，以便早日实现碳达峰碳中和目标。

［1］向俊杰.碳达峰碳中和中“效率”和“公平”研究.上海节能，2021(11).

［2］陈浮，于昊辰，卞正富，等.碳中和愿景下煤炭行业发展的危机与应对.煤炭学报，2021，46(6).

［3］庄贵阳.我国实现“双碳”目标面临的挑战及对策.人民论坛，2021(18).