乡村振兴背景下县域三重功能的思考——基于云南省M县的考察

王 琛，张家量

（云南民族大学社会学院，云南昆明 650504）

一、问题提出

费孝通先生于《小城镇 大问题》一文中提出：县域与乡镇是能够促进城市和广大农村之间进行相互交流的“节点”，能够成为城乡之间的衔接器[1]，并从理论与实践结合的角度阐述了县域与乡镇建设是发展农村经济与工业、转移农村剩余劳动力的关键方式。2021年初发布的《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中亦提出要“把县域作为城乡融合发展的重要切入点”。县域作为与农村联系最为紧密的“节点”，其发展状况是实现乡村振兴的战略要点，是解决“三农问题”可行的、重要的切入点[2]。

以中西部地区农村而言，县域更是解决“三农问题”，实现乡村振兴的关键力量，其原因有三：一是县域传统与当下的定位及作用，县制是中国历史上较为悠久的一种组织制度，是古时与当下中国社会结构中不可分离的一部分。中西部地区自古以来便有赶集的传统，而市集的所在地往往便是现今的县城、乡镇，作为市集的县城、乡镇同时也是周边农村的文化、经济、政治中心，时至今日，不少地区仍保留着赶集的传统，大部分县城、乡镇仍然发挥着联系周边农村、集散商品、维持基层稳定的重要作用；二是对于县域的认同，悠久的县制创造的县域文化构成了当地居民最为常见的县域认同[3]，县域是周边农村居民最为熟悉的场域，其发展有助于借助这种广泛的县域认同构建“离土不离乡”的就近务工模式，解决中西部地区由于长期作为劳动力输出地导致的农村“空心化”等问题；三是乡村振兴、城镇化的要求，乡村振兴工作与城镇化进程的开展都需要县域的积极参与，中西部地区工业基础较差，产业发展动力缺失，难以沿循苏南“村村乡村工业化”的经验达成乡村振兴与城镇化，需要依托辐射范围更广、基础设施建设状况更好、更容易发展支撑产业的县域予以达成。

理论上来看，探讨县域的功能有助于完善乡村振兴、区域发展等方面的相关理论。现实中来说，探讨县域功能具有沟通城乡联系、活跃地区经济、推动基层治理、全面促进农村地区经济文化政治发展的重要现实意义。

二、既有研究与分析框架

纵观有关于县域的研究，学界目前主要集中于以下三个方面：一是县域经济发展的研究。总体来看，我国县域经济同时存在较为显著的省际差异与省内差异，发展活力较低的县域多集中于中西部地区[4]。县域在面临着缺乏顶层设计与长远规划等问题的同时也面临着区域产业转移、新型城镇化等带来的机遇，县域经济的振兴应从理念、技术、制度三个层面开展[5]；二是县域治理方面的研究。在县域治理中党政体制扮演着举足轻重的作用，发挥了弥补科层体制局限性、应对复杂基层事务、履行政治使命的重要制度功能[6]。有学者提出，县域治理应“通过建设‘民生政府’，发展‘县域经济’，推进‘治理创新’，全面提升县域社会治理质量”[7]。以“产业—生态”协同振兴作为乡村振兴“县域治理”优先进路的实践取向，完善乡村振兴县域治理框架[8]；三是较为综合性的县域城镇化研究。县域城镇化是中国特色的城镇化模式，县城将成为中国城镇化发展模式转型升级的关键空间布局[9]。有学者认为，县域城镇化的推进要以新发展理念为引领，积极提升县城的承载力、吸引力,以此全面提高县域发展质量[10]。

综上所述，学界有关县域的相关研究成果颇丰，对本研究具有极大的启发意义，但笔者认为既有的研究仍然存在探讨空间。县域是周边农村的经济、文化、政治中心，是一个多功能的集合体并以其功能影响区域内的单位，随着时代的发展逐步体现出其系统性、整体性及社会性，然而既有研究多集中关注县域中的某一方面，如经济发展或治理模式，即使是综合性较强的县域城镇化研究也集中关注于我国城镇化进程中的县域所起到的作用与实施路径方面，少有学者从县域自身出发，从整体论的角度探讨县域所具有的多种功能。本文结合当下的乡村振兴时代背景，从整体功能论的视角出发，以M县为例，提出县域主要具有经济、政治、社会三方面的功能作为县域功能的分析框架并讨论其功能发挥所需的社会基础。

三、M县县域三重功能的呈现

M县位于云南省P市北部，县域面积共5312平方公里，下辖12镇3乡、168个村委会（社区）、37.12万人，境内居住有25个民族，少数民族占总人口的77.9%，哈尼族占总人口的63.1%，是全国唯一的哈尼族自治县。近年来，M县充分利用自身优异的民族文化优势，大力发展旅游业，实现了以县城为发展极点带动县域整体的以点带面式的发展。根据笔者在M县县域内几大村落实地调研经验，发现M县县域在其发展过程中主要具有并发挥了经济、政治及社会三大功能从而深刻影响了县域内的农村。

（一）经济功能——经济发展的“发动机”

自2005年M县以北回归线穿城而过的地理特点结合当地的双胞胎相关文化及“双胞井”的传说为核心举办了首届“中国·墨江北回归线国际双胞胎节”后，“双胞文化”逐步成为了M县旅游业的核心标志，在吸引了大量游客的同时奠定了M县以旅游业为支柱产业的发展主基调。M县2020年1-9月生产总值为633673万元，其中第三产业生产总值为338482万元，占总产值的53.4%[11]。现在，M县政府打算通过高速公路再规划工程将县域内联珠镇的“东南亚第一烧烤城”双龙烧烤城与碧溪古城相连接，以M县为增长极点带动县域整体“面”的发展，促使当地旅游业规模化以形成产业聚集效应。可以预见，在未来一段时间内，M县的发展仍会保持较好的势头，同时能够辐射、带动更大范围内的农村发展。大体来看，M县县域的经济功能具体体现为三方面。

1.吸收县域内农村剩余劳动力

随着农业劳动生产率的不断提高，农业对劳动力的需求量越来越少，相对的农村剩余劳动力的数量则越来越多，如何合理转移农村剩余劳动力成为一大问题。M县则藉由旅游经济的发展解决了这一问题，以旅游业为主的M县在其发展过程中对劳动力有着大量的需求，这一需求构成了周边农村青壮年劳动力“离土不离乡”的就近务工模式的基础，借此吸收了大量周边农村的剩余劳动力，同时，周边农村提供的充足劳动力降低了M县发展的人力成本，利于M县旅游业的后续发展，而M县旅游业的后续发展又会增强其劳动力承载力、吸收力，合理转移更多的农村剩余劳动力，县域整体将呈现出互利互惠、相互强化的良性发展局面。

以笔者从M县周边L村获得的数据显示，L村2020年全村劳动力转移就业人数总数达 1204 人，其中县内就业 1053 人，占劳动力转移就业总人数的 87%，多从事于第三产业，可以看出M县在发展过程中显著提高了自身的承载力与吸收力，合理转移了大批周边农村的剩余劳动力。

2.提高周边农村居民个人收入

M县在吸收周边农村剩余劳动力的同时也提高了周边农民的个人收入。对于入城务工的农民来说，自M县旅游业发展取得初步成果后，各种服务型岗位对人力资源的需求激增，为入城务工的农民提供了丰富的选择，同时县域作为空间距离极为接近的务工地，使得进城务工农民能够实现“忙时务农，闲时务工”或“父代务农，子代务工”的合理分工模式，有效提高了其个人收入。而对于愿意留居村庄经营农业的“中坚农民”[12]来说，由于酒店、饭馆、农家乐等旅游业相关设施的数量大量增加，整体县域内对农产品、农副产品的需求亦随之增长，以此为契机，务农为主的中坚农民亦能够藉由供给农产品获得较好的获利机会。

3.增加村集体经济收入

除了增长周边农村居民的个人收入之外，随着M县县域发展而来的商人投资、政府征地等行为使得周边村庄的集体经济得以增收。在M县发展旅游经济与城市扩容的过程中，周边村庄的村集体大多通过资金入股、土地出租、征地等方式增加了集体经济收入。村集体经济收入的增加不仅使得村集体获得了一定的经济资本以解决或缓解当地存在的公共服务问题，还通过集体经济增收的形式对村集体进行了赋权，强化了其治理积极性的同时还借此与村民形成了利益共同体，突破了农村中较为普遍存在的村民与村集体之间走“平行线”的困境[13]，利于村庄内部治理的健康开展。

（二）政治功能——承上启下的“调节阀”

县城既是承接、落实国家政策的重要力量，更是周边农村的政治中心，其所联系的农村是它的“乡脚”[14]，发挥着重要的政治功能，主要体现为宣传与执行上级政策、政策制定功能以及对引导基层组织合理发展。

1.宣传与执行上级政策

各级政府有着宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议的重要责任。从中央到省市的总体部署和改革举措，都需要通过县级政权予以落实，即县级政府具有向周边农村等基层组织宣传、执行国家相关政策的责任与功能。当前有关农村最重要的任务目标便是巩固脱贫攻坚工作成果与有效开展乡村振兴工作，在脱贫工作“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的开发管理体制中，县一级直接面对贫困村和贫困农户开展工作，负责将国家层面的决策部署结合地方实际，有序贯彻、统筹推进[15]，而在后续的乡村振兴工作中，作为宏观战略的乡村振兴工作，其微观的具体推进与实施最终仍要由县级及以下区划来执行[16]。

2.“因地制宜”的地方政策制定

县级政府在宣传与执行党中央、上级组织指令的同时，还应以指令为基础，充分结合当地客观实际情况，因地制宜，实事求是地制定当地政策。M县作为一个少数民族自治县，根据《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》等有关法律法规，结合当地实际出台了《云南省M县文化遗产保护条例》，出台详细的文化遗产名录，设立文化遗产保护专项资金，明确相关文化主管部门的工作，鼓励社会各界开发、发展文化遗产项目及产业。

3.引导基层组织合理发展

党的十九大报告指出，党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层。基层组织在上情下达、下情上达，落实党的路线方针政策方面起着重要的作用，而农村党组织更是基层组织中的核心，是联系广大群众与上级政府机关的关键连接器[17]，县级政府作为与其联系紧密的上级政府，在宣传与执行党中央决议、制定符合当地实际政策的基础上能够引导周边基层组织良性运行、发展，以此增强基层组织的活力，夯实党的执政基础。

（三）社会功能——承载县域稳定的“关键抓手”

除去经济功能与政治功能之外，M县县域还具有传承发扬地方特色文化、维系乡村与县域社会秩序、承载农民渐进城镇化的重要社会功能。

1.传承发扬地方、民族特色文化

我国疆域辽阔、民族众多，每个地区、民族独有的文化习俗都是中华文化的重要组成部分，更是世界文化长河中的绚丽瑰宝，但是当下部分地区、民族的文化习俗却由于难以转换为经济效益、族中青壮年外流等因素而面临着无人问津的困境，使得地方、本族文化难以为继。要传承、保护少数民族文化，不仅需要政府、民间、家庭各方努力保持民俗活动活力，更需要构建居民文化自觉，做到“不离本土”的继承[18]。M县在自身的发展中结合了自治县的优势，将哈尼族民族特色文化转化为发展旅游业的独特优势，发挥自身政策制定功能出台相应的法律法规保护哈尼族等少数民族文化，在促进经济增长的同时既保护了地方、民族特色文化，又留住了民族文化的继承人，增强了青年一代继承本族文化的意愿，在本民族文化原生的土地上真正做到了“不离本土”的传承，起到了传承发扬地方特色文化的功能。

2.维系乡村、县域社会秩序

农村是我国的重要根基，其稳定状况与整体社会紧密相连，因此，农村社会的稳定至关重要。自改革开放后，遭受市场经济冲击的农村往往由于地区经济发展失衡、城乡流动限制放宽等原因普遍面临着青壮年劳动力外流而导致的留守、治理力量缺失等问题，这些问题严重破坏了农村原有的生产生活秩序，在影响农村社会的稳定的同时还对当地区域社会的稳定造成了威胁。M县藉由自身的发展为周边农村居民打造出了一条“离土不离乡”的就近城镇化道路，将青壮年劳动力留在了当地农村，保障了农村必须的生产生活秩序，避免了当地农村陷入异地城镇化中人口流出地的困境，维持了农村社会稳定的同时更维护了县域整体社会的稳定。

3.承载农民渐进城镇化

当下，我国城镇化具有典型的渐进特点，农民作为城镇化的主体，在城镇化的过程中大多采取了接力式城镇化的方式，藉由代际合作的“半工半耕”模式促进了农民城镇化的有序转移[19]。农民的城镇化进程具有长期性、阶段性及反复性的特征[20]，是一个螺旋式上升的过程，基本沿循“农村→县乡镇→中小城市→大城市”的路径。在这一过程中，县域扮演着城镇化中转站的重要角色，一方面，县域能够为刚刚脱离农村、实现初步城镇化的农民提供积累资源以帮助其完成下一步城镇化，另一方面，县域也能够吸收未能在大中城市完成城镇化的回流农民。正是这样一种“输送—回流”的良性城乡流动机制，才使得我国大中城市在快速发展的同时得以避免南美国家所遭遇的贫民窟等由于城乡流动不畅带来的种种问题。可以说，县域作为输送农民完成下一步城镇化及接收城镇化失败回流农民的中转站，对渐进城镇化的模式中农民的有序转移发挥着重要的功能。M县居民基本上沿循了上述城镇化路径，其父代先是于M县实现了具有“脱农”特点的初步城镇化并为自己或子代积累进一步城镇化的资源，以此实现接力式的渐进城镇化与家庭再生产。

四、M县县域三重功能发挥的基础

经济、政治、社会三大功能是所有县域都具有的功能，关键问题在于县域能否发挥其功能，即影响县域功能的发挥的因素是什么。以笔者在M县县域内的实地调研经历来看，县域功能发挥核心是当地支柱产业的发展，同时亦受到农民复合型务工价值取向的实现以及中央政策倾斜等多元因素的影响。

1.当地支柱产业的发展

乡村振兴，产业振兴是重点，县域功能的发挥亦是如此。M县经济、政治及社会功能的发挥均是以县城的经济发展为基础，以产业为核心。支柱产业指在整体经济总量中占据较大比重、对相关产业具有较大带动作用的产业，以M县而言，其支柱产业便是旅游业。倚靠旅游业的发展，M县才能够实现县域的扩容与经济的发展，借此有效提高县域的劳动力吸纳力、增长周边村民与村集体收入，从而让乡村“能留人，留得住人”，从而为乡村治理的有序开展打牢基础，破解基层治理中客体“原子化”的困难[21]，使得县级政府能够更好的宣传与执行上级政策、良性引导基层组织发展，最终实现传承发扬地方特色文化及维持区域社会稳定发展的目标。当地支柱产业的发展为县域发挥其功能提供了经济支持。

虽然支柱产业的发展是县域经济、政治及社会功能发挥的重要基础，但县域的政治功能同时也是当地支柱产业发展的重要引导力量与前提。县级政府作为承上启下的衔接器，一方面对下具有绝对权威，能够掌控县域内的各种资源，另一方面又听命于上级，可从上级政府对地方考核中获益，而地方产业发展作为业绩考评中的重要一环更是备受关注[22]，因此县级政府有能力也有意愿扶持、发展当地支柱产业，发挥自身的政策制定、宣传与执行等政治功能为支柱产业的发展保驾护航。

2.农民复合型务工价值取向的实现

在支柱产业发展的基础上，当下农民务工价值取向的转变也是影响县域功能发挥的重要因素之一。改革开放以后，由于地区、行业之间的发展水平不一，大量中西部地区的农民涌向产业更发达、收入更高的东南地区务工。但随着时代与经济的发展，一方面，发达地区在度过最初的高速发展期后发展速度逐步降低，对劳动力的数量需求逐步减少的同时更注重其质量要求，使得发达地区的劳动力市场门槛要求逐步上升，虽然能够获取更多的经济利益，但是严格的劳动力筛选机制决定了占大多数的、文化资本一般的农民难以进入其中获利；另一方面，时代与经济的发展也使得各地产业日渐兴起，使得农民的获利机会大大增加，远赴他乡打工不再是农民维持生计的唯一途径，而是可以通过就近、就地务工在保持低成本生活的同时兼顾经济收益与情感收益，使得农民的务工价值取向能够脱离单一的经济价值取向而转为选择“经济+情感”的复合型价值取向。

M县旅游产业的发展为这样一种“经济+情感”的复合型务工价值取向的实现提供了可能。在旅游产业正常发展的基础上，绝大多数的农民愿意留居当地，选择兼顾家庭与经济的就近、就地务工模式。这些留居当地务工的农民是县域功能正常发挥的人口基础，他们既是构成县域功能发挥的主体也是受县域功能影响的客体，为县域功能的发挥提供了社会支持。以县域的经济功能为例，支柱产业的发展使得县域对劳动力的吸收能力有所提高，当地农民“离土不离乡”的就近务工成为可能，而大量留居务工的农民为县域经济的发展减少了劳动力成本，使得县域能够更好的发挥其带动周边农村集体、个人发展的经济功能。

3.中央政策的倾斜

我国作为一个“迟发外生”型的发展中国家，其发展过程具有较为明显的由政府自上而下主导、统筹的特点，在不同时期有着不同的发展重点，具有强烈的政策导向的色彩。改革开放后，基于“先富带动后富”的发展理念，中央将东南沿海地区划作对外开放地区并出台了一系列政策助其发展，随后东南沿海地区进入了快速发展时期，东西部地区发展差异逐步增大。

东西部地区日益增大的发展差异导致了大量的人口流动，使得长期作为流出地的中西部地区面临“空心化”导致的种种困境，而作为流入地的东部发达地区也面临着城市管理成本增加、承载力过载等问题。为解决以上问题，我国政府于2000年提出了西部大开发战略，随后2002年党的十六次全国代表大会中首次明确提出“县域”的概念及“壮大县域经济”的方针，随后从税收、财政、金融、信贷、投资等方面出台了一系列的政策促进县域经济发展，而在当下的乡村振兴战略中，县域的发展更是作为重要主题之一而广受关注，如新近出台的商务部等17部门《关于加强县域商业体系建设促进农村消费的意见》，再次声明了县域发展在脱贫攻坚与乡村振兴中的重要作用，要求各级政府从农村流通网络、市场主体培育、农村消费市场等方面着手建立完善县域统筹、以县城为中心、乡镇为重点、村为基础的农村商业体系[23]。在我国宏观发展以政府为主导的背景下，中央政策的倾斜与实施为县域功能的发挥提供了充分的政策支持。

五、结语

总的来说，县域具有以吸收周边农村剩余劳动力、增收为主的经济功能，宣传与执行上级指令、制定地方政策、引导地方基层组织发展的政治功能以及传承发扬地方特色文化、增强区域社会稳定、促进渐进城镇化稳定开展的社会功能，而当地支柱产业的发展、农民复合型务工价值取向的实现与上级政策的支持、倾斜则分别为县域三重功能的实现提供了经济支持、社会支持及政治支持，三者共同构成了县域三重功能发挥的基础，同时，三者之间也存在相互影响，相互强化的关系。最终，县域三重功能的良好发挥能够带动县域整体的发展，使县域内全体居民获利。具体如下图所示。

图1 县域三重功能及其发挥基础

郡县治则天下安，县域强则国家富，可以说县域在我国未来较长一段时间的发展中仍会扮演重要的角色。从城镇化的角度来说，当下我国的城镇化道路主要分为了异地城镇化、就地城镇化、就近城镇化三种。同时结合当下我国国情及城镇化进程三种城镇化方式并存的情况来看，相较面临流出地“空心化”及流入地承载力问题的异地城镇化及条件苛刻的就地城镇化而言，具有“离土不离乡”特点的就近城镇化方式更为适合当下我国的发展道路。县域作为我国推进城镇化的重要空间、就近城镇化主要的承载空间、城乡融合发展的关键纽带与渐进城镇化的重要中转站，理应给予更高的关注与扶持，使其能够在城镇化进程的稳定推进中发挥应有的作用。

而从乡村振兴的角度来看，在之前的脱贫攻坚工作中政府对农村投入了大量的资源建设基础设施以保障其基本的生产、生活秩序，县域作为勾连广大的农村、承接城市的重要节点，为农村提供商业、公共服务，是整个乡村社会中的重要组成部分。县域较农村而言拥有更为广泛的服务范围与更高的服务设施利用率，因此在当下的乡村振兴工作中，在保证农村基本生产、生活秩序的基础上，应对县域投入更多资源进行建设与合理规划，让县域能够更好的发挥应有的功能，最大化发挥投入资源的作用，真正实现乡村振兴的宏伟战略目标。