系统视角下党委政府工作与政协协商有效衔接机制研究*——基于杭州市相关实践的分析

汪雪芬 董 明

一、问题提出与研究框架

一个国家的政治文明发展进程取决于其对民主价值的彰显程度，落实于其民主制度及实际运行的完善程度。协商民主便是在现代政治运行尤其在提升民主质量方面承担了重要功能的有效实践。协商与决策之间的衔接，以及协商系统内部各要素之间的连接与耦合问题，既是学界重点关注的议题，也是协商民主实践需突破的关隘。对此，我国一直在探索和创新，并积累了一系列有效做法与经验，党的十九届六中全会明确“发展全过程人民民主”的新要求[1]，使之成为我国人民民主价值与制度框架在操作层面的最新具体化运用[2]。2022年6月，中共中央印发关于政治协商的第一部党内工作条例《中国共产党政治协商工作条例》，明确强调“贯彻落实发展全过程人民民主要求，通过党领导下的政治协商工作的制度体系和工作机制，提升政治协商效能”[3]。协商民主既是实现党的领导的重要方式，也是实现“全过程人民民主”的重要途径，而作为专门协商机构的人民政协，理应成为推进“全过程人民民主”建设、促进我国民主政治发展的重要力量。在此背景下，协商民主的系统化运行被提上议程，尤其党委政府与政协协商衔接机制的完善更是题中应有之义。本文基于推进全过程人民民主的最大现实诉求，以系统视角，基于相关实践案例，探讨党委政府工作与政协协商有效衔接的机制问题。

(一)文献回顾：关系互动视角下的协商衔接研究

当前国内外关于协商民主衔接问题的研究，主要从功能、过程与行为等视角出发，探讨协商民主各要素之间的关系互动问题。

首先，关于协商衔接的功能分析，始于哈贝马斯对协商民主内涵的详细论述。在哈贝马斯看来，话语不仅是解决争端、使集体行动成为可能的手段, 而且是检验民主制度、判定其合法与否的手段，由此提出了一种双轨制民主制度[4]。有学者梳理了协商民主的价值目标、政治目标与过程目标，尤其侧重于对政治目标——政治合法性重构，以及过程目标——达成共识与决策的探讨[5](P138)。国内学者在国家治理现代化的背景下探讨政协在现代治理中的角色与功能[6]，包括确保政治决策的合法性和有效性[7]，聚集中国现代化国家治理资源[8]，发挥政协的社会整合与引导社会参与的功能[9]，从而形成上下互动、左右联动的“多维互动”协商决策体系[10]。

其次，关于协商衔接的过程分析，国外学者主要从协商民主的程序主义角度展开。哈贝马斯认为，达成一致需要经过公民的协商讨论,当政治公共领域内的协商带来关于共同利益和道德的普遍性共识时, 民主得以实现,而共识的形成是在一定的论证程序下实现的, 这体现民主的程序主义[11](P368)。程序主义协商民主的要点在于, 民主要有一个原则上向全体公民开放的政治公共领域,在这个公共领域中要使非正式公众舆论的形成过程, 成为立法机构中正式的公共意志形成过程的基础[12]。在此基础上，埃斯特兰提出了认识论程序主义，民主决策的合法性有一部分来自于它是一个倾向于作出正确决定的程序的产物，因此，程序的民主性与结果的正确性可以结合起来，公平与正确可以相互支持，也就是合法性和有效性相互辩护[13](P115)。与国外学者的理论探讨取向不同，国内学者主要从操作层面讨论党委议事规则、政府工作规则与政协协商相关制度规定之间的衔接程序[14]，以及政协协商与人大协商、政党协商、政府协商、社会协商等协商渠道之间的衔接方法[15]。

最后，关于协商衔接的行为分析，国外学者主要讨论如何在确保公共理性的基础上进行公共协商和公共参与[16]，并结合欧美协商民主的实践，提出在程序和操作细节上对其进行完善的策略，包括公共辩护设计、外部程序与民意测验等[17](P59-63)。国内学者提出要通过健全整合机制，重构碎片化的资源，同时发挥政协协商的示范引领作用，引导基层社会广泛参与协商，建立多边对话机制[18]。

既有研究主要从协商要素的关系互动视角，对协商衔接的功能、过程与行为等提供了诸多洞见，但存在视角分散化、碎片化问题。一方面，它们侧重于探讨主体间的衔接关系，对具体的衔接机制研究较少，置于我国语境下更缺乏关于党委政府工作与政协协商衔接机制的研究。在我国党统领一切的总体制度安排下，党委政府工作与政协协商的衔接是促进全过程人民民主的最核心议程。另一方面，社会系统的复杂性对人民政协协商民主的适应性提出了更高要求[19]，需要以全过程人民民主来优化协商体系的制度建设及其运行实践。我们需要将协商空间中的分散行为连接成公共协商系统[20]，推进范式更新与整合。基于此，从系统理论的视角探讨党委政府与政协协商的衔接机制，使政协工作更好融入国家治理，以全过程人民民主的实践探索提升我国治理现代化的效能，是对既有理论及实践有价值的必要推进。本文聚焦政协作为专门协商机构与党委政府工作的衔接问题展开探究，提出核心问题：在我国协商系统中，党委政府工作与政协协商之间的耦合式连接何以可能？

(二)研究框架与方法：系统视角下的协商要素耦合

“耦合”本质上是讨论各相关系统及系统内各要素之间的有效连接问题，这不仅是政治系统高效运转的重要保证，也是全过程人民民主全覆盖、全链条运行的内在要求，党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》和“十四五”规划正式提出“系统治理”凸显有效衔接的重要性，其中，民意与决策的衔接，以及协商与决策的衔接尤为关键。本文以政治系统与协商系统理论作为分析资源，深入探究全过程人民民主实践中党委政府工作与政协协商有效衔接这一问题。

首先，从政治系统理论中的民意与决策衔接来看，国家机构与公民之间围绕公共政策所形成的互动及此间的民意需求、支持输入与政策输出的过程，形成一个循环的系统。在此过程中，政治系统与宏观社会环境通过输入与输出的通道产生互动，形成“反馈环”，从而确保整个系统保持均衡有效的可持续运行[21](P31-61)。

其次，从协商系统理论中的协商与决策衔接来看，协商的空间、主体、话语、互动关系和功能是协商系统中最关键的要素，它由授权空间、公共空间等各协商场域之间的多向有机互动构成了系统性整体[22]。其中，诸要素、各空间的关系耦合尤为重要，这在很大程度上决定了不同协商领域之间，以及协商领域与决策机构之间是否能形成一种较为适宜的衔接方式，即耦合式连接[23]。该理论试图解决协商与决策之间的衔接问题，尤其关注如何将协商系统嵌入制度安排，实现协商系统与外部系统之间的连接[24](P66)。

最后，结合我国政治实践可知，党委政府工作与政协协商的衔接是政治协商系统有序运行的核心要素，两者的衔接耦合水平在很大程度上决定公共决策质量。在民意输入与决策输出之间，授权空间内的党委政府工作与政协协商衔接机制发挥着举足轻重的作用。本文结合政治系统理论与协商系统理论的资源，纳入对我国政治与协商制度的考量，构建了综合的分析框架(见图1)。

图1 系统视角下党委政府工作与政协协商的衔接场域

在我国政治系统中的民意与决策之间，存在诸多子系统，协商系统便是其中之一，在协商与决策之间形成衔接。在协商系统中，存在两个协商场域：授权空间与公共空间。授权空间是指在党委领导下所形成的集体决策空间，主要依托于党政组织系统来运行，运行过程中涉及的协商行动涵盖政党、人大、政府、政协等多元主体的互动。鉴于本文主题是讨论党委政府工作与政协协商的衔接，这里仅聚焦考察党委政府与政协协商之间的衔接及由此形成的政治协商系统。公共空间是指社会行为主体进行非正式、非制度化的协商空间，它不仅涵盖人民团体、社会组织和基层社会的协商，还包含一部分政协协商，政协在建言资政、社情民意和协商调研等履职过程及其相关协商平台中，需要频繁与基层社会主体互动，从而将公共空间中的民意吸纳进政治协商系统中。最终通过党委政府与政协协商系统的衔接而形成科学决策，输出到社会，社会对决策的态度与评价又会被反馈到民意输入过程，进入新一轮协商系统的循环。

二、党委政府工作与政协协商的衔接实践：以杭州市为例

作为改革开放以来我国经济社会发展最活跃区域之一，浙江省尤其杭州市的政协工作实践探索一直走在全国前列，可谓2022年6月颁布的《中国共产党政治协商工作条例》在地方的先行先试，它主要涵括制度、运行、平台和成果四类衔接，即党委组织系统的衔接、政协职能系统的衔接、协商平台系统的衔接及协商成果落实中的系统间衔接。当然，这四种衔接之间并非相互隔绝，而是共处于同一个政治协商系统，共享诸多协商空间与资源，从而促成党委政府工作与政协协商之间的衔接更具可操作性。

(一)制度衔接：党委系统的领导组织

制度衔接是指在政治协商制度的指导下，党委系统围绕政协协商工作而形成的领导规则、建立的组织及其实施的行动，包括衔接的制度设计与组织安排。

1.衔接的制度设计：党对政协协商的领导。党对政协协商的领导依托于我国的基本政治制度——中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，即政协组织运行与政协协商制度实践在党的领导下展开，在领导与被领导的关系中蕴含党委与政协协商的独特衔接。在党委层面，杭州市的典型衔接方式是通过联席会议制度来连接党委与政协。无论是由市委组织召开的市委政协工作会议，还是县区层面的“四办”(1)“四办”是指县(区)委办、人大办、政府办、政协办。主任联席会议制度，都明确规定党委需要在工作总体布局与议事日程中纳入对政协工作安排，并在必要时邀请政协主席参与讨论重大事项的规划与决策。杭州市委领导政协协商的制度衔接主要有方向引领、文件规范、平台承载、落实推动等。在政协层面，以团结与民主为主题，以提高协商质量与效率为手段，以党委政府工作的推进方向作为政协工作的锚定方向，使政协履职始终服务于杭州市经济社会各方面发展的大局。这一制度安排体现了党委与政协协商的“互嵌”设计，在党委、政府、政协的共同努力下，基本形成了党委领导政协协商的较良好氛围。

2.衔接的组织安排：政协党组织的规范运行。作为党委领导政协工作的重要载体与中间机制，政协党组织在党委政府工作与政协协商衔接过程中发挥着重要作用。杭州市政协注重完善政协党组织的组织建设与制度建设，为党委组织与政协协商的衔接提供常态化刚性保障。在组织领导方面，杭州市通过党委工作总体布局、政协工作会议、政协党的建设工作汇报制度等方式来确保党委政府工作与政协协商的衔接，具体落实在文件指导、工作部署、制度建设、联系委员等方面。在组织联系方面，杭州市政协重视政协党组织与党员、政协委员、群众之间的联系，建立并不断完善政协党组成员联系走访约谈委员制度及接待和处理委员来信来访制度，政协党组成员到基层调研听取当地政协委员意见建议、联系政协专门委员会和界别等制度，以及探索建立中共委员联系非中共委员等制度，以此促进党的建设与政协履职的融合，更好地服务于杭州市发展。

(二)运行衔接：政协职能系统的功能发挥

运行衔接是围绕人民政协的主要职责展开的党委政府与政协协商之间的衔接渠道与方式，包括在政治协商系统、民主监督系统、参政议政系统的衔接。

1.政治协商系统的衔接。杭州市政协聚焦党委政府中心工作，充分发挥专门协商机构的功能与优势，将党委政府的目标与任务转化为社会共识与公共政策，通过常态化的政治协商、会议协商、提案协商与政府政协联席会议等方式，确保协商活动的制度化与有效性。一是以沟通的前置性确保协商议题的公共性。一方面，党委把政协的政治协商纳入工作全局进行统一部署，并根据年度工作重点对需要放在政协进行协商的议题进行研究并确定。同时，在市政府市政协工作联席会议中，就全市经济社会发展中的重大问题和政协履职难题进行有针对性的讨论。另一方面，政协党组需要围绕党委政府中心工作和群众普遍关心的问题，主动与相关党政部门沟通，在充分调查论证的基础上向党委提出协商议题建议。二是以协商的主动性保证协商主体的广泛性。这里主要指党委的主动性，即党委、政府及有关部门召开相关重要会议前，根据需要主动邀请政协参加，确保协商于决策之前。有关部门需要提前向政协通报工作情况，并提供相关材料。此外，还有政府重大行政事项决策邀请政协委员参与、对口联系协商、政府立法协商等与政协的主动衔接方式。三是以协商的程序性确保协商过程的专业性。提案是政协功能发挥的独特载体，在对提案协商办理的程序规定中，杭州市不断完善对党委政府考核中纳入提案办理情况的评价。比如，杭州市西湖区除了实行提案的双向评价机制外，还规定由党政主要领导领办重点提案，并实行“两上会、两协商”，若评价不佳，则重新办理后再上会。自2020年以来，市政协积极探索对提案的“全流程数字化评价”，以数字化技术赋能提案办理的全过程管理，成为浙江省政协“全省十大创新案例”之首。通过政治协商系统中的有效衔接，确保了协商议题的公共性、主体的广泛性和程序的专业性，呈现以协商推动衔接，以衔接优化协商的基本运行特征。

2.民主监督系统的衔接。民主监督是确保现代民主政治系统良性运行的必要“安全阀”，也是我国政治制度设计中赋予人民政协的重要职能。民主监督系统的衔接指政协在以意见、批评、建议等方式进行协商式监督时与党委政府之间产生的沟通与互动，体现在杭州实践中，主要有三种类型的衔接：一是日常协商监督，主要有会议、提案办理、社情民意和咨询问政四种监督形式；二是专项监督，主要包括专题调研和民主评议；三是小组监督，主要包括视察监督和民主监督组(员)监督。在具体监督实践中呈现三个特征：一是以常态化监督优化协商过程，使政协协商过程更为科学、合理；二是以民主化监督提升协商质量，实现精准提质；三是以专业化监督提高协商成效，推动改善工作。民主监督系统的衔接主要围绕党委政府工作的重要议题，灵活采用常态化、专业化与民主化等监督方式，通过提高党委政府与政协协商衔接的真实有效性，推动党委政府工作的不断完善。

3.参政议政系统的衔接。参政议政是政协发挥重要功能最广泛的常态化职能，通过调查、考察、提案、建议案、参与协商、反映社情民意等方式向党委政府提出意见和建议。这些方式与政协协商和民主监督的职能在内容上存在部分交集，此处仅聚焦论述调查研究和社情民意两项职能。调查研究的衔接是指在实地调研阶段，以座谈会、考察调研、个别交流、网上调查等方式展开，再根据调查目标、主题与形式的不同，邀请政府及相关部门介绍情况，以便掌握多方面资料，发现真实问题。社情民意的衔接是指政协委员以委员工作站、委员工作室与社情民意联系点等为平台，广泛联系所在界别群众或所在社区民众，收集社会关心的热点难点问题，了解其真实意愿与诉求，形成社情民意信息，并以委员个人或界别小组的名义，通过市政协相关渠道，向市委、市政府和上级政协反映。参政议政系统的衔接方式，主要借助政协联系社会、触角广泛的独特“生态”优势，通过对政情的专业研究和对民情的有效传输，协助党委政府对自身工作形成更为全面客观的认知，切实提高执政效能。

(三)平台衔接：协商平台系统的社会延伸

平台衔接主要指除常规的协商职能与方式的衔接之外，杭州市政协着重推进“请你来协商”与“委员工作站”等创新平台，通过更丰富的衔接元素，为协商的资源整合与成效提升提供广阔空间。

1.“请你来协商”平台衔接。“请你来协商”是浙江省政协2018年开始探索并逐渐在全省大力推广的地方政协创新实践，杭州市政协顺此有效推进了与党委政府的有力衔接。“请你来协商”平台中的衔接是杭州市政协主动对接党委政府中心工作，以党政交题、委员荐题、各方征题、政协选题等多途径联动，经此确定协商议题后，上报市委审核确定，最后纳入政协年度协商履职计划。该平台的衔接方式主要包括横向衔接与纵向衔接。前者是指党委政府与政协及其他相关社会成员的衔接，后者是指政协协商与基层协商衔接中的不同层级协商主体的参与和互动。“请你来协商”平台的衔接与传统协商的最大区别在于，基层社会有更充分的机会参与协商，围绕真实且具体的治理难题或重点议题，通过该平台与党委政府面对面地有效沟通。它不但给予政府部门、政协委员与利益相关者一个平等开放的空间有效表达诉求、切实解决问题，而且成为提升民众身份获得感与政治认同感的“重要窗口”，透过这个“协商有我”的“重要窗口”，一种被重新带回到政治过程的实在体验感，既使民众的利益诉求得到有效表达与实现，更能由此提高其对所置身政治结构与体制的认同感，有助于缓解此前与现有体系之间不同程度存在的张力，促进政治稳定和社会的有序发展[25]。

2.“委员工作站”衔接。一方面，充分发挥政协委员贴近基层社会的优势，通过建立委员工作站，密切联系群众，及时收集社情民意，再向政协组织提出意见建议或经由政协渠道转达党委政府；另一方面，围绕党委政府中心工作和群众关心的问题，以组织召开民情恳谈会、民主协商会等方式进行有针对性的协商与沟通，并将协商成果报送给党委政府。“委员工作站”是以政协委员为中间节点，通过深入基层群众与实践，实现向上传达民意、向下传播共识的双重目标。

无论“请你来协商”还是“委员工作站”及此后衍生的民生议事堂、协商驿站等，都是杭州市政协在“社会治理重心向基层下移”新态势下的功能性优化探索，并有望成为带动整个基层社会治理水平在理念、制度、行动、效能等多维度上协同提升的公共“路由器”和“提升机”，实现把政协协商与党委政府工作有效衔接、使政协制度优势进一步转化为国家治理效能的有益探索。

(四)成果衔接：协商系统间的反馈互动

党委政府与政协协商的三种衔接主要是从制度与过程的角度展现了政治协商系统的运行路径，若要让这一系统的运行形成最终闭环，还需要在成果转化中实现有效衔接，完成最后“一公里”。杭州市实践主要从转化过程与转化结果两方面完善了这一衔接闭环。转化过程是以考核倒逼与流程管控确保协商成果的真实落地。在党委政府年度目标管理考核及各单位领导的述职述廉内容中，纳入支持政协工作实绩的考核；对于乡镇(街道)层面的主题协商,要求明确办理部门、办理时限和要求，并把协商建议的报送与党政部门办文办事程序相衔接，实现规范的交办督办。转化结果是指有效转化为政府决策的结果管理。近年来，结合杭州市发展之所需，市政协开展了大量主题明确、针对性强的专题协商，已有相当一部分建议被正式纳入市委、市政府的整体规划与具体部署。同时，每年由市委、市政府领办的重点提案得到全部办复，“委员工作站”的许多协商成果获得市领导批示或被政府相关部门采纳。对于确实难以落实的相关协商议案等，则必须向案由人正式反馈并予合理解释。经此环环相扣的程序可确保整个协商系统中各主体与要素之间反馈互动的运行不替，进而成为实现我国系统治理的一个重要创新实验场。

经由上述制度衔接、运行衔接、平台衔接和成果衔接等四大渠道的机制化运行，已初步形成党委政府与政协协商衔接的基本架构，在政治协商系统中发挥了相应功能。

三、党委政府工作与政协协商有效衔接的内在机理解析

协商系统理论在将多元主体、协商过程与维护公共利益视为协商民主核心要素的基础上[26](P3)，提出把不同空间中的协商行为连接成“公共协商系统”[20]。我们可以将既有的政治协商系统分析框架整合成三个维度：要素系统、机制系统和功能系统。其中，要素系统涵盖了协商主体、协商空间与平台、平等包容的过程、现代信息技术及协商效果等部分；机制系统涉及协商衔接、理性讨论、专业支持等环节；功能系统包括公众支持、公共决策、公共利益与民主共识等基本政治功能[27]。鉴于本文讨论的对象是党委政府工作与政协协商的衔接，有必要将要素系统进行简化，形成衔接机制运行图(见图2)，以此解析在系统视角下党委政府工作与政协协商衔接的机制及其所发挥的功能。

(一)党委政府工作与政协协商有效衔接的机制

杭州市推进协商系统真正高效、顺畅地运转尚有努力空间，但已内蕴了对认同、组织、合作、考评等衔接机制的积极尝试，据此可以构建一个更系统完善的衔接运行流程与机制。

首先，以认同机制维护政协协商价值系统。以人民为中心是党的根本宗旨，维护人民利益是政协协商的核心价值追求。在此价值共识的指引下，通过协商形成制度共识与政策共识，更好地维护公共利益和民主价值，并得到人民的认可和支持，从而更好实现党的领导地位的巩固。换言之，立基于人民利益之上的认同机制，使双方共同致力于经由政治协商系统将民众诉求转化为公共决策，既提高各协商主体的参与感与主体性，又使政协协商的价值系统顺利运转，这是实现党委政府和政协协商工作有效连接的最根本机理。

图2 党委政府工作与政协协商的衔接机制

其次，以组织机制巩固政协协商制度系统。如果说价值系统为党委政府工作与政协协商的衔接提供方向性指导，那么，制度系统提供运行的规范性框架使衔接主体能够在确定的约束中实现连通。这便需要组织机制来框定基本架构，即在党委领导下建立衔接的制度架构，通过制定专门的衔接规则与评价标准，将党委政府工作与政协协商的衔接以制度的形式确定下来，使双方的主动衔接成为常规工作方法，进而内化为宝贵的民主协商文化。同时，在这一架构的指导下，对原有制度进行衔接与优化，即将党委、政府、政协三者内部的协商议事规则打通，衔接成为一套真正规范、通用、专业的议事规则体系，这既是对民主价值的制度化实践，也是积极推进全过程人民民主的创新性探索。

再次，以合作机制共促政协协商的行动系统。在价值系统的指导和制度系统的规范之下，需继之以合作机制方能促成协商行为系统的顺利运转，它作为政协协商系统的“活化”操作性手段，通过不同主体的行为衔接来确保目标的落实与规则的执行，关键在于协商程序的完善与践行。党委政府和政协基于相互尊重与平等互动，在各行为主体间建立全过程的充分合作机制，依循明确的操作程序保障政协协商系统运行的理性化、专业化水平，从而在提升决策科学化水平的同时，保证决策得到有效执行。

最后，以考评机制优化政协协商的成效系统。确保政协协商的价值、制度与行为系统运行良好，还需要用科学的考评机制来衡量与检验。它既包含政治系统内部的考核，也离不开社会对协商效果的评价。前者有助于党委政府和政协在相互监督中优化工作方法与衔接方式，后者通过社会的反馈倒逼政治协商效能的提高，进一步优化政治协商系统。

以上衔接机制与系统运行的内在逻辑可进一步提炼为：价值系统为制度系统和行为系统明确方向，使党委政府和政协等主体始终朝着维护人民利益这个共同的方向努力；制度系统是在价值系统的指导下，制定科学、规范的组织制度与工作规则，使党委政府工作和政协工作能够在同一个制度体系中顺畅互动，同时为行动系统中的程序设计提供规范的指导；行动系统则是在价值系统和制度系统所设定的框架之内，党委政府和政协协商在协商的具体操作方法与步骤中的衔接。三者的持续有机协同可提高政治协商系统的整体运行效能，促进系统治理的动态完善。

(二)党委政府主动衔接政协协商的功能分析

在我国政治制度框架下，党委政府主动衔接政协协商有着独特的政治功能。党委、政府和政协在此间分别承担着领导、执行、协商的功能，三者相辅相成，缺一不可。我们党作为唯一执政党，在整个政治体系中居于核心地位，承担着领导者角色，以人民为中心是其最高宗旨，维护人民利益、维系治理体系的有序、高效运转是其内在的重要职责，主动衔接政协协商是关键环节；而政协以“协商”特长协助党委政府工作，促进治理效能的提升和民主建设的推进，协同服务好人民。因此，党委政府主动衔接政协协商，可以分别在政治系统、制度系统和决策系统中发挥诸多有益功能。

首先，从政治系统的角度看，承担统领的党委及其政府的主动衔接是确保整个政治协商系统有效连接、有序运行的重要保障与必要条件。随着“系统治国”“整体智治”等新发展理念的提出，我国从中央到地方对治理的系统性日益重视，从党委、政府到人大、政协、社会组织，都成为治理系统中的有机角色。党的领导是实现系统治理与全过程人民民主的根本保证，党委政府有责任、有能力统领并融入整个协商系统的运行，党委不仅要在政治系统中充分发挥自身的领导功能，更需有意识地激发其他主体的潜能，主动互动，并给予其释放专业能量的空间，使系统中各主体在关系协调、合作共事的基础上充分发挥各自功能，充分激发治理的系统效能，协同推进政治系统的现代化。党委政府工作与政协协商的有效衔接理当成为地方党委落实、践行系统观念的“实验场”和“创新地”，让党委政府成为衔接意愿最强劲的主体，使“善协商、会协商”成为各级党委政府引以为傲的“政绩”与“资本”。

其次，从制度设计的角度看，人民政协是践行我国人民民主的重要载体，是唯一的专门协商机构，党委政府主动衔接政协协商是协商制度运行的现实优势。党的十九大首次提出“协商民主是实现党的领导的重要方式”的判断，明确指出党和政府主动了解人民的意愿和需求、满足人民利益的基本途径。人民政协囊括各党派和社会各界人士，是伸向社会各个角落的重要“毛细血管”，通过广泛的调查研究、社情民意、提案等方式收集并传达民意，让党和政府能够及时、全面地了解民众诉求。政协职责的履行本身，就是党和政府在掌握民意基础上更精准地服务于民的有效方式，主动衔接政协是党委政府工作流程中的有机一环。

最后，从科学决策的角度看，党和政府为人民服务的重要方式是制定科学、合理的公共政策，以此最大程度维护公共利益，党委政府主动衔接政协协商是维护人民利益的必要途径。社会结构日趋多元和互联网的日益普及已极大加速了社会体系的复杂化，提升了协商诉求的复杂性与多样性，对社会治理提出了新的挑战[19]。政协平台是以利益诉求的充分表达实现衔接沟通从而推进科学决策与民主决策的重要载体。政协汇聚了各领域、行业的人才与精英，政协委员能够结合自身专长，就经济社会发展方面的重要议题提出有针对性且切实可行的意见建议，为公共政策的制定提供智力支持，使党委政府的决策更具公共性与专业性。实现党委政府工作与政协协商的有效衔接，在决策方面为党委政府贡献更多的智慧与力量，是政协在新发展阶段最核心的现实价值。

依托政协平台开展协商不仅仅是人民政协内部的事，而且是人民和国家的事，更是党委和政府自身的重要工作内容。人民政协作为专门协商机构，可以也应当协助党委和政府把“协商”这一重要事务运行得更加专业、高效，以“全过程人民民主”来优化公共决策，完善党的执政方式，最终实现以人民为中心的执政宗旨。

四、小结与讨论

在党委政府工作与政协协商衔接的整个过程中，党委处于统领位置，无论在党委政府中心工作的安排及其相关事务的协商中，还是在与政协职能系统、协商平台系统的衔接中都担任领导角色；政协作为专门协商机构，其协商主业围绕党委政府中心工作展开，同时需要与政协内外的各种协商平台系统有效链接，确保政治协商系统的稳定运行。在此基础上，以认同机制维护政协协商的价值系统，以组织机制巩固协商制度系统，以合作机制共促行动系统，以考评机制优化成效系统，最终起到秩序维护、制度优化、科学决策的功能。政协协商是一种同时衔接授权空间与公共空间的制度安排，作为专门协商机构，它可以将公共决策的制定者与民意的表达者串联起来，同时与党委政府、基层社会形成耦合式连接，由此构成“双向耦合式连接”的协商系统运行结构，有助于提高政治沟通的有效性与政治系统的回应性，协助党委政府形成科学、合理的决策。

伴随近年来愈益丰富的地方协商实践，更兼党中央对协商的持续政策赋能，各地党委政府已越来越明确认识到协商本身内蕴的实际价值：协商不仅有助于制定完善的公共政策,而且能够促进这些政策的实施[26](P23)。这一双重价值客观上强化着他们的协商意识与意愿：协商有用，政协更管用。但严格说来，目前地方党委政府的协商民主实践仍具有不同程度的工具化色彩，协商民主的真正价值内涵彰显仍不足。作为一个工具性的治理机制，它往往以问题为导向，进而以协商为工具获取合法性。而只要将协商主要视为工具，便存在着协商民主体系建设的不确定性，协商也就难以坚实地转化为我国政治生活中的常规化行为，从而一定程度抑制协商在实现党的领导中应有的充分价值，最终妨碍党的领导地位的巩固。因此，作为我国政权唯一的领导者，各级党委亟须运用自身的权威与强大力量推动社会主义协商民主体系的有效运转，推进人民政协作为专门协商机构的功能发挥，激发全社会协商氛围与协商文化的培塑。作为协商的最重要参与者，党委政府更需主动规划和推进协商活动，积极发挥表率垂范作用，让其他主体真切感受到执政者对协商工作的高度重视，真正形成党委、政府主动参与政协协商的可持续良好局面，以协商促进治理。

鉴此，有必要从推动把人民政协的制度优势转化为国家治理效能的高度，就如何进一步优化党委政府工作与政协协商的衔接机制做简要讨论。一是提升协同的主体性意识。除了政协和相关社会成员应当主动参与协商外，党委和政府作为我国政治制度的唯一领导者与主要执行者，应当率先积极主动嵌入协商体系，视协商为我国民主价值的体现与基层治理体系优化的有机组成部分，切实提升协商意识与能力，使协商真正成为党委政府履行自身职责的基本方法论和内在的制度性安排。二是强化规则的程序化运行。一方面，将“协商”提升为常态化运行机制而非重点难点问题的偶发性弥补机制，使之真正成为一项有生命力、能自我成长与优化的制度化程序。另一方面，将“协商”作为专业化的衔接机制，以“协商”凝聚党委政府、政协与社会各界，并按照专业的协商程序充分知情明政、有效参政议政，共商共议，成为推进我国全过程人民民主和系统治理的强有力结构与过程要素。三是释放平台数字化建设的积极效能，促进政治协商系统运行的高效性。在成果的有效转化中借助数字化平台，建立任务清单管理系统，设置执行的留痕与清晰可追溯的反馈闭环管理，即用技术的刚性推动协商的主动性，确保成果转化的有效完成，旨在让虚置或轻视协商的行为可见且可被责任追究，让政治协商的系统成效真正彰显。