基层综合行政执法改革何以发生：一个结构试验情境的分析视角——以W市改革试点为例

丁 煌，李雪松

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)

一、问题的提出

作为中国政治和行政过程的基础性制度，政策试点是将地方经验注入国家政策的一种有效方式，也是将制度优势转变为治理效能的一种治理机制。试验或试点是中国共产党在长期革命、建设历程中积累的重要工作方法，“从1978年开始，每一项重大的改革措施在全国推广之前，几乎都要先在部分地区进行试点”(1)Xu C.The Fundamental Institutions of China＇s Reforms and Development．Journal of Economic Literature，2011(4)．。作为公共政策过程中的常见现象，政策试点这一土生土长的工作方法被广泛地运用于各项重大政策之中，对基层综合行政执法改革产生了深远的影响。2015年4月，中央编办印发了《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》(中央编办发〔2015〕15号)，确定在全国22个省、自治区、直辖市的138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点工作。2019年10月，党的十九届四中全会将构建职责明确、依法行政的政府治理体系列为新时代中国特色社会主义制度图谱的13个组成部分之一，并且明确指出，“进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平”(2)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》，2019年1月6日。。在全面深化改革进程中，政策试点无疑成为理解政策过程且全面推广的关键。

政策试点遵循着“由点到面”的扩散规律，是政府以试验手段进行政策创新的一种常规性工作方法。政策试点的行动逻辑依据了一定的规划设计，由少数政府部门或单位开展政策试验，为政策制定或执行提供方案。在政策试点过程中，作为上级政府的试点规划主体通过评估政策备选方案，最终将政策试验不确定性的失败风险控制在最小范围内。就学界现有的研究情况而言，有学者从央地互动的视角，探讨了政策试点的特殊意义(3)苏利阳，王毅：《中国“央地互动型决策研究”：基于节能政策制定过程的分析》，《公共管理学报》，2016年第3期。，也有学者主要探讨了政策试点的发生机制和内在逻辑(4)刘伟：《政策试点：发生机制与内在逻辑：基于我国公共部门绩效管理政策的案例研究》，《中国行政管理》，2015年第5期。，但大部分的研究成果集中于对部分具体政策试点实践的解释，如留守儿童政策(5)冯锋，周霞：《政策试点与社会政策创新扩散机制：以留守儿童社会政策为例》，《北京行政学院学报》，2018年第4期。、新农保政策(6)郑文换：《地方试点与国家政策：以新农保为例》，《中国行政管理》，2013年第2期。等。对于现阶段的基层综合行政执法改革而言，主要体现在整合现有站所的执法力量，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定推进行政执法权下放。那么，基层综合行政执法改革试点发生的结构试验情境是如何协调的呢？本文以W市综合行政执法改革试点为研究样本，通过透视2015年4月以来中央编办确立其为改革试点城市的发生过程，旨在探寻结构试验情境的影响因素，为深化综合行政执法改革提供政策建议。

二、理解政策试点：基于结构试验情境的政策执行模式

现代政府的行政组织架构主要是由“条”和“块”组成，结构试验情境是影响政策试点效果的一个新视角。改革的实质性推进以政策试点的效果为依归，这在很大程度上取决于中央政府总结成功经验向全国范围推广的扩散效应。

(一)政策试点:作为政策试验的一种“模式”

“政策试验”可溯源到西方政策科学的“试验主义倾向”，作为一种有效解决复杂政策问题的最佳方式，政策试点带有浓厚的试验性，贯穿中央政府主导下的“政策求解”过程，试点即为这种政策求解的工具(7)梅赐琪，汪笑男，廖露等：《政策试点的特征：基于〈人民日报〉1992—2003 年试点报道的研究》，《公共行政评论》，2015年第3期。。“政策试验”在不同的国家和地区拥有不同的表现形式及特征，但政策试点是一种中国特色的政策试验模式。在政策试点过程中，试点单位首先进行一种前置于上级政府正式试验的区域性预先自主试验，随后根据试验效果筛选“试验典型”并起草“试点方案”，在“由点到面”铺开的基础上，获得政策试验效果的反馈。政策试点具有阶段性的显著特征，一般表现有两种类型划分：一是地方预先自主试验、政策调试、试点铺开和政策试点的反馈四个阶段；二是“先行先试”(试点触发)、“地方运作”(局部运行)、“试点效果”(上级验收)、“由点到面”(全面推广)四个阶段。作为一种“由点到面”的政策试验方法，不同政策试点阶段有着不同政策环境和多重任务，具有边际调试和增量调整属性的政策试验模式。

政策试点是一种试验主义的试错机制，也是国家治理改革的基本模式。政策工具的选择与应用就是政策价值的现实输出(8)李雪松：《政策工具何以反映政策价值：一项溯源性分析：基于H省W市的经验证据》，《求实》，2019年第6期。，调动地方政府探索改革的积极性是政策试点的价值所在。作为中国政府以试验手段执行政策的一种常规性试验机制，政策试点最终为全局性改革奠定了坚实基础。与此同时，政策试点是一个“摸着石头过河”的政策执行过程，为探索政策过程中的“黑箱”提供了一个洞察窗口。正如习近平总书记所指出的，“摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的”(9)习近平：摸着石头过河是符合中国国情的改革方法.https://www.chinanews.com.cn/gn/2013/01-01/4452459.shtml?utm_source=bshare.。从本质上看，作为一种特殊的政策扩散机制，政策试点有别于自然状态下的政策创新，更加突出了创新的主动性，是中央政府控制下的“分级政策试验”。政策试点的扩散过程既受政策自身属性的影响，又受到外部环境结构性约束的限制，但政策试点过程中隐藏着政策过程的因果机制。

(二)政策试点的结构试验情境：一个被遗忘的“角落”

基层综合行政执法改革处于固定的结构之中，在政策试验场域中，各种执法关系已经围绕结构向度稳定下来，不同行动者之间因而形成了特定的利益关系。改革涉及对象所处的相对位置都被“嵌入”执法结构之中，并且不断通过博弈行为争取自身利益最大化。

1.政策试点的试验场域：结构试验情境。任何一项改革都会涉及诸多行动者，表现为政策试点过程中执法资源的配置关系。政策试点处于相互关联的结构系统之中，其整体稳定依靠各作用部分的功能发挥，系统内稳定关系的形成依赖于结构发生变化时的自我整合，试点的发展则以各个结构的功能性作用为前提。正如费孝通所言，“我们的社会结构本身和西洋的格局不相同的，我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心”(10)费孝通：《乡土中国》，三联书店，1947年版，第24页。。吉登斯曾指出：“在社会研究中，结构指的是使社会系统中的时空‘束集’在一起的那些结构化特征。”(11)安东尼·吉登斯：《社会的构成》，李猛，李康译，三联书店,1984年，第79页。诚然，在当下多元化、复杂化的政策试验场域中，权力结构不能囿于治理结构中相互嵌构的集权与分权，而应着眼于以合作共赢来取代利益失衡的新形势，避免结构的离散态势，从而形成一个系统性的改革框架。因此，所谓结构试验情境是指，改革中涉及了存在职责范畴差异的行动者各司其职、密切联系的基本场域，这一情境始于外源性的国家治理任务和内生性的基层执法需求的有机结合，是推进政策试点的前提条件。政策试点离不开其所处的结构试验情境，行动者的活动范围和行为方式由结构试验情境做出了结构性规定，并因之展现出不同的行为特征。

基层综合行政执法改革的不同行动者并非处于霍布斯提出的“自然状态”情境之中，而是基于结构试验情境展开。在结构复杂的博弈关系网中，只有通过博弈活动的良性建构，才能有效弥合不同利益关系之间的裂痕。卡梅伦认为：“现代生活的性质已经使政府间关系变得越来越重要。那种管辖单位应泾渭分明，部门之间水泼不进的理论在19世纪或许还有些意义，如今显见已过时了。”(12)戴维·卡梅伦，张大川：《政府间关系的几种结构》，《国外社会科学》， 2002年第1期。政策试点涉及了一种复杂互动关系，行动者之间的相互依赖利益关系深刻影响着改革试点的运行状态。审视政策试点的结构试验情境有利于避免表层化和碎片化的认知方式，从而揭示改革的深层次逻辑。结构试验情境不仅搭建了改革发生过程的基本框架，也提供了改革行为的微观基础。结构试验情境是改革试点活力“激发”的本源，促进结构创新以应时代变革之“景”则是执法体系的基本动力。只有在审视主体结构中考量不同利益关系，才能揭示隐藏在结构中的良性互动关系，形塑一种和谐型博弈的结构形态。

2.结构试验情境之逻辑呈现：条块何以协调。政策试点依托于现代政府治理体系得以实施，这一现象在一定程度上可以归结为条块关系的结构性因素。条块分割加剧了机构、利益、责任的离散化，政府各职能部门制定的目标和手段之间存在冲突或者不协调(13)王敬波：《面向整体政府的改革与行政主体理论的重塑》，《中国社会科学》，2020年第7期。。结构试验情境是政策试点的发生场域，“每一个人在面对他人时，只要其行为涉及相对地位的判定，特别是资源的最终占有，我们就可以将这些行为者之间展开的活动称为博弈活动，或者准确地说即博弈结构活动。有博弈就涉及博弈地位和这种地位的展现问题”(14)王水雄：《结构博弈：互联网导致社会扁平化的剖析》，华夏出版社，2003年，第8页。。就结构试验情境而言，条块关系的形成归因于现代政府的特性、层级制和职能制的结合状况、集权和分权的不同模式的综合作用。不同层级政策试点的行动者在政策领域和运行机制上有着各自特征，但基层往往作为事实场域。“条条块块”是对中国政府组织中横向和纵向间部门结构的形象概况，如果纵向的条条集中了太多的事务与权力进而形成了“条条专政”的形态，而“条条”的软弱无力则会滋生“块块专政”的现象。

“条块何以协调”是政策试点在结构试验情境约束治理效度的由来。条块关系是我国政府组织体系中的基本结构形态，基于这一关系的结构试验情境是我国政府组织的存在场域，“通过层级化把整个行政区域切成了块块，又通过各层级对应的部门化把块块切成条条，从而形成了条块结合的体系”(15)谢庆奎：《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社，1995年，第91页。。我国改变行政机关的组织结构和行政权力的运行机制，主要通过机构整合、功能整合等多种形式，这就需要体现“以整治碎”的价值取向。为弥补政府组织条块关系运行状态下的缺陷，“条块何以协调”成为一个得到普遍关注的政策议题，并且成为政策试点的结构试验情境。作为“面”中之“点”的政策试点也不可避免地处于条块关系之中，并且具有实验性和灵活性。作为改革前奏和制度测量器的政策试点，一直遵循着“方案试点——评定推广”的路径，推动基层综合行政执法改革的首要原则在于把握好局部和整体的关系，即“点”和“面”的关系。

三、政策试点的结构试验情境：基层综合行政执法发生的效度分析

政策试点日渐成为政策过程中的“必选动作”，基层综合行政执法改革试点的客观约束在于结构试验情境。改革的发生通过回应“条块何以协调”的结构试验情境，改变了条块关系下政府部门的博弈形态，在深化改革进程中构建出了良性的互动关系。

(一)政策试点结构试验情境的效度解析

政策试点同时处于纵向政府和同层级部门间的双重关系之中。不同执法主体横向和纵向体制机制及其利益博弈特征是改革存在“政策打架”现象的根源。更进一步讲，这也是结构试验情境“十字型”关系模式的呈现，其结构试验情境可从以下两个方面来审视：

1.横向效度之“块系统”。政策试点的横向效度在于横向执法主体的协调程度，并对其进行综合效果的评估，从而在试验中发现并消解矛盾、获取经验。“块系统”作为辖区内公共事务的主要承担平台，承担地方“问题解决者”的角色，上级政府为下级政府赋权以释放“块系统”的改革活力，主要通过设置强激励与结果导向型考核的方式，使之具备横向整合本辖区的实际控制与协调统筹能力。政策试点在于突破现有制度障碍建立示范，承担地区间政策协调或政策调整的试错成本。正是因为试点能够获得政策、财政等方面的支持，地方政府往往积极争取成为试点，并将其视为一种政绩(16)Zhao， H.， X. Zhu， and Y. Qi. Fostering Local Entrepreneurship Through Regional Environmental Pilot Schemes：the Low-carbon Development Path of China. China An International Journal，2016(3).。政策试点是一个动态变化的过程，这个过程要重视“块系统”这一结构约束的影响，将政策试点的工作方法融入现代政府结构。在政策试验场域上，综合行政执法部门处于具有执法相关职能的同级不同职能部门之间，共同隶属于同级地方政府，它们之间权力与利益的博弈呈现出比较复杂的博弈态势，可归纳为一个个“博弈单元”。“块系统”强调执法业务的综合性以及属地管理原则，推进了机构整合和工作协同，促进了本级政府所属的执法事项的统筹和整合。

2.纵向效度之“条系统”。政策试点的纵向效度在于纵向执法主体的协调程度，“试对”和“试错”两类不同试验方式的选择在于上级政府有控制性的选择权及地方政府有创新力的政策实践，纵向效度是纵向层级的政府间互动。美国组织理论学者西蒙认为，组织部门的划分是为了解决任务分派过程中的优化配置问题，主要的划分依据在于自给程度和技术专业化程度(17)詹姆斯·马奇，赫伯特·西蒙：《组织》，绍冲译，机械工业出版社，2008年，第29页。。规划试点的上级政府和实施试点的地方政府相互配合，实现了政策试验的开展(18)赵慧：《政策试点的试验机制：情境与策略》，《中国行政管理》，2019年第1期。。针对不同政府层级之间“统权”和“治权”所衍生的结构化矛盾，从纵向上看，政策试点更多地是出于联系地方的政治考量，也是回应结构性矛盾的制度设计。“条系统”作为“规则把关者”，负责政策试点的有序推进和政策设计的贯彻落实。政策试点结构试验情境纵向效度的关键在于“融条于块”。这一试点过程发挥着调和层级节制、结构分割的体制功能，有利于优化政府职责体系，消除可能存在的改革乱象。

(二)政策试点的结构试验情境对基层综合行政执法改革的适切性分析

基层综合行政执法改革试点具有明显的结构试验情境的约束特征：其一，制度之维的结构属性。制度环境作为执法主体嵌入外部环境的制度约束因素，对改革起着制约作用。这种制度约束是解释“上有政策、下有对策”现象的可行路径。其二，资源之维的结构属性。执法资源包括队伍、强制力、信息、财政等多个维度，消解了同一系统不同区域间的信息不对称，整合了“条块”资源，统筹了基层社会治理，破除“九龙治水”的困局。其三，关系之维的结构属性。条块关系视域下的博弈是一种阡陌形态的博弈，即横向和纵向的博弈。政策试点处于条块关系下的结构性博弈中，基层政府所处的政府层级以及横截面上形成的结构关系是任何法律执行都离不开的结构属性。

综合行政执法机构是执行法律法规的组织载体，然而，政策试点的结构性位置以及其所处的条块结构关系成为制约法律执行的结构试验情境。在基层综合行政执法改革中，政策试点结构试验情境的研究至少能在以下两个方面发挥预期作用：一方面，“条系统”上的结构试验情境。改革过程中“条系统”的政策需求或对改革目标的信息共享度，直接影响到综合行政执法领域科层体系向基层的延伸。在政策试验场域中，不同执法主体之间联结的规模、强度、密度等特定行为，形塑了执法主体内生性的发展雏形，推动执法重心下移，在到达一定阶段后展现出新的内在结构与外在形态，最终将执法资源下沉到基层。另一方面，“块系统”上的结构试验情境。基层综合行政执法改革的“块系统”，关键在于协调不同的执法主体、行动逻辑和执法资源。这一改革不同于一般行政体制改革，由于其嵌入了执法体制之中，使得行政过程具有了一定的市场竞争逻辑，有助于推动同级不同执法主体之间博弈的利益均衡，消除县域内可能存在的“执法盲区”。

四、政策试点结构试验情境的典型案例：W市综合行政执法改革试点的有效性检视

为深入了解基层综合行政执法改革的实践形态，自2019年7月以来，H省改革智库“政治体制改革与政府治理创新研究中心”课题组先后协同中央编办，在H省开展综合行政执法体制改革试点。W市综合行政执法的改革试点是基层综合行政执法改革何以发生的一个微观缩影，回应了基层综合行政执法改革的发生逻辑，对结构试验情境进行了系统展示。

(一)综合行政执法改革的实践形态

W市是中央编办在H省的唯一县级试点，近年来，W市全域推进综合行政执法，在执法职能上，按照“成熟一项划转一项”的原则，分步整合推进，突出人民群众关注的重点领域。在相对集中处罚权改革的基础上，W市整合执法事项单一、力量不足部门的执法职责到市城市管理执法局。2017年9月26日，W市成立了全省唯一获批的县级综合行政执法局，并集中行使住建等18个部门共827项执法职权。W市综合行政执法局成立后，相关涉改部门的执法机构随同撤并，核定综合行政执法编制395名，按照保障队伍梯次结构、分步落实到位的原则，按核定编制80%左右的标准暂启用编制305名。

W市积极推进行政执法权的相对集中，并推进行政执法权向镇街延伸，通过构建高效、权责一致的综合行政执法体制，发挥综合行政执法的联动效应。为切实解决基层执法中存在的“看得见的管不了、管得了的看不见”的难题，镇街综合行政执法局这一“超级管理机构”应运而生。2016年4月28日，W市T镇“两型”社会建设循环经济试验区管委会成立了全省首家乡镇综合行政执法办公室，截至2019年1月18日，W市M镇综合行政执法局的成立，标志着实现了全市范围内的镇街全覆盖。此外，在实现行政执法权进一步集中的同时，不断强化W市综合行政执法局与相关行政主管部门之间的协同执法，形成了“条抓块统”的执法模式，有效解决了多头多层重复执法乱象，弥合了执法中的真空地带(见图1)。

(二)综合行政执法改革的结构试验情境机理

基层综合行政执法改革是一个具有中国特色的实践主题和学术命题。在全面深化改革阶段，为解决“权责不匹配”问题所施加的改革压力，在顶层设计之下的基层探索，需要从结构试验情境的效度来分析W市综合行政执法改革试点的发生机理。

1.横向效度：“块系统”上的横向自发。在W市综合行政执法改革中，探索出了以“大执法”为表征的综合行政执法工作机制，以镇街名义开展执法工作，接受上级主管部门的业务指导和监督，确保基层真正实现资源聚合。W市通过构建简约高效的执法体制，向镇街赋予相应的执法权限，优化内设机构和职能，充分发挥镇街综合行政执法局的执法职能。从横向诉求上看，在改革之前，镇街不同执法机构之间出现的政策相互排斥等现象，必然消耗执法资源，损害人民群众利益，这就要求综合行政执法局要成为懂城市、会管理的“城市工匠”和依法行政、执法为民的“城市管家”。从横向压力上看，为解决由外而内的镇街社会的执法服务需求，需要在做到“块系统”的科学合理，形成机构重组的改革效应。质言之，W市通过改革将原有的行政执法机构进行横向整合，将“碎片化”的执法资源整合在一起，打破以往分散、无序的局面，形成了符合基层社会要求的法治秩序。

2.纵向效度：“条系统”上的纵向推动。W市综合行政执法改革的任务主要是承接自上而下的国家治理任务，这其中既包括产生于纵向科层制结构的“派件”，也包括要回应基层社会的执法压力需求。“条系统”存在于自上而下的压力型体制中，基层行政执法机构重组势在必行。W市综合行政执法改革涉及面广，利益格局调整幅度大，打破了传统政府管理依循的条块分割、责任分明的职权法定原则，通过机构改革的重新组合，优化配置执法资源。W市在县域范围内探索“一支队伍管执法”的执法模式，确保了资源在基层整合、问题在基层解决、服务在基层拓展，实现了矛盾问题由“上交处理”向“基层解决”转变。

(三)理解基层综合行政改革发生的结构试验情境影响因素

政策试点的结构试验情境影响到改革的资源配置结构和组织运作逻辑，条块关系是基层综合行政执法改革中的关系性框架，直接影响到改革的实质效果。具体而言，执法职能定位、执法资源配置和权威结构协调等方面产生的矛盾或冲突，一定程度上影响着改革效果。

1.执法职能定位是基层综合行政执法改革过程中政策试点发生的前提。基层综合行政执法改革对不同政府职能部门的协调整合既体现为组织协调的有效性，又表现为执法职能重新定位的合法性。在推动执法重心下移过程中，通过改革将资源、服务、管理下放到基层，强化“块”对“条”的整合能力，保证“基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”，同时避免“小马拉大车”现象。在改革中，以优化行政执法职能为核心的执法职能整合是其定位的内在逻辑。“结构决定在何种条件下可以调节何种制度和非制度资源来实现基本秩序和特定目标”(19)吴晓林：《结构依然有效：迈向政治社会研究的“结构-过程”分析范式》，《政治学研究》，2017年第2期。，而在“双重从属”制度的情况下，对下级部门的考核激励权会以不同形式进行切割并分配给条块，从而出现了“碎片化的权威。”(20)李侃如：《治理中国：从革命到改革》，胡国成，赵梅译，中国社会科学出版社，2010年，第156页。相同层级的不同职能部门之间存在着协调性，综合行政执法机构设置更加合理，通过整合执法职能，执法权力更加集中，执法事项处理更为有效。在执法职能整合上，按照“成熟一项划转一项”的原则，逐步下放镇街执法权限，增强了条块之间整合的制度空间，强调职能优化的综合执法模式。在结构试验情境之下，基层综合行政执法改革试点需要划清行政执法权与行政监管权的职能边界，制定权力清单和责任清单，划清职责重点，完善职责体系和衔接配合机制，推进机构整合和改革协同。

2.执法资源配置是基层综合行政执法改革过程中政策试点运行的关键。基层综合行政执法改革塑造与整合了不同执法主体之间的执法资源，坚持权责匹配的原则，厘清W市综合行政执法局和镇街综合行政执法局之间的职责边界，搭建起上级统筹协调、下级具体落实的组织机制。W市强化落实属地管理原则，破解了不同层级执法主体“你方唱罢我登场”的执法乱象，与此同时，明确综合行政执法部门与相关行政主管部门的执法权限和范围，实现了行政监管权和行政执法权的有机结合。针对不同层级执法机构之间条块分割、各自为政、无序博弈的问题，在资源配置方面的深化改革上，通过“条系统”大量的执法资源逐级向“块系统”传递，并在“块系统”中最大限度横向整合各部门资源，从而促进资源的有效利用。以编制资源为例，不同执法主体的编制分配以部门调剂为主，做好编制分配的加减法，优化编制资源配置。在条块分割、职责同构的组织结构中，执法体系通过整合组织架构与业务信息推进执法资源配置，条块之间的信息相互验证，并在条块结构之内实现共享，落实了资源配置集约化和协调配合的一体化。在“条抓块统”模式中，W市综合行政执法局实现了“碎片化”执法资源的有效整合，从而利用有限的执法资源实现改革目标。

3.权威结构协调是基层综合行政执法改革进程中政策试点发生的保障。基层综合行政执法改革的关键在于完善各方面制度并使之定型和完善，联结和打造权责明晰的执法体系，从而提升行政执法效能。从某种意义上讲，综合行政执法体制型构了横向和纵向之间的权威结构协调关系，从政策试验场域来看，深化改革的实质是对执法权力和执法责任的综合，这也是权利义务相统一的法治原则的要求。在协调体制内外的博弈关系上，只有重新审视综合行政执法体制并重构政府与社会关系，才能理顺“以块为主，属地管理”的执法架构，达到优化执法体系之目的。从本质上讲，权威结构的协调有助于从根本上划清职责关系，统一调配、整合执法资源，避免“权责倒挂”现象，实现执法重心下移和责权统一，从而最大限度消除政出多门、责任不明和推诿扯皮现象。权威结构协调以促进执法体系优化协同高效为着力点，旨在充分发挥综合行政执法的整体效能，突破“条”“块”分割的执法体制，建构起“任务-问题”的回应模式。

五、结论

深化综合行政执法改革是目前国内学界关注的一个研究领域，也是各级政府极为关切的一项政策议题。本研究的贡献主要体现在为基层综合行政执法改革的政策试点提供了一个结构试验情境的解释框架。就政策试点本身而言，无论是本源意义还是转换意义上改革试点的结构试验情境，政策试点都发挥着“上传下达”和“左右逢源”的双重功用。基层综合行政执法的改革试点是高度情境化的，从更具象的结构试验情境对改革做出解释，成为影响政策试点走向的关键。一方面，执法体系的优化要引领政府组织结构调试，在职责体系优化方面，应坚持“以能定责、以责赋权”的改革理念，明确职责体系包括的基本内容，厘清不同执法主体之间的内在关联，构建运行顺畅的职责运行机制；另一方面，政府组织结构要保障执法体系效能的发挥，在组织机构调试层面，坚持协同高效的目标取向，强化政府组织内部组成要素的衔接配合。

作为一项初步研究，基层综合行政执法改革试点是进一步改革的先导。在某种意义上，改革试点的结构试验情境是一个较为基础和重要的科学问题，理解宏观层面的体制结构和中观层面的组织运行都会影响执法过程，这就需要从整体上把握深化改革阶段的发生机理和发展逻辑。本文为理解政策试点提供了一个结构试验情境的新视角，通过关注改革试点的研究样本，揭示了执法体制的持久活力或弹性来源。然而，在经历系统改革之后的基层综合行政执法体系中，不同执法主体与行政相对人在内的行动者之间到底存在怎样的博弈关系及行为机理呢？这就需要系统探讨及执法主体与行政相对人之间利益博弈的行为逻辑，对基层综合行政执法改革展开进一步探索。