共同富裕背景下浙江山区26县村级集体经济发展现状、困境及对策

毛晓红， 李懿芸， 胡豹

(浙江省农业科学院 农村发展研究所，浙江 杭州 310021)

发展壮大村级集体经济是实现乡村振兴、助推共同富裕的重要保证[1]。党的十八大做出了“壮大集体经济实力”的重要战略部署，十九大又进一步提出了通过股份合作方式“盘活”农村集体经济[2]。习近平总书记在十九届中共中央政治局第八次集体学习时强调指出,“要把好乡村振兴战略的政治方向,坚持农村土地集体所有制性质,发展新型集体经济,走共同富裕道路。”浙江省农业农村工作一直走在全国前列，2009年以来，先后出台了《关于发展壮大村级集体经济的若干意见》《关于扶持经济薄弱村发展村级集体经济的意见》《关于实施消除集体经济薄弱村三年行动计划的意见》《村级集体经济巩固提升三年行动计划》等一系列政策文件，着力消除集体经济相对薄弱村，发展壮大村级集体经济，为浙江巩固脱贫攻坚成果、实现共同富裕，增强农村基层组织凝聚力、实现乡村全面振兴带来了新的突破和活力。浙江高质量发展建设共同富裕示范区，山区26县是重点、难点和关键点。本文以浙江山区26县为切入点，总结浙江消除集体经济相对薄弱村(简称“消薄”)取得的成效，分析面临的主要问题，提出高质量发展集体经济的路径和对策，为各级政府巩固提升“消薄”成果、把握集体经济发展路径创新、推进共同富裕制定有关决策提供借鉴参考。

1 发展现状

1.1 山区26县村均集体经济收入明显低于全省平均，但增速远超全省平均水平

2010—2019年，全省村集体总收入呈稳定上升趋势，增幅在波动中上升，2019年全省村集体总收入较2010年增长143.8%，年均增幅10.4%，近3 a年均增幅达13.0%以上(图1)。得益于近年来“消薄”政策效应的发挥、各级政府对“消薄”工作的重视，山区26县村集体总收入较2010年增长175.3%，年均增幅11.9%，近3 a年均增幅更是在21.0%以上，远超全省平均水平。2019年，全省村集体经济总收入562.92亿元，村均收入241.58万元。其中，山区26县村集体经济总收入56.02亿元，村均收入达75.13万元。

图1 浙江省及山区26县村集体经济组织2010—2019年总收入趋势

1.2 山区26县村集体经营性收入和投资收益增速加快，内源性发展能力持续增强

经营性收入是村集体经济组织的“内源性收入”，是衡量村集体经济强弱的重要标志。2010—2019年，全省村集体经济组织经营收入、投资收益总额及占比均稳步增长，投资收益增幅最大，其中山区26县年投资收益增长率一度高达114.8%(图2)。2019年全省村集体经营收入、投资收益较2010年分别增长231.8%和361.8%，经营收入占总收入的46.4%。其中，山区26县村集体经营收入和投资收益较2010年分别增长了438.82%和995.2%，年均增幅达20.6%、30.5%；经营收入占总收入比重36.2%，较2010年提升了17.7百分点。内源性收入的持续增长表明，浙江山区26县村级集体经济组织造血功能逐步增强。

图2 浙江省及山区26县村集体经济组织2010—2019年经营收入、投资收益趋势

1.3 山区26县村集体经济底部不断抬升，中高收入村比重显著增加

随着集体经济“薄弱村”不断消除，全省集体经济年收入10万元以下的“薄弱村”已由2010年的14 870个减少至2019年的95个，其中占全省“薄弱村”74.4%的山区26县村集体经济的情况改善尤为明显，集体经济年收入10万元以下村由9 039个减少至仅剩19个。中高收入村发展势头强劲，集体经济年收入50万元以上的村数呈现不断上升态势(图3)。2019年，全省集体总收入50万元以上的村占全省67.3%，较2010年增长82.5%，年均增幅6.9%；山区26县中，村集体总收入50万元以上的村占40.0%，较2010年增长353.0%，年均增幅18.3%，近3 a增幅更是达37.0%以上，远超全省平均水平。

图3 浙江省及山区26县村集体经济组织2010—2019年年收入10万以上的变化趋势

1.4 山区26县经营收益5万元以上村超三分之二，村级集体经济经营状况不断向好

全省山区26县村集体经济状况不断向好，当年无经营收益的村数大幅减少，2017年山区26县有经营收益的村数首超无经营收益的村，此后发展迅猛且收入不断提高。2019年，全省经营收益5万元以上的村占总村数的72.2%，其中经营收益5万～<10万元、10万～<50万元、50万～<100万元、100万元以上的村分别占有经营收益的村16.6%、36.2%、12.0%和24.9%，有经营收益的村和无经营收益的村分别比2010年增长33.5%和减少72.9%；山区26县经营收益5万元以上的村占总村数的65.3%，其中经营收益5万～<10万元、10万～<50万元、50万～<100万元、100万元以上的村分别占31.1%、37.6%、6.5%和6.9%，有经营收益的村和无经营收益的村增长和减少的幅度均高于全省幅度，分别比2010年增长79.2%和减少81.5%。

2 主要困境

浙江省从2017年开始启动实施消除集体经济薄弱村三年行动，全省村集体经济年收入10万元以下且经营性收入5万元以上的行政村已全部完成“消薄”任务，但这种“消薄”还只是低质量的“消薄”，尤其是山区26县许多村不论从收入结构、发展质量，还是从自身造血功能来讲仍很薄弱。

2.1 发展不平衡问题突出，村集体经济收入呈“金字塔型”

山区26县村集体经济虽然近年有了较大发展，但发展不均衡，中高收入村偏少，收入层次呈“金字塔型”。从全省村集体经济水平分布中可以看出，山区26县峰值位于全省峰值左侧(图4)，说明山区26县村集体经济水平与全省相比差距依然较大，发展很不平衡。2019年，全省集体年收入10万～<30万元、30万～<50万元的村有3 718个和3 796个，其中山区26县分别占了66.8%和51.9%，且33.3%的村年收入在10万～<30万元，26.4%的村年收入在30万～<50万元，100万～<500万元的仅占15.4%，500万元以上的只有1.3%；村均收入只有全省村均收入的31.1%，收入整体水平依然不高。

图4 浙江省及山区26县村集体经济组织2019年收入分布

2.2 经营性收入占比低，集体经济“造血”功能依然不强

经营性收入包含经营收入、发包及上缴收入、投资收益。2019年，山区26县村集体经济收入来源中，生产经营性收入占总收入的49.1%，低于全省10.5百分点。其中，经营收入、发包及上交收入、投资收益分别占总收入的36.2%、7.0%、6.0%(图5)，且农村集体建设用地出租出让的收入也在呈下降态势。由于经营性收入较低，政府补助收入成为山区26县村级集体经济收入的重要来源，补助收入占总收入的比重达44.6%，一半以上县村集体经济补助收入占比达50.0%以上，部分县高达60.0%以上，当年无经营收益的村占比20.4%，相当数量的村级集体经济造血功能较弱。

内圈为2010年，外圈为2019年。

2.3 建设项目资金匮乏，村均财政补助远低入全省平均水平

补助收入是村集体经济组织从各级政府部门获得的补助资金，也是经济薄弱村收入的主要来源。

图6显示，近年来山区26县财政投入年均增长率高于全省平均水平，但村均补助收入还不到全省平均水平的一半。2019年，全省村集体经济村均补助收入70.47万元，而山区26县村均补助收入33.48万元。受资金短缺和技术落后的制约，农村基础设施建设陈旧，基本服务不到位。有些村集体经济主要靠县级联建项目，县以上财政兜底及部门、企业结对帮扶。有些村过度依赖政府政策的资金支持，项目申报后存在资金配套难题，导致项目推进缓慢或难以落地。一些经济实力不强的行政村，呈现出项目支撑动力不足、可挖掘资源潜力不多、缺乏长效稳定产业支撑等现象。

图6 浙江省及山区26县村集体经济组织2010—2019年补助收入趋势

2.4 村集体负债增长较快，管理费用成本持续攀升

2019年，浙江省村集体负债2 733.48亿元，比2010年增长193.6%，流动负债增长138.0%，长期负债增长454.8%。同年山区26县村集体负债314.29亿元，比2010年增长340.7%，流动负债增长164.0%，长期负债增长996.4%，山区26县承担了很大的债务压力。从支出构成看，2010—2019年，山区26县的村级集体总支出增长了44.5%，其中，经营支出和其他支出的增速低于总支出增速，农业发展支出下降了32.1%，而管理费用的增速约为总支出增速的2倍，从2010年的5.76亿元增加至10.88亿元，管理费用占总支出比重也从2010年的36.0%增长到47.0%(图7)。

内圈为2010年;外圈为2019年。

2.5 人才短缺掣肘“造血”势能，非均衡性限制发展路径

目前，大量青壮年劳动力外流经商打工，留守人员普遍年龄偏大、文化水平较低，缺乏生产经营、技术带动型等专业人才[3]，村内缺少有生力量；人才引进计划缺乏吸引力，返乡创业缺乏成熟的配套设施条件与政策扶持措施，有些地方归乡人才再度流失；部分村级干部年龄偏大、文化偏低，观念较为陈旧，管理方式传统保守，干事创业能力不高，存在“等靠要”思想，集体经济组织程度低。因资源禀赋、区位优势、村干部稳定性等差异，村集体经济发展差距不断拉大，地处偏僻、人口较少的村庄，能够盘活的资产有限，物业出租困难且价格低，只能依赖政策扶持或承接劳务服务等项目，难以形成自主发展的有效力量，集体经济发展缓慢，表现出明显的非均衡性。

3 对策和建议

3.1 实施“一村一策”建设路径，构建差异化特色化发展机制

坚持“因村而异、一村一特”的发展原则，尊重村民意愿和利益，立足区位条件和资源禀赋，突出当地特色优势，探索科学多样化的村集体发展模式与路径。一是对于具备产业优势资源的村集体，要以做大做强特色产业为方向，积极创新村级经济组织有机融合新模式，推进片区村域资源统一规划布局、统一开发建设、统一经营管理，拓宽“抱团消薄”新路径，实现资源大聚集、增收大提速，形成发展合力。二是对于生态和环境优势比较突出的村镇，要贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的理念，农旅结合，发展生态农业、观光旅游、乡村民宿、健康养生养老产业等美丽经济，壮大村集体经济。三是对区位优势不明显、自然资源开发有限、收入来源渠道单一的村，要整合社会资源力量，建立镇级集体经济发展基地，推动工商资本下乡、企业人才进村，积极实施产业带动战略，吸纳无资源、无资金、无途径的经济薄弱村参与产业基地建设，促进村集体增收。

3.2 拓展“抱团共生”利益联结，完善市场化股份化运作机制

引入市场化手段，引导村民以资金、劳动力、土地等方式入股参与集体经济经营，激发村民积极性，激活村集体经济活力，强化多方利益联结，建立多方利益共生体，抱团发展农村集体经济[4]。一是要在全县形成“上下一盘棋”共识，整合力量，针对单个村资源缺乏、市场竞争力弱的问题，推进强村带弱村的发展模式和抱团取暖式发展，可在乡镇层面探索“村村抱团”联建物业、联购产业、联办基地，通过股份合作的模式，以“飞地”形式出资入股，组织各村参与优质资源、项目的开发，实现可持续增收。二是要积极推进股份经济合作社公司化改革，启动实施整镇、联片、单村三种模式公司运营，通过放活股份社经营体制，注册集体经济发展有限公司，实现物业开发投资、服务劳务管理(购买服务)、土地流转发包、小额工程承建等经营方式开辟增收渠道，确保实现经营性收入的稳定增长，实现投资企业、村集体、村民三方共赢。

3.3 推行“头雁齐飞”共富模式，全面加强村级组织能力建设

组织能力增强和发展思路创新是促进村集体经济发展的重要举措，是村集体经济发展的“新引擎”。要充分发挥村书记和村主任一肩挑后的“新头雁”作用，推行“头雁齐飞”共富模式，切实增强基层党组织的凝聚力和战斗力。充分发挥各级主体作用，尤其是村级党组织的基层模范作用，强化落实责任，明确各部门的工作职责，形成主要领导亲自抓、分管领导具体抓，一级抓一级、层层抓落实的工作格局。强化责任考核，把发展村集体经济纳入镇村干部目标责任制主要内容之一。建立健全村级集体经济发展考核奖励制度，充分调动村干部发挥主观能动性，掌握好村情，做到上情下达，下情上达，带领群众投身村级集体经济发展，发挥内生力作用走出一条共商共信、共建共享的治村理事新路子，建立合理畅销的集体经济发展体制机制[5]。

3.4 推进“多管齐下”改革赋能，完善创新要素保障机制

一是推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，实现土地依法、规范流转，推行农业“标准地”改革，破解农地使用低散乱问题，为农业规模化、集约化生产经营提供土地；探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地。二是落实财政专项统筹、多方资金整合机制。各县区建立村集体经济发展融资平台，创新“众筹”开发路径，引导“政府+企业+村集体+村民”多方出资参股建设项目，鼓励乡贤、外来客商等进行捐助，成立运行公司统一经营，实行按照股权或者投资利息等方式分配收益。三是积极培育乡村精英，鼓励能人返乡创业。充分发挥乡村精英“领头雁”的作用，“放水养鱼”“筑巢引凤”，吸引人才回乡、资金回流、项目回归，充分利用返乡民工、学子和企业家所带回的技术、智力、资本和人脉关系，以及他们所积累的经验和对市场的敏锐把握，为村庄发展、集体经济增收注入新动力。