县属国有企业改革发展对策

□张轶君

县属国有企业因改制包袱大、规模小、科技含量低等不利因素影响，使其生产经营、管理受到诸多制约，阻碍了企业长远发展。因此，县属国企迫切需要进行体制机制转型，加快建立与社会主义市场经济发展相适应的现代企业制度，才能够破除发展瓶颈，在新经济时代站稳脚跟，稳步前进。

国有企业改革背景

2020 年6 月30 日，中央深改委审议通过的《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》为国企改革定下了时间表。中央企业已全面完成公司制改革，混合所有制企业数量和质量也大幅提高。中央企业的标杆作用也为县属国有企业加快推进改革起到一定引领作用。

国企改革“1+N”系列文件的出台为国企改革提供了有力的政策支撑。2015 年8 月24 日，中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》，随后又出台系列国企改革相关指导意见、实施方案等，具体指导县属国企改革，使国企在法律、法规规范下合法、有序运行。

县属国有企业现状

目前，县属国企依然普遍存在着全民所有制、集体所有制组织形式，经营理念落后、管理不善，导致企业濒临破产，加之原有离退休职工占比大，现有在职职工大部分离岗，企业长期欠缴职工养老保险金、医疗保险金等，需要政府大额补贴，带来极大社会不安定因素。这与当下公司法要求的企业运行模式极不相融，企业迫切需要进行公司制改革，使企业成为独立的市场主体。

有的企业章程从最初制定到现在历经二三十年未变化，与现实严重脱节；有的企业虽有完善的制度建设，却仅留存在档案袋里，没有发挥应有的作用。县属国企行政指令式经营模式仍普遍存在。

部分国企已无实际经营活动，政府仍要负担企业在职、离退休职工工资、养老金等；部分国企欠银行债、欠关联方债无力偿还，需要政府解决或通过国企资产拍卖变现偿还；发展态势好的企业，政府需要靠其去融资化债、承担县定公益建设项目或重大基础设施建设项目。

县属国有企业改革发展对策

取消原全民所有制、集体所有制企业，更名为有限责任公司，有条件的走股份制发展道路。2017 年7 月国务院发布《中央企业公司制改制工作实施方案》，省市国企改革积极跟进，2017 年底全国国有企业公司制改制面达到90%以上。县属国企多因规模不大、历史遗留问题多、债务包袱重、债权难以收回，原则上由原隶属主管部门负责，逐步解决历史遗留问题后完成改制任务。

县属国有企业处于充分竞争行业和领域的不多，承担政府专项任务的比较多，替政府融资化债的多；企业主营业务缺乏竞争力，科技含量低，部分企业处于无利润甚至亏损状态。针对县属国企现状，一方面按照国家和省有关规定，将部分“僵尸企业”、空壳企业通过实施注销、撤销、破产、拍卖、出售等市场化方式进行处置。另一方面，对保留企业按公司承担主要任务及经营主业合理划分类别。充分竞争行业的探索走混合所有制企业发展模式。投融资公司则要按照上级明确的市场化转型目标任务要求，不再承担投融资任务，完成市场化转型。公益性国有企业中纯属履行行政事业单位职能、无实际经营活动的，则将职能转交各相关部门，注销该公司；供水、供电、供气及环境保护等公益类国有企业可通过国有控股、参股或非国有企业参与经营的方式，实现市场化转型，提高提供公共服务的效率。这样，一方面有利于政府职能转化，从具体事务的执行者变为管理者，提高提供公共服务的质量，同时减轻政府的资金压力。另一方面促进投资主体的多元化，降低社会资本投资风险，促进投融资体制的改革，也为政府提供公共服务带来更多的技术支持，提高办事效率。

力争在县属国有企业建立起“党委核心领导、董事会战略决策、高管层执行落实、监事会依法监督”的公司治理机制，构建“决策科学、执行有力、监督有效、运转规范”的法人治理结构，提升“三会一层”履职的专业性和有效性，促进国企在法律、制度的框架下健康有序发展。

一是加强县属国企党组织建设。按照“双向进入、交叉任职”的原则，符合条件的党组织领导班子成员可通过法定程序进入董事会，董事会中党员可依程序进入党组织领导班子，充分发挥党的政治引领作用。同时制定党组织各项规章制度，比如组织生活会制度、民主评议党员制度、“三会一课”制度、党费缴纳制度、主题党日制度等，切实把党的领导和完善的公司治理统一起来，发挥党委（组）对公司重大经营事项前置研究讨论作用。

二是全面依法落实县属国企董事会职权。国资委拟定董事会新规要求到2022年，国有企业实现董事会应建尽建、配齐建强，董事会中外部董事原则上占多数。董事会职权的完善需在公司章程中予以明确规定，县属国企需尽快修订完善公司章程，报国有资产监督管理部门审核，充分发挥董事会重大事项决策权，发挥董事和外部董事参事议事积极性，提高决策的科学性。

三是强化监事会监督与约束机制。县属国企要通过内部选任监事和外部履行出资人职能部门或审计部门委派监事两种方式组建监事会，制定监事履职权限，企业有关经营和管理行为等资料在报送董事会的同时，必须报送监事会，强化监事会在企业业务监督和防范风险上的核心作用。监事会要定期检查企业的财务、风险管理和内部控制等执行情况并进行评估，核对董事会拟提交股东大会的财务报告、利润分配方案等重大事项的真实性。

四是提高管理层执行力。董事会的决策需管理层的贯彻执行才能转化为现实生产力。县属国有企业要加快企业负责人去行政化改革，减少不合理行政干预；积极探索职业经理人制度，通过市场化机制选聘企业高级管理人员。高管层一方面要履行日常经营管理，另一方面要向董事会报告日常经营管理情况和重大事项进展落实情况，比如公司签订重要合同，重大财产购置行为，重大财务风险等执行情况，确保董事会决策贯彻执行。

一是完善企业各项规章制度，加强内部监督。县属国企要充分发挥“三会一层”相互制衡、相互协调作用。切实加强董事会对经理层落实董事会决议情况的监督；提高外派监事比例，加强改进外派监事会制度，加强监事会对董事、高级管理人员履职行为的监督；发挥企业党组织在企业党风廉政建设和反腐败主体责任及企业领导人履职行为的监督；扩大企业经营计划、财务管理、“三公经费”等公开力度，加强企业职工民主监督。

二是多部门联动，加强外部监督。县国资部门要加强对国企日常监管，规范公司重大事项上报制度，加强公司董高监履职情况监督检查等；审计部门要加大对国有企业领导人履行经济责任审计力度，参照行政事业单位领导离任审计制度，探索国企领导离任必审，任期内必审一次等。探索建立国有企业经常性审计制度，对国有企业重大财务异常、重大资产损失及风险隐患、重大决策部署和投资项目等开展跟踪审计；纪检监察和巡查部门，要加强对国企执行党的纪律情况的监督检查。对监督检查中发现的问题和审计移交问题要要求相关责任主体及时整改，不推诿、不隐瞒，及时将问题消灭在萌芽状态，为国企发展创造良好的政治生态环境。倒逼企业加强内控、规范运营。

三是加强县属国企在线监管系统建设和资源共享。目前,县属国企在线监管系统主要是通过河南省财政企业信息系统实现对国有企业监督。该系统要求企业按月上报河南省企业经济效益月报及年底上报河南省企业财务会计决算两套报表。实现通过国企基本情况、人事变动、经济指标变化等来掌握企业运营情况，分析国有资本保值增值情况。但与国务院国资委要求的覆盖中央、省、市三级国资委和所监管国有企业的全国性国资国企在线监管系统还有一定差距。县国资部门要力争在中央、省、市国资在线监管系统搭建基础上积极与上级部门对接，将县属国企纳入全国性国资国企在线监管系统，充分利用国家电子政务网络建设，实现信息资源整合共享；同时加强信息化建设人才定期培训、业务交流，学习中央国资监管先进典型经验，提高国企监管水平。

四是改变监管方式，把对国有企业的监管由管资产转向管资本。国资监管部门一方面要加强人才队伍建设，转变管理理念，以市场化操作取代行政命令，厘清自己监管权责，严格按照权责清单办事，不越位、不缺位。另一方面要加快国有资产整合力度，尽快清理、清退一批“僵尸企业”“空壳企业”，有效盘活国有资本；加快企业主业、副业剥离，严控副业投资比例，将有限的资源优先配置到核心主业、优质资产以及有助于增强企业长期发展潜能的项目上，严控企业资产规模无序扩张，调整优化企业资产结构；加大国有资本与非国有资本的融合力度，县属国有企业常用投资入股、PPP 合作项目、委托代理服务等方式发展混合所有制经济，从而优化股权结构，提高国有资本的效能；对一些长期闲置的厂房、设备等固定资产积极探索通过租赁、承包等方式进行盘活，提高固定资产使用效率。

五是强化风险意识，提高风险管控能力。风险管控往往与企业内部控制、领导者决策密不可分。县属国企要遵循市场规律，重大投资项目、重要资产重组等杜绝领导拍脑袋决策，充分发挥“三会一层”履职的专业性，面对诸多不确定因素，要建立风险预评估制度，引入项目事前绩效评价制度。按照风险与收益对等原则，引入项目事中绩效监控制度，财政部门、主管部门要对重大投资项目进行全过程跟踪、监控。项目停滞或进展缓慢，要发送提醒函。加强对重大投资项目事后绩效评价制度，无绩效、绩效结果差的项目要及时止损。制定具体的风险管控指标值，比如资产负债率、净资产收益率、国有资产保值增值率等来量化企业风险情况。县属国企要平衡好收入增长与资本回报、风险控制的关系，使企业在可控风险范围内，实现企业健康、可持续发展。