走可持续发展之路，推动新型城镇化高质量发展

刘 勇

城镇可持续发展是国家新型城镇化发展战略的五大组成部分之一，包括以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承等，这是新一轮新型城镇化进入高质量发展阶段的必然要求。众所周知，城镇化是现代化发展的必由之路。当前，城镇已经成为国民经济的主体和核心（其规模比重、技术水平和对国家的影响力都已处于核心地位），但是城镇化发展也是需要付出代价的，如造成资源的消耗、生态的破坏和环境的污染等生态环境问题，以及传染病流行、交通拥堵、犯罪率高等社会问题。这其中许多问题关乎城镇化与大自然之间如何和谐共生的生态文明问题。从两者的关系来看，人和城镇来源于大自然，其生存和发展依靠大自然，最后也都要回归大自然。因此，在正确处理人和城镇与大自然之间的关系上，需要把大自然放在第一位，这就是将城市可持续发展纳入国家新型城镇化发展战略规划的根本原因。

在全面建设社会主义现代化新时期，我国将继续实施以城镇可持续发展为重要组成部分的新一轮国家新型城镇化规划。在这一进程中，要进一步落实好城镇可持续发展的各项具体要求，以确保建设城镇生态文明美好家园和美丽中国的目标切实得以实现。

把城镇可持续发展纳入新一轮新型城镇化目标中

新一轮国家新型城镇化规划的制定和实施，需要与时俱进，其战略目标要向发达国家看齐。目前，发达国家城镇化水平已达90%左右，农业现代化任务早已完成，并且农业现代化水平和生产效率还在不断提高，表现为农业增加值不断提高，直接或间接从事农业生产的劳动力不断减少。我国经济总量已位居世界第二，人均GDP也即将进入高收入国家行列，实现高度城镇化发展水平也应该是我国全面实现社会主义现代化追求的新目标。届时，我国农村居住的居民将占总人口的10%左右，其中直接从事农业生产的农民占2%—3%，其余为农民家属、农业服务性辅助产业人员以及在农村打工人员等。

更高水平的城镇化目标，必将要求城镇可持续发展同步实现更高目标。事实上，高度城镇化目标也将有利于城镇可持续发展目标的实现：一方面，高度城镇化为城镇可持续发展提供更加坚实的经济基础，同时，人口和非农产业的集中也为集中高效处理一系列城镇生态环境问题和“城镇病”创造条件。另一方面，高度城镇化为进一步促进农业集约式现代化发展，以及减少人口对生态环境的压力提供便利。

将城镇可持续发展落实在构建空间布局舒展的城乡居民点体系之中

城乡居民点体系是最大的人工生态环境体系，其可持续发展对整个国家生态文明建设的意义是不言而喻的，因此，必须在城乡居民点体系的构建中进一步有效落实可持续发展的各项目标和要求。

城乡居民点体系包括城镇居民点体系和乡村居民点体系。所谓城镇化就是指乡村居民点人口不断向城镇居民点转移的过程，并在这一过程中，实现乡村过剩人口的职业转变、收入水平的提升以及生活水平的跨越；相应地，在乡村过剩人口减少和农业集约化规模化的基础上，乡村居民点逐步实现家庭农庄化和乡镇小城镇化。

图/中新社

第一，关于空间布局舒展的城镇居民点体系的构建。构建空间布局舒展的城镇居民点体系，要遵循大中小城市和小城镇相结合的一般城镇体系原理，按照范围经济和规模功能合理搭配的客观要求，建设居民生产、生活和生态（“三生”）空间大幅度优化改善的新型舒展的城镇体系。其中，要考虑到各类城镇存在的各种“城镇病”问题，细化和优化各层次城镇的具体功能范围和强度大小，并合理规划城镇人口总量、建成区面积和建筑物密度等指标。一般而言，舒展的城镇体系有如下具体要求：在城镇体系中各层次城镇数量结构合理，即要符合1:10的经验统计规律的要求；城镇体系规模结构应遵循“金字塔”形结构；城镇建成区面积规模结构要按层次遵循一定的要求和规定，如首都和直辖市中心城市建成区面积在800—1000平方公里、副省级和省会中心城市建成区面积在500—800平方公里、地级中心城市建成区面积在200—500平方公里、县级中心城市建成区面积在50—200平方公里、建制镇中心区在5—50平方公里等；各层次城镇的功能范围和强度也需要满足由大到小的结构分布规律。

第二，关于空间布局舒展的乡村居民点体系建设。有人认为，中美城乡区域经济差异主要体现在农村。美国农村已基本没有“村庄”的概念，只有以家庭为单位的集约化和规模化的现代农庄和为“三农”服务的小城镇。其中，农庄总数大约有220万个，而且还在不断减少，其平均耕地规模在1800亩以上；为“三农”服务的小城镇大约2.3万个。实际上，美国农业人口仅占总人口的2%，但为农业提供服务的人数占总劳动力人口的10%左右，这些人口一部分居住在家庭农庄，其余都居住在为农业提供“产前、产中和产后”各种服务的专业性镇上（美国人口10万以上的城市大约只有280个）。因此，美国基本实现了农业现代化和城乡一体化。目前，中国有近300万个行政村和自然村，按户籍人口计算，农业人口还高达7亿人，占比50%左右，每个村平均人口近220人，建制镇（包括乡集镇）近3.2万个。如果美国农业农村现代化水平是中国未来农业农村发展的目标，按照目前的情况，需要在未来20—30年，甚至更长的时期，进行大规模的集约化、规模化和现代化转型和发展。

总之，以上城镇居民点体系和乡村居民点体系的新构建，都充分体现了可持续发展的思想和要求，体现了以保护生态环境为核心的理念。

将城镇可持续发展体现在建设新型集约紧凑的中心实体城镇之上

当前，城镇经济已经成为国民经济的中心和主体，城镇可持续发展也成为新型集约紧凑的中心实体城镇模式构建的重中之重。因此，在舒展的城乡居民点体系构建中，各个城乡居民点如何建设是关键问题。实践表明，城乡居民点本质上是各类建筑物的聚集，追求的是在满足更高层次生态文明系统基础上的经济效率和效益。因此，城乡居民点建设，尤其是城镇居民点的建设，必须按照规模效益、聚集效应（集群效益和产业链效应）和范围效应（多产业链聚集）的基本规律，遵循城镇规划的“中心区、边缘区和郊区圈层结构”“功能分工区划和功能适度综合相结合”以及“片区—组团空间结构”等先进理念，构建以商业中心和CBD为城镇核心、以公共交通为导向和以生态文明为底色的紧凑集约型城镇实体，以消除空间无序扩展的“摊大饼”、功能杂乱无章和城镇建设及运行的高消耗低效率等现象，要争取用不到国土总面积5%左右的建设用地（目前是4.2%），实现90%以上的高度城镇化水平对国土资源的需求。

为进一步落实《中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案》，近日，国务院先后批复同意徐州、湖州、枣庄等城市建设国家可持续发展议程创新示范区，可持续发展议程创新示范区扩围至11个城市。每个试点城市都有各自面临的主要可持续发展问题，并制定了包括生态修复汇入城市更新等在内的可行方案，一旦取得成功就可以向全国推广，这将更加有利于我国城镇可持续发展战略的有力推进。

城镇可持续发展要求构建城乡一体化融合发展新模式

城乡融合发展是新型城镇化战略的题中之义，也是城镇可持续发展的核心内容之一。所谓“新型”就是要打破传统上城乡分割式的“二元经济结构”发展旧模式，构建城乡之间分工合作关系明确、产品（服务）和要素自由流动、城乡基础设施一体化、城乡生态环境保护统筹和社会公共服务水平均等化的城乡一体化融合发展新模式。

构建城乡之间分工合作关系，要遵循世界县域经济两个“二八”分工原理。一是发达国家的县域经济体系都呈现出20%的都市县（即以50万及以上人口的中心或组团城市为核心的工业化县域）带动和结合80%的现代化农业县（即以现代化农业为主的农业县）的基层县域空间区域结构，并长期保持这一模式。其好处是可以避免不利于生态环境保护的“村村点火、户户冒烟”的分散式工业化做法。二是就发达国家以家庭农场为主的现代化农业模式而言，也显示出20%的农户从事集约化、规模化、商品化、现代化农业，而80%的农户从事自给自足的休闲生态农业。因此，没有必要都实现规模化、集约化和商品化的要求。目前，我国地级及以上中心城市只有337个，不到全国县域行政数量的11.8%，远低于20%，表明我国工业化进程尚未完成，需要增加地级及以上中心城市数量；另外，我国以农业为主的县域数量超过90%，农业现代化尚未完成，需要借鉴发达国家农业现代化的发展模式，以更好地探索我国我国农业现代化之路。

从产品（服务）和要素自由流动来看，需要按照中央的要求，构建全国统一大市场，以促进城乡空间一体化市场的形成。目前，城乡产品（服务）市场基本畅通（政府公共服务还有待向农村延展），关键要促进城乡要素市场的自由流动，包括社会保障体系一体化前提下的户籍制度一体化改革以及城乡资金、技术、信息等要素市场进一步一体化融合发展等。

从城乡基础设施一体化来看，主要包括两部分。一是进一步完善城乡之间快速高效的综合联通性基础设施，如交通、通信等区域性基础设施；二是进一步将良好的城市基础设施向薄弱的农村居民点延伸，如城市路网、电力网、水网和信息网络等城市基础设施。

从社会公共服务水平均等化来看，重点要逐步改变目前分地区、分类别和分级别的碎片式和公平性不足的社会公共服务体系（包括社会保障体系），按照“缴纳按收入累进、发放体现公平合理”的“全国一盘棋”原则，逐步实现全国统一的、城乡一体化的、城乡均等和互济性的社会公共服务体系。

总之，城乡一体化融合发展新模式将为城镇可持续发展面临的难题提供最有效的解决途径。

城镇可持续发展要求创新城镇化运行体制机制

新一轮新型城镇化的可持续健康发展需要高质量的运行体制机制作保障，即要按照“有效市场”与“有为政府”相结合的原则，建立和完善新型城镇化和城镇建设的运行体制机制。

第一，有效发挥市场机制的决定性作用。一是城乡居民点区位选择由市场机制决定。各类城市、建制镇、行政村和自然村的区位地址都需要经得起市场最优化的考验，不然就会面临调整。当然，随着经济技术的发展和区位条件的变化，一些城镇乡村的原所在位置，也会出现各类问题，这就需要按照市场原则不断进行调整优化。二是厂商位置的变化也需要按照市场的需求来确定。制造业厂商位置一般分布在城乡居民点内，其具体位置选择遵循居民点内部级差地租原理，基本上是市场机制起主导作用；乡村居民点主要决定于农田的分布区位，也由农田的位置、市场的分布以及自然地理条件（如平地和水源）等三者均衡决定，而矿业矿点的选择直接决定于资源的分布，也是按照最经济的原则决定的。三是居民住宅区位选址由市场机制决定。城乡居民点的首要功能是居民居住，按照“以人为本”的理念，城乡建设用地的最佳区位应该用于住宅开发。

第二，充分发挥政府的有为作用。相对产业经济而言，城乡可持续发展和区域经济存在着更多的信息不对称性，因此，更多地需要政府参与和引导，来确保经济正常运行并实现均衡、协调和可持续发展。因此，有为政府在新一轮新型城镇化发展中就显得更加重要。其基本内容是，在市场机制起决定性作用的条件下，政府“有形之手”通过制定具有引导性的战略、规划和政策来有效干预城镇建设，促进新型城镇化健康稳定、均衡协调的可持续发展；为促进新型城镇化和城镇建设健康稳定运行，提供前瞻性、可预见性的反周期性、结构优化性、均衡协调性和公平公正性的公共政策和措施；政府干预城乡区域经济运行的基本手段，除了财政（转移支付）、税收（递减税收政策）以及政策性金融（落后地区发展基金）和政府性投资（基础设施投资补贴）手段以外，还包括许多具体手段，如建设用地分配审批、基础设施布局、城乡区域分工协作指导、空间市场一体化措施以及可持续发展优惠政策等。（参考文献略）