矿产资源收益分享：国际经验及改革路径

山西财经大学金融学院 张文龙

一、问题的提出

矿产资源收益在中央与地方之间的分配制度是现代财政制度的重要组成部分，也是影响资源丰裕型地方政府财政收入的关键因素。中央与地方的财权事权划分由来已久，自1994年分税制开始，到2018年起陆续发布了关于医疗、科技、教育、交通、自然资源等众多领域中央与地方财政事权和支出责任划分的改革方案，至此现代财政制度已形成了初步框架。其中，矿产资源收益在中央与地方之间的分配制度作为重要组成部分，一直是各界关注的重点问题。矿产资源作为一种可耗竭资源，具备获取经济租的可能性，而分配制度决定了资源租金在中央与地方之间如何分配，资源税下放地方与多种资源权益金分配向地方倾斜，使资源收益成为资源富集型地方政府的重要财政收入来源。基于此，承担资源开采项目的地方政府与依法享有资源所有权的中央政府之间如何分配资源收益更值得研究。

矿产资源具有区域分布不均衡性、价格波动性和开发过程中可能产生负外部性等特征。第一，矿产资源在一国范围内区域间的分布具有不均衡性特征，以俄罗斯为例，其2/3的石油都集中于人口数量仅占全国人口1%的秋明市，资源贫瘠地居民是否可以分享矿产资源带来的经济租？第二，矿产资源开发过程通常伴随着环境污染和生态破坏等负外部性问题，由此产生的生态环境后果主要由资源地居民承担，资源开采项目引入大量外来劳动力，加剧了资源地居民的工作竞争压力、提高了生活成本，地方政府是否应分享更多的资源收益，并承担起资源地居民环境及生活的补偿责任？然而，如果资源收益过多向资源开采地政府倾斜，例如，加利福尼亚州和怀俄明州本就是美国最富有的地区之一，分配政策使其获得了大部分的资源权利金，是否会造成贫穷的地方更加贫穷而加剧贫富差距？第三，矿产资源价格不可预测且波动剧烈，矿产资源产生的经济租具有巨大的不确定性，何种级别的政府应该对经济租的波动性承担最终责任？第四，矿产资源产生的经济租在不同政府间如何分配成为了一个棘手问题，如果资源收益在中央与地方之间分配制度缺乏法律的权威认证，导致分配随意化、非公开化，由此是否会加剧暴力冲突？例如在尼日尔、苏丹等国家产生了内战等极端冲突事件。

建立资源收益在政府间的合理分配制度，对于解决因资源开采引起的生态环境破坏、地区发展不均衡、政治冲突及民族分裂等问题，提升资源对经济和社会发展的支撑能力，发挥矿产资源的“资源祝福”功能具有重要的理论和现实意义。本研究在剖析矿产资源政府间收益分配的相关理论、研究各国矿产资源政府间收益分配实践基础上，指出我国矿产资源政府间收益分配现状以及存在的问题，在充分考虑全面均衡的原则下提出相应的政策建议。

二、矿产资源政府间收益分配理论

（一）所有权理论

矿产资源所有权是矿产资源所有者依法对矿产资源享有占有、使用、收益和处分的权利，也是矿产资源政府间收益分配的基础。矿产资源所有权的配置主要依照国家的法律和传统，目前世界上主要存在三种不同的实践模式。第一，大多数国家通过宪法明确矿产资源所有权属于国家，是全民共有的财富。矿产资源的经济租理论上应集中于代表国家的中央政府，由其代表全民对矿产资源收益进行合理高效的利用。第二，以加拿大为代表的国家，由于资源所在地各个州或省的区域经济发展能力强，并基于其独立于联邦/联盟政府的事实和较强的讨价还价能力，其在加入联邦时明确要求资源的所有权留给资源地政府，且加拿大宪法规定矿产资源所有权归属于省份。由此矿产资源的经济租由资源地政府支配。第三，以美国为代表的部分普通法国家采取矿产资源与土地合一的所有权制度，其将矿产资源随同其依附的土地共同归属于土地所有者。此种情况下，理论上如果土地属于联邦政府，则矿产资源的经济租应该由全民共享；如果土地属于地方政府，则矿产资源的经济租应该由资源地居民共享；如果土地属于私人，则矿产资源的经济租应该由私人所有者自身享有。

（二）要素移动理论

Boadway et al.基于劳动力要素资源的均衡分布提出资源收益集中于中央的观点。若劳动力资源的移动仅由不同地区间的收入不同引起，资源收益的不同收益分配方式对各地区间的发展影响不同。当资源收益均衡分布于各地区之间时，劳动力在不同地区之间基于效用最大化的目标形成均衡分布。而当资源收益集中于资源富集地区，当地公共服务就会增加或向其居民征税会减少，从而提升该地区居民的效用，促使劳动力向资源富集地区集中与劳动力边际产出下降，造成效率损失。故理想的收益分配方式应当将资源收益集中于中央政府，由其在全国范围内均等化地提供公共产品和基础设施建设，减少因劳动力迁移造成的效率损失。

Mckenzie认为当资源所在地政府提供的公共产品以及基础服务设施建设的供给曲线向上显著倾斜时，其人均公共服务支出成本就会相应提高，会相应抵消由资源收益带来的高效用，该情形下基于效率原则的收益集中中央的分配策略将失效。Mieszkowski et al.通过美国7个具有自然资源收益的州的估计发现由于资源开发导致的资本和劳动移民是微不足道的；Day et al.分析发现在加拿大影响移民的主要因素是移民成本而非政府提供的公共服务。

（三）政治理论

政治理论认为资源收益在政府间的收益分配基础是资源地政府和非资源地政府的相对谈判能力。其假设两个地方政府合并组成联邦政府的前提条件是增加各地的效用，由于资源在国家范围内地理分布的天然不均衡，通常资源富集地区政府在收益分配谈判中拥有更大的话语权，其获取资源收益的诉求更为强烈，综合国外资源富集区域独立运动的现实，拉丁美洲近年来持续发生的独立运动其目的就在于增加其矿产资源收益的份额，提高当地获得的矿产资源收益，因此将资源的部分收益向资源地倾斜对于稳定本国经济有举足轻重的作用。

（四）政府能力理论

政府能力理论认为由高效率的政府征税净收益将会更高。一般情况下中央政府在管理效率、应对收益波动的能力方面比地方政府更高，但地方政府在环境保护诉求、信息优势等方面更强。

首先，中央政府管理高效。通常情况下中央政府比地方政府拥有更多的人力、管理优势以及相应的组织机构，使其可以依据效率与公平原则，在资源富集区域和资源贫瘠区域之间实现平衡，资源收益集中于中央可为实行中央政府对地方政府的转移支付提供财力保证。其次，中央政府具有较强的平衡收益波动能力。当资源收益突然减少时，地方政府无法保证该地区基础设施建设；而在资源收益增加时，地区大量资金无法有效消费，为腐败浪费提供了生长的土壤。而中央政府比地方政府拥有更多调节收益波动的财政手段和金融工具，能较好地平衡资源收益波动、保证各项服务质量。此外，资源收益权配置于中央而环境权配置于地方能更有效地保护环境。矿产资源开采的环境负外部性主要集中在地方层面，而当资源租金以及环境质量要求的制定均集中于中央或地方政府时，中央与地方政府会在自身利益与清洁的环境之间进行权衡，当地环境无法得到高效治理与保护。只有资源租金完全集中于中央，地方政府无寻租逐利的空间，才能保证在资源开采过程中严格遵循环境质量标准。最后，地方政府由于地理和行政因素掌握着上级政府不熟悉的独特信息。矿产勘查和开采一方面会促进当地的经济发展，另一方面也会给当地生态环境造成多方面的危害。地方政府对繁重的矿区矛盾、矿区居民诉求、矿区生态环境整治和矿区社会发展等影响了解得更深入，能更准确地把握资源所在地各相关主体的利益诉求，更充分考虑到受影响主体的利益补偿。

三、矿产资源收益政府间分配的国际实践

（一）分配原则

矿产资源收益的政府间分享需要置于政府分权理论的整体框架下进行考察。政府分权理想目标是做到事权和财权的有效匹配，使得不同区域在相同劳动效率下获得同等水平的发展，享受相同标准的公共服务，实现相同的福利效用。由于矿产资源地域分布的不均衡性，矿产资源政府间分享的基本原则是通过矿产资源收益权和与矿产资源相关事权的合理分配，做到矿产资源开发效率与分配公平之间的有效权衡，减少甚至避免由矿产资源开发引起的中央与地方之间的纵向不均等以及资源地与非资源地政府间的分配水平不均等。

矿产资源收益可利用政府间一般均衡模型来表示。假设不考虑公共服务提供成本差异、各地区居民偏好等情况，则各地区社会福利效用均等可以表示为各地区人均财政能力（假设用人均财政支出来表示）均等。而各地人均财政支出（E）=人均矿产资源收益（R+其他人均财政收入（R+人均转移支付（G），如果一个地区的资源开发导致其人均矿产资源收益增加（假设矿产资源收益配置给地方政府或部分配置给地方政府），在资源地居民其他人均财政收入不变的情况下，为了保持全国人均财政能力均等化，资源地居民能够获得的人均转移支付将会减少。而地方政府会更多关注人均转移支付规模的均等化问题。增加人均转移支付规模的差异可能会使收到较少人均转移支付的区域感觉到中央有过度的均等化倾向或不适当的转移支付分布。

（二）分配模式

1.收益完全集中于中央

智利和坦桑尼亚等单一制国家采用这种模式。Otto认为该模式主要是将矿产资源收益集中于中央政府，然后通过相应的预算机制把资源收益合理地应用于经济社会发展。该模式的特点在于对矿产资源收益的使用由中央政府编制统一的预算支出。例如菲律宾的81个省政府独立管辖着大多数的市政府和城市，地方政府承担了地方的基础设施及各个方面极大程度的支出责任，而省政府对中央转移支付的依赖程度达到80%。Ahmad et al.认为这种分配模式使得资源收益的波动风险完全由中央政府吸收，同时降低了收益在各地区之间的分配水平不均衡，对国家稳定有一定的帮助。但该模式的合理运行需要中央预算的合理编制，从理论上，地方政府对于地方公共服务和环境负外部性等方面具有信息比较优势，当地方政府相对于中央政府谈判能力不足时，资源收益可能无法充分弥补资源聚集地的基础设施建设、生态环境治理等各项支出，最终使资源富集地区集中了较大的负外部性，从而形成纵向不均等的现象。

2.收益完全集中于地方

以巴布亚新几内亚为代表的地区，允许资源所在地区直接决定资源收益的利用。在该模式下，资源收益的投向决策应经过当地政府的批准，源于矿产资源活动的收益有相当大的比例投向了受资源开采影响社区的道路、桥梁、教育等基础设施建设工程。这种模式最大的特点是资源富集区域产生的收益可以直接用于当地的发展建设，资源收益可以充分吸收资源开采活动中积聚的负外部性。但不足之处在于：一方面资源收益在集中于地方政府的同时其风险也进行了集中，地方政府需要完全吸收价格波动带来的收益波动，而Van et al.的研究表明资源价格波动可能是资源型区域发生“资源诅咒”的重要原因。另一方面，资源收益仅仅集中于资源产地使得其他贫瘠地区无法分享资源红利，不同区域政府间的财力可能会产生严重的水平不均衡现象，而水平不均衡不利于国家公平有序的长远稳定发展。

3.中央与地方分税

（1）税基分离。该模式下中央政府与地方政府各自征收不同的自然资源税目。中央与地方获得的资源收益分别等于各自确定的征税税基与征税份额的乘积，将部分征税权赋予地方政府，使其能够依据当地的情形征收相应的地方税来满足地方经济发展的需要。该种模式在设定税制时需要在综合考虑各级政府的征税效率、所有权结构、税收对经济行为的敏感性等基础上进行权衡。如加拿大的联邦制行政管理结构赋予中央以及各级地方政府征收矿产资源税的权力，消费税等由联邦政府征收，矿区使用费、增值税等由各州政府征收。如马来西亚的地方政府拥有矿产资源的开发立法权，各个州政府有权颁发采矿许可证，表明采矿公司向州政府支付权利金、租金与许可费用，而对于石油与天然气而言，资源收益则更加集中于联邦政府手中，总体来看马来西亚的分享制度是较为成熟的。

（2）税率分离。此种模式是由中央政府来决定资源相关税的税基、税率以及地方政府分享的份额，中央与地方政府各自按照约定的比例来获得资源收益。如印度尼西亚以法律形式规定：20%的权利金集中于中央，剩余的80%权利金归于地方政府。Arellano-Yanguas认为该收益分享模式会导致资源收益集中于资源富集地区，加剧地区间的贫富差距。如印度尼西亚资源主要集中于25个地区中的8个，在2006年多于75%的收益集中于上述8个地区，资源价格的急速增长导致这8个地区在当年事实上获得61%的财政转移支付，造成了资源贫瘠地区与富集地区的收入差距，加剧了国家范围内的不均衡。巴西的里约热内卢州本已位居该国人均GDP第三位，资源收益中权利金的20%和34%的“特殊参与”所得被划分给它，很大程度上加剧了分配不公平。此外，Paler认为各地政府有效使用收益的能力不同，低效的管理会导致资源收益的无效使用。

（三）均等化路径

1.以哥伦比亚为代表的专项转移支付模式

该种模式主要适用于矿产资源收益完全集中于中央的情况。如哥伦比亚首先将资源收益单独纳入统一的基金账户，保证资源收益账户与国家其他收益账户相互独立。其次依照各地区与国家平均水平的差距或者相关收益能力指标，在全国范围内，特别是未开展矿业活动地方根据其提出的发展项目进行专项转移支付，用于促进这些地区的经济发展、生态环境保护等。例如菲律宾地方政府从水电、地热或其他能源项目中获得的收入至少有80%被指定用于旨在降低电力成本的项目。从而保证无资源的地区也能通过这种分配方式分享自然资源开发带来的财富，实现各地区间水平均衡，保证各地区之间人均财力均衡。

2.以加拿大为代表的开放模式

加拿大联邦基于均等化人均支出的目标，制定了均等化制度，即每年核算各州的人均支出与选定的五个资源丰富样本州的人均支出平均值的差距，联邦政府对资源收益以及其他财政收入较少的州加大转移支付额度，使其他州达到与五个州相同的人均支出水平。而南非除了采用类似加拿大式的多变量的计算方式，还涵盖了区域GDP作为财政能力的代理来计算中央转移支付的额度。蒙古国也是首先将资源收益集中于中央预算，然后建立当地发展基金（LDFs），按照人口规模为主要因素综合其他变量构建复杂分配公式，来计算划分给各个城市的资源收益份额。Searle认为该模式存在的缺点是给中央财政预算带来较大的波动，当资源富集州的收益增加时，联邦政府为维持全国范围的相同标准所支付的财政资金也会相应增加，造成中央财政赤字加大或联邦自身财政支出的减少。

3.以澳大利亚为代表的封闭模式

澳大利亚中央政府基于各州资源收益的差距，为平衡各州之间的财力，保证各州之间的人均支出相同并能享受到相同的公共服务，中央政府在不改变财政总预算情况下，在考虑财政收入的同时考虑财政预算需求计算转移支付水平，通过转移支付手段在资源富集地区和资源贫瘠地区进行财富的再分配，达到各区域之间的财力平衡。封闭模式的特点是各地区财力的再分配并不改变政府整体的预算总支出。

四、我国当前的分配模式及存在问题

（一）我国当前的分配模式

我国资源税费制度体系经历了长期的改革历程。在计划经济时期我国矿产资源的开采与使用是无偿的，不需要征收资源税，自《中华人民共和国资源税条例（草案）》（1984年）发布后，开始对煤炭、石油、天然气等超率累进征收资源税，目的是调节级差收益。

随后《中华人民共和国矿产资源法》（1986年）正式开启了矿产资源“税费并存”——资源税与矿产资源补偿费的时代。1986年《矿产资源法》的出台奠定了矿产资源有偿使用的法律基础，标志着矿产资源从无偿使用过渡到有偿征收资源税费，此阶段征收资源税费的主要目的是级差调节，从量定额征收，更多是一种超额利润税。

资源税费的征收细则也逐步完善，《资源税暂行条例》（1993年）扩充了资源税费的征收范围，确定了“从量计征”的征收方式，至此形成了资源税制的基础。1994年《矿产资源补偿费征收管理规定》（国务院令第150号）完善了资源补偿费的征收矿种范围、税率、费率，随后陆续出台的法律及规章制度中规定了矿区使用费、探矿权采矿权使用费与价款、石油特别收益金等资源费用的征收方案，自此全面实施资源有偿使用制度。其中除了海洋石油资源税归中央所有，其余资源税归地方所有；资源补偿费在中央与地方之间的分享比率为5 5；矿区使用费归中央所有；探矿权采矿权使用费按矿产资源主管部门登记管理所属中央还是省级，由所属部门国库征收；探矿权采矿权价款在中央与地方之间分享比率为2 8；石油特别收益金划入中央财政预算。

2010年开始逐步推进资源税“从价征收”与“清费立税”改革，征收方案也逐渐完善。2010年《新疆原油、天然气资源税改革若干问题的规定》（财税〔2010〕54号）发布后，资源税开始推进从价征收改革方式，尤其自新疆改革试水成功后逐渐深化。2014年《关于调整原油、天然气资源税有关政策的通知》（财税〔2014〕73号）将矿产资源补偿费降至零，提升资源税税率。2016年《关于全面推进资源税改革的通知》（财税〔2016〕53号）规定，矿产资源税全面铺开从价计征改革，所涉及到的资源税纳入地方政府预算管理，各地区的一些资源性收费及基金等归各地所有，而海洋石油企业缴纳的部分仍为中央收入。至此，相当份额的资源税被划归到地方一般公共预算收入管理中，极大程度上充实了资源地政府税收收入，同时也为地方税收管理能力带来了巨大挑战。此外，2011年国务院发布的《关于修改〈中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例〉的决定》规定中外企业依法缴纳资源税，不再缴纳矿区使用费。

随后在2017年《关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔2017〕29号）中明确了资源权益金的重大变动：在矿业权出让环节，取消探矿权采矿权价款，征收矿业权出让收益，中央与地方分享比率为4 6；在矿业权占有环节，取消探矿权采矿权使用费，征收矿业权占用费，中央与地方分享比率为2 8；在矿产开采环节，实施资源税从价征收改革，将矿产资源补偿费纳入资源税；在开采后环境恢复环节，将矿产环境治理恢复保证金改征矿产环境治理恢复基金。2016年《关于做好全面推开营改增试点工作的通知》（国发明电〔2016〕1号）中规定由增值税替代营业税，避免重复征税，中央与地方增值税划分比率改为5 5。增值税与企业所得税在矿产资源的开采过程中不容忽视，矿产开采企业的需要缴纳的增值税与企业所得税，主要由中央政府代为征收，随后按照分享比率返还给地方政府，我国相关政策规定增值税在中央与地方的分享比率为5 5，企业所得税与个人所得税的分享比率均为6 4。

我国目前矿产资源相关税费主要包括专门税费与一般税费。矿产资源缴纳的专门税费包括资源税、矿业权出让收益、矿业权占用费、矿业环境治理恢复基金、石油特别收益金、各地区的一些资源型收费、基金等项目，一般税费包括增值税、企业所得税、城市建设维护税、教育费附加等。在收益分享方面，我国属于分税制财政体制，矿产资源相关税费根据相关法律法规在中央与地方进行分享（详见表1）。

（二）收益分配方式存在的主要问题

1.分配模式存在的问题

（1）所有权与收益权之间存在错配

依据矿产资源收益政府间分享的所有权理论，我国矿产资源收益应该归中央政府所有。但刘灿等指出我国矿产资源分布于全国各地，所有权主要由地方政府管辖和代理，因此实践中始终存在着矿产资源的中央政府所有权虚置问题以及由此导致的中央政府和地方政府的收益分配问题。具体表现为，中央政府作为矿产资源最终所有者，理应获得矿产资源产生的相关收益（如矿业权出让收益、资源税等），但由于赋予了地方政府矿产资源直接管理者的角色，地方政府也获得了获取相关收益的可能及能力（如地方政府的各种资源性收费及基金），资源收益较大程度向地方政府倾斜，地方政府拥有减免资源税和决定是否征收的权力，同时从中央与地方之间资源收益的分配比率可以明显看出，地方获得了绝大部分的自然资源收益，结合矿产资源所有权理论和我国将资源税和矿业权出让收益的大部分收益赋予了地方政府的实践，表明我国矿产资源所有权和收益权之间产生了错配。

表1 资源收益税费计征方式、分享比率及政策依据

（2）对矿产资源区域整体补偿不足

从矿产资源相关税费目录来看，表面看矿产资源专门税费收益分享比重向地方倾斜，不利于资源收益在各个利益相关主体之间的理性划分和公平分配，地方政府在形式上获得的比例大，但基于矿产专门税费的法律属性、计征方式、管理体制等方面原因存在功能不明确、重复征收、税种设计不合理等问题，导致矿产资源国家所有权权益蒙受损失，作为地方政府实际分享的资源收益也较少，而占资源收益较大比例的流转税分享比例倾向于中央，地方政府获得的资源产品增值额过小，导致资源产地的收入无法满足资源所在地居民承担的负外部性以及当地政府的相关公共服务以及环境治理等成本，导致资源富集地区出现资源诅咒现象。

（3）对矿产资源地居民承担负外部性补偿不足

理论上资源为全民共有，开发资源获取的收益应该属于全民所有。但同时应注意到，资源所在地居民则是全体公民中的一个特殊群体，由于不可再生矿产资源的分布存在地理集聚特点，其开发开采活动必然集中于特定的区域，资源开发一般会对开发当地的生态环境以及社会经济生活带来重要影响。

作为矿产资源开发的直接参与者，矿区居民一方面为资源开发开采活动提供了土地等要素投入，另一方面资源开采活动造成的环境污染、生态破坏、土地复垦等负外部性均由矿区居民承担，这对矿区居民而言是不公平的。矿产资源收益的取得建立在矿区居民承担的一系列风险上，因此矿区居民应从资源收益中获取补偿。

而从上述资源税费体系可以发现，我国现行的资源收益分配体系并未明确考虑对矿区居民的环境补偿，资源所在地居民并未充分享受到应有的权益，没有体现出“公共资源出让收益全民共享”的原则。

（4）对资源地政府生态环境治理以及转型发展支持不足

作为资源所在地居民代表的当地政府，其负有管理监督资源开发活动的责任，资源保护和环境治理等任务依靠其完成，在利益分配机制中承担的环境保护、环境治理责任重大，而地方政府在实施环境管理过程中必然有相应的成本支出，但当前的收益分配模式并未考虑弥补地方政府的相应支出成本。与此同时，长期依赖矿产资源进行发展的模式对当地来讲是不可持续的，要使地方经济获得可持续发展，就必须对矿区所在地发展进行长远规划，寻求资金积累进行转型发展。而当前我国对地方政府的环保支出以及地方转型发展的补偿机制不足，造成各个资源所在地政府为获得更多财政收入默许矿产资源的掠夺性开发的行为，不利于矿区所在地可持续发展。

2.转移支付制度存在的问题

我国政府间转移支付制度还不够健全。目前我国实行一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。一般性转移支付主要目的在于均衡地方财力差距，推动地区间基本公共服务均等化，专项转移支付侧重于解决外部性问题，实施中央政府特定的目标。但由于我国改革的渐进性质，导致我国目前一般性转移支付和专项转移支付结构不合理，一般性转移支付比重较小；专项转移支付范围几乎覆盖了所有的地方支出范围，部门管理的专项转移支付项目复杂，资金分散，不利于发挥资金的规模效应。

具体到矿产资源而言，在我国中央集中的矿产资源收益主要用于矿产资源勘查，极少部分用于矿产地的综合治理，专项转移支付应该解决资源型区域负外部性和转型发展能力问题，但没有很好地发挥作用。各省资源禀赋的不同会导致水平财政能力产生差距，资源富集地地方政府能够利用自然资源取得税收收入，而资源贫瘠地区受资源所限其分享作为资源收益的诉求较为强烈。而目前由于我国一般性转移支付规模小，发挥均衡地区财力作用的能力还有待加强。

五、我国矿产资源收益政府间分配的政策建议

（一）目标定位

国家范围内区域经济发展速度不均衡和各地居民享受的基本公共服务非均等化，既制约经济可持续发展，又影响国家的长治久安，作为财政均衡机制重要组成部分的矿产资源收益分配制度效果不佳，导致地区间财政能力的较大失衡，不利于实现公平高效的经济发展。因此当前矿产资源收益的分配应以实现各地区的财力均衡，确保各地区居民享受相同标准的公共服务，提高各地的政府效率为目标。

（二）操作思路

解决资源收益分配纵向不均衡状况。矿产资源收益在首先弥补资源所在地居民承担的各项成本以及当地政府的环保支出，实现资源开发利用环节的成本补偿后集中至中央，通过财政转移支付给予地方政府转型发展资金，帮助其产业转型发展。

保证资源收益分配的水平均衡。构建合理的资源收益转移支付体系，依据均衡财力水平的目标，综合考虑各地区财力水平的差距，设置有差别的转移支付额度，保证在资源收益层面实现全民范围均衡有效地分配剩余收益，实现资源收益的公平分配。

（三）具体步骤

1.适当调整所有权与收益权的配适度

理论上，资源税原则上应属于中央收入，然而我国资源主要分布在中西部贫困地区，目前主要采取倾向地方政府的分配方式。而地方政府面临着如何管理波动的资源价格、管理能力不足、资源开采负外部性等难题，为了配合资源税从价征收改革，使资源税征收方式逐渐更适配资源富集型地区资源收益特性，可以考虑的出路之一是中央与地方合理分配资源税，在确定矿产资源基准价格基础上地方政府按基准价格收税，而中央政府按照实际价格与基准价格的差额收税。出路之二是地方政府预计矿产资源价格波动的规律，提取相应的价格稳定基金对冲矿产资源价格波动的风险。

结合国家税收改革的整体趋势，会长期坚持增值税在中央与地方之间共享收入，由中央政府统一征收，随后按照分享比率返还给地方政府。增值税改革需要与地方税收改革进程相匹配，当前地方税制体系还不完善，缺少匹配地方税收征收能力与能够有力支撑地方税收的主要税种，增值税中央与地方之间分享是在较长时期内的必然选择。同时，地方政府需要逐步建立完善消费型税基税收。

2.充分补偿资源区域的负外部性成本

首先充分核算资源地区居民的环境成本、生态环境治理成本以及政府的公共服务建设支出，矿产资源税应优先弥补相应支出。

（1）补偿居民承担成本

矿区开采活动要大量占用矿区居民赖以生存的土地，矿区居民的土地作为要素投入，应该分配一定比例的资源收益，同时开采活动会造成环境污染与当地生态环境的破坏，这些均严重影响当地居民的生活，使其承担开发资源活动造成的负外部性，应该获得相应数额的补贴。矿产资源收益在分配过程首先保证资源所在地利益，这是维护收益公平分配的重要环节。

（2）补偿当地政府的环境支出

考虑到地方政府为资源开发活动提供的公共服务以及基础设施建设，而且资源保护和环境治理等任务需要靠地方政府完成，资源输出地区在资源保护、资源补偿等方面需要大量支出以及治理环境污染需要大量投资的实际情况，需要设定相应份额的矿产资源收益来补偿地方政府在环保支出以及教育、医疗、基础设施建设方面的支出。

保证地方政府有权力制定适当的环境标准，以此保证本地居民的环境权，保障地方政府可以获得足额资金来补偿自身环保支出以及开采活动给当地社会、环境造成的影响，可以获得稳定的财政支付以此保证当地的公共服务建设。通过资源所在地的成本补偿可以夯实地方政府治理环境、恢复生态的财力基础，积极建立科学的绩效评价体系，鼓励、引导地方政府加大资源保护力度，提高资源利用效率，促进资源开采地区经济可持续发展。

3.积极健全分配方式相关制度体系

（1）为资源地区提供相应的转型发展基金

资源富集地区利用资源优势实现较快经济增长的同时也面临着不可持续发展的问题，还面临经济波动性大、对资源过度依赖等挑战。因此为改变资源富集地单一产业的格局，充分调动地方政府的参与积极性，在收益分配中应提取部分财政资金用于转型发展和资源地区的民生改善，方便其在维持经济发展的同时积极寻求新的区域转型之路，为可耗竭资源开采区域的后续可持续提供资金支持，支持矿区可持续转型发展，帮助资源地区摆脱资源诅咒，实现纵向均衡。

（2）将剩余的资源收益进行全民共享

对于未进行分配的剩余资源收益可建立国家权利金基金，实现矿产资源收益在全民范围的均衡分配。国家权利金基金的运作方式是首先将资源收益单独纳入统一的基金账户，保证资源收益账户与国家其他收益账户相互独立，设置专有收支线。然后针对各地区水平财力的不同，在全国范围内利用一般性转移支付等各项措施实现水平均衡。转移支付资金主要用于促进这些地区基本公共服务等的财力保障，从而保证无资源地区也能通过这种分配方式分配自然资源开发带来的财富，实现资源收益全民共享的同时实现各地区之间的财政水平均衡。

六、结语

收益分配问题最终目的不是导致中央与地方政府在资源收益分配问题上无休止的博弈或讨价还价，而是希望形成一套中央与地方默契合作的制度，在充分调动各级政府积极性的同时保障资源全民所有的公平性，通过利益分配最大限度地发挥资源价值促进资源型地区的科学发展的作用。

鉴于我国自然资源地理分布不均衡，资源财富收入波动较大的特点，建议通过以上的均衡体系来实现矿产资源收益在各级政府间的均衡分配，即将资源收益在弥补资源地区各项成本支出后进行集中，再通过财政转移支付支持当地政府积极寻求转型发展之路，充分调动地方积极性，实现纵向均衡，并将剩余收益在全国范围内共享，保证水平均衡，最终在全国范围形成一套完整有序的资源收益均衡分配机制。●