不起诉听证的解构与展望——以126个不起诉听证案件为研究样本

□ 王 崇

（辽宁大学 法学院， 辽宁 沈阳 110036）

听证源于英美法系的自然公正原则，最初主要运用于立法和行政活动中。引入到刑事司法领域后，检察机关在逮捕必要性审查、拟作出不起诉决定或是办理刑事和解案件时会举行听证。不起诉听证是指检察机关在作出不起诉决定前，在犯罪嫌疑人、被害人、侦查人员、听证员共同参与的情况下，介绍案件信息，询问各方意见的诉讼活动。2020年10月，最高人民检察院发布《人民检察院审查案件听证工作规定》（以下简称《听证工作规定》），对于不起诉听证起到了一定的程序指引的作用。《听证工作规定》将检察机关认为事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议或者有重大社会影响，需要当面听取当事人和其他相关人员意见的拟不起诉案件列入了听证范畴，并从听证会参加人、听证程序两个方面进行规制。《听证工作规定》自施行以来，我国各地人民检察院陆续发布了不起诉听证第一案的信息，为学界进行有关不起诉听证的研究提供了最直接的素材，学者们主要围绕不起诉听证的作用、必要性、制度设计和应当遵循的原则等问题进行研究。总体而言，目前的研究主要存在以下三方面的问题：一是学者们将视角集中在不起诉听证的程序建构上，对规范性文件的文本研究相对较少。二是主张以不起诉类型为依据划定听证案件的范围，认为法定不起诉和存疑不起诉案件不能适用听证。这种划分标准只注意到各类不起诉的个性，忽视了不起诉活动的共性，存在明显的不合理之处。三是对于不起诉听证多限于理论方面的探讨，缺乏具有一定覆盖面并涉及不起诉听证各要素的实证研究。因此，笔者拟提出具有可行性的完善策略，以期助推这项制度不断科学化、合理化。

一、不起诉听证的仪式化与实质化功能

《听证工作规定》第一条明确了人民检察院召开不起诉听证会的目的，包括“促进司法公开、保障司法公正、提升司法公信、落实普法责任、促进矛盾化解”五个方面。其中，司法公开、司法公正、司法公信和普法责任属于不起诉听证的仪式化功能，促进矛盾化解是不起诉听证的实质化功能。

（一）仪式化功能：实现检察机关与公众的有效互动

《听证工作规定》第三条规定：“人民检察院以听证方式审查案件时，应当秉持客观公正的立场，以事实为依据，以法律为准绳，做到依法独立行使检察权与保障人民群众的知情权、参与权和监督权相结合。”公众对于检察机关不起诉的公正性的评判以知情、参与不起诉决定的形成过程并有效行使监督权为前提。目前，公众可以通过12309中国检察网的法律文书公开板块查询我国各地检察机关的法律文书，但发布法律文书仅是对检察活动的结果公开，公众能据此了解检察机关对案件的最终处理结果，较难实现过程的知情。检察机关代表国家行使职权时，必须考虑可能得到的社会评价和公众的接受情况。有学者认为，实现司法民主，“必须让普通民众有序参与决定案件基本事实、性质、措施等司法过程”。不起诉听证制度能够增加检察活动的透明度，让公众便于知晓不起诉决定的形成过程，从而进行有效监督。

除正确适用法律，依法行使刑事诉讼法赋予的各项职权外，检察机关还要积极履行普及法律知识、传播法治理念的社会责任。如《听证工作规定》第十九条第一款规定：“公开听证的案件，公民可以申请旁听，人民检察院可以邀请媒体旁听。经检察长批准，人民检察院可以通过中国检察听证网和其他公共媒体，对听证会进行图文、音频、视频直播或者录播。”可见，公众关注并参与不起诉听证的方式主要是申请到场旁听、关注媒体发布的信息以及利用网络媒介收看直播或录播三种。与前两种方式相比，通过网络观看不起诉听证的现场视频更能满足公众不出家门即可全面了解案件信息的需求。目前，中国检察听证网具有同步直播和回看录像的双重功能，不起诉听证视频由多个机位多角度共同录制，听证主持人、听证员、拟被不起诉人以及辩护人、被害人和侦查机关办案人员均有专门机位拍摄，观众可以同时看到多个角度的清晰画面。当有人发表意见时，发言人的画面会自动调整放大，方便观众紧跟庭审进程。随着在中国检察听证网进行听证直播案件数量的增多，公众将会通过这一渠道获取更多的法律信息，检察机关能够更好地落实普法责任。

（二）实质化功能：促进检察机关不起诉决定的合理化

如前文所述，不起诉听证的仪式化功能侧重公众在不起诉听证会获得的直观感受，与之对应的实质化功能则强调通过不起诉听证的程序运行，对检察机关不起诉决定的合理性产生促进作用。一方面，不起诉听证能够为犯罪嫌疑人和被害人提供交流平台，有助于增强被害人对不起诉决定的心理认同。对于犯罪嫌疑人真正实施过犯罪行为的案件而言，犯罪嫌疑人在认识到自身行为的过错性后，以实际行动表达对被害人的歉意，被害人表示愿意谅解并同意检察机关对犯罪嫌疑人从宽处理，能够提高不起诉决定的可接受度和合理性。另一方面，公众意见有助于承办检察官避免陷入专业偏见，从而产生纠偏的效果。专业偏见是指人们在熟练掌握并运用某一专业领域的知识或技能后，会不可避免地按照以此产生的思维定势去思考、分析和解决问题的心理现象。受大前提—小前提—结论的裁判逻辑影响，办案人员比较关注现有法律如何规定、据以收集掌握的证据能够认定的案件事实以及得出何种裁判结论。但法理分析不能占据案件论证的全部，情理分析同样不可或缺。公众基于朴素的正义观、生活阅历和个人情感对案件提出己见，能够丰富承办检察官处理案件的考量因素，有助于在个案中最大限度地实现法理和情理的有机结合。

二、不起诉听证的规范要素审视

（一）不起诉案件的听证条件

对于“有重大社会影响”这样相对抽象的表述，主要包括以下几个内容：一是案件处理结果涉及较多案外人利益。受案件特殊性影响，有些刑事案件的追诉活动不仅关涉被追诉人，还会波及案外人，其中企业犯罪最为典型。企业受到追诉后，往往会引发“水波效应”即“惩罚罪犯对其他人（与犯罪行为无涉、但与罪犯存在某种社会关系的第三人）所可能产生的不利影响。”此时，投资人、股权持有人、债权人、企业员工等无辜第三人的利益也会受损。如果检察机关对涉案企业作出不起诉处理，就能有效减少“水波效应”。二是案件影响范围较广。刑事案件发生后，会在一定地域范围或某一领域产生或大或小的影响。一般来讲，案件影响范围仅限当地这一“点”，而有些案件会有较大的覆盖面，如环境污染案件的不起诉决定应通过听证会进行公开的释法说理，消解当地居民的疑虑。三是案件可能引起舆情风险。司法活动不可能脱离社会单独存在，当检察机关决定不起诉后，自然会受到公众的评价，尤其是公众对不起诉不认同的案件可能引发舆情危机。因此，“充分听取案件各方的意见，不仅可以充分了解案情，为依法正确处理案件奠定基础，而且可以有效预防案件办理可能引发的舆情风险。”在信息公开的基础上，不起诉决定更容易获得公众的理解。值得注意的是，当案件涉及国家重大利益时，检察机关作出的不起诉决定，尽管会产生重大社会影响，但不适宜召开不起诉听证会。《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第一百八十二条第一款规定：“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院核准，公安机关可以撤销案件，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉。”因此，维护重大国家利益的必要性和迫切性决定着此类案件的处理方案不应由公众意见来决定。

从时间维度分析，“有重大社会影响”包括检察机关作出不起诉决定时社会影响已经发生以及检察机关的不起诉决定可能引发重大社会影响两种情形。有的刑事案件自案发后就具有一定的热度，公众在讨论案情、表达己见的同时也会关注案件的进展情况，这意味着案件的重大社会影响已经发生。如“雷某案”发生后，包括雷某的社会身份、五名执法人员的行为等案件细节被很多媒体纷纷报道，社会舆论持续发酵。2016年12月，北京市丰台区人民检察院对邢某某、孔某、周某、孙某某、张某某等五名涉案警务人员玩忽职守案依法作出不起诉决定。北京市丰台区人民检察院的不起诉决定，不仅是对案件作出的程序性处分，也是对公众关注的一种回应。

（二）不起诉听证启动方式

《听证工作规定》第九条明确了人民检察院启动不起诉听证的两种方式，包括人民检察院根据案件办理需要依职权启动和当事人及其辩护人、代理人申请人民检察院召开听证会。首先，犯罪嫌疑人、辩护人申请召开不起诉听证会容易受到信息不对称因素的影响。 信息不对称是指在市场交易的过程中，买卖双方掌握的信息是存在差异的，掌握信息更充分的一方往往处于优势地位，乃至可以通过传递可靠信息获得收益。不仅仅是经济活动，信息不对称现象在社会生活中也是普遍存在的。不起诉听证会讨论的对象是拟不起诉案件，只有检察机关认为案件符合不起诉条件，并拟作出不起诉决定时才有可能召开听证会。而犯罪嫌疑人和辩护人在不知道检察机关会对案件作出不起诉处理的情况下，提出不起诉听证申请的可能性较低。其次，从利己的角度分析，犯罪嫌疑人、辩护人知晓检察机关拟作出不起诉决定后，一般不会申请不起诉听证。对于认罪认罚案件，犯罪嫌疑人签署的认罪认罚具结书内会写明检察机关拟对犯罪嫌疑人作出的处理方式。如果检察机关拟作出不起诉决定，犯罪嫌疑人和辩护人会因此知晓。在无需召开不起诉听证会的情况下，检察机关会直接作出不起诉决定，召开不起诉听证会意味着案件存在一定的变数，因为听证员对案件的意见是未知的，即使犯罪嫌疑人和辩护人知道检察机关的拟不起诉决定，也会从尽快结束追诉活动的角度考虑，不会“节外生枝”地提出召开不起诉听证会的申请。最后，被害人对不起诉决定持有异议的案件，检察机关应当依职权启动不起诉听证，而非由被害人或代理人申请而听证。被害人提出反对意见后，检察机关依然作出不起诉决定的情况在实践中可能发生，说明检察机关和被害人在案件处理方面存在较大分歧。尽管被害人和代理人有权申请召开不起诉听证会，但是检察机关应从检务公开和化解矛盾的角度出发，依职权主动召开不起诉听证会。

（三）听证员的三重身份解读

三、不起诉听证适用现状分析

《听证工作规定》施行之后，我国各地检察机关多次举办不起诉听证会。笔者通过在检察机关官方网站以及官方微信公众号发布的不起诉听证信息中进行筛选，全面汇总听证信息（包括不起诉类型、被不起诉人涉嫌罪名、不起诉听证参与人等），选出了举办时间在2020年10月20日至2021年1月22日之内的不起诉听证案件共126件，并以此作为研究的样本。在对所得信息进行统计和整理后，可呈现出我国不起诉听证制度在适用中的总体情况。

（一）酌定不起诉案件听证占比过高

（二）不起诉听证案件普遍存在争议

笔者汇总的126件不起诉听证案件共涉及40个罪名（见表2）。根据相关数据显示，在不起诉听证案件中，危险驾驶罪占比最高（26．19%），故意伤害罪紧随其后（15．87%），之后是盗窃罪、交通肇事罪、故意毁坏财物罪，这些都是我国检察机关决定不起诉的常见罪名，这五个罪名就占据总数的65．08%。除此之外，不起诉听证案件涉及的罪名还有聚众斗殴罪、滥伐林木罪、拒不支付劳动报酬罪、虚开增值税专用发票罪、诈骗罪等共计35个罪名49个案件。

整体而言，各地检察机关选择不起诉听证案件涉及的罪名较多。事实上，检察机关不需要对所有的不起诉案件都举行听证会。根据各地检察机关发布的听证案件信息，笔者发现很多听证案件只是普通的刑事案件，没有达到有重大社会影响的程度。拟不起诉案件存在较大争议，说明检察机关、侦查机关、拟被不起诉人、被害人之间的双方或多方对案件事实认定、法律适用、案件处理等方面的问题存在明显分歧。在笔者汇总的126件不起诉听证案件中，只有前文提到的西宁铁路运输检察院办理的王某某涉嫌侵占一案存在公安机关与检察机关对于案件定性的争议。该案经过听证后，西宁铁路运输检察院采纳了公安机关对案件的定性意见，以《西宁铁检一部刑不诉[2021]1号不起诉决定书》对王某某作出酌定不起诉处理。其他案件中，承办检察官、侦查人员、听证员、双方当事人、其他参与听证的人员无一例外地形成了统一意见，同意和支持检察机关的不起诉决定，很难看出案件的争议焦点以及检察机关举行听证的缘由。可以推测，检察机关选择的不起诉听证案件，不一定是存在争议或社会关注度较高的，有可能是检察官认为比较有“把握”的，或者办理的案件普遍不符合听证条件，为了顺应不起诉听证趋势，检察机关往往挑选一般案件举行听证会，这就造成了听证功能的偏离。

（三）听证员的选任缺乏广泛性

听证员是《听证工作规定》专门设定的听证会参加人。《规定》第七条从积极和消极两个方面设定了听证员的准入条件，第十六条要求人民检察院将听证员意见作为依法处理案件的重要参考，拟不采纳听证员多数意见的，承办检察官应当向检察官报告并获得同意后才能作出决定。在笔者汇总的126件不起诉听证案件中，有60件明确提到了听证员这一称谓。根据检察机关提供的信息，便可以数据的形式呈现听证员的构成情况（见表3）。

总体来看，我国不起诉听证的听证员构成呈现相对集中的特点，人大代表、人民监督员、政协委员和律师代表成为多数不起诉听证的“标配”。这样的人员构成存在两个问题：一是普通群众很难以听证员身份参与听证会。《听证工作规定》第七条规定的听证员条件相当宽泛，只要是年满23岁的中国公民，拥护宪法和法律、为人公道正派、身体状态良好，且没有受过相应处分的，都可以担任听证员，并没有关于社会身份或法学专业背景的特别限制。事实上，检察机关在邀请陪审员时，通常将人大代表、政协委员等履行社会监督职责的群体作为首选，执业律师因其专业素养亦会受到青睐，普通群众担任听证员的可能性将会降低。二是人民监督员因同时拥有案件处理意见的提供者和检察工作监督者的双重身份，监督效果可能会受到影响。《听证工作规定》 第八条规定：“人民检察院可以邀请人民监督员参加听证会，依照有关规定接受人民监督员监督。”可见，不起诉听证会已经为人民监督员留有参与空间，人民监督员参加听证会的职责是对检察工作进行监督。最高人民检察院在制定《听证工作规定》时，将听证员与人民监督员分开列举，说明其认识到两种身份的互斥性，听证员是人民检察院处理案件参考意见的提供者，亦是听证会的重要组成成员，如果听证员由人民监督员担任，将会出现人民监督员自己监督自己的情形，有违人民监督员制度的初衷。

（四）参会听证员数量存在失范现象

实践中，检察机关邀请听证员的数量存在不当之处。《听证工作规定》第七条第三款将参加听证会的听证员数量确定为一般三至七人。第十六条又提到了听证员多数意见，以此说明检察机关邀请的听证员人数应为三至七人中的单数。这样既符合《规定》关于听证员人数的要求，也能保证出现多数意见。笔者在统计时发现，有的检察机关在举行不起诉听证会时，邀请听证员数量为双数，如2020年12月3日，北京市昌平区人民检察院在对史某某涉嫌伪造身份证件案、程某某涉嫌寻衅滋事案、李某某故意毁坏财物案、张某某和任某某过失毁坏军事通信案作拟不起诉公开听证时，邀请了四名听证员。对于类似情况，如果听证员对于检察机关拟不起诉案件的处理意见持支持与反对各占半数，承办检察官就无法确定多数意见。2020年10月27日，河北省保定市竞秀区人民检察院对赵某某等四人涉嫌环境污染案举行拟不起诉听证会时，只邀请本区两位人大代表担任听证员，不符合《听证工作规定》对于听证员人数的要求。

四、不起诉听证之未来展望

（一）听证案件的不起诉种类多元化

从相关统计数据来看，我国目前的酌定不起诉与和解不起诉案件的听证会较多，法定不起诉和存疑不起诉的案件较少。每种不起诉的立法用意和法定条件有所不同：法定不起诉是检察机关对犯罪嫌疑人没有实施犯罪行为或是符合法定不起诉条件的案件终止追诉活动的方式；存疑不起诉是检察机关对证据不足案件的终局性处理，这是疑罪从无对检察权的要求。酌定不起诉、和解不起诉、附条件不起诉都是起诉便宜主义的体现，检察官对构成犯罪行为的不起诉处理，是在犯罪情节外综合裁量诉讼经济、司法资源分配、克服短期自由刑弊端等多方面因素的结果。实际上，尽管人民检察院决定不起诉的法律依据不同，但最终的程序后果是相同的，不起诉就意味着国家追诉活动的终止。无论基于何种事由，检察机关作出不起诉决定都是其行使职权的结果，任何一个不起诉案件均有存在争议或有重大影响的可能。如在实践中极少举行听证会的法定不起诉案件，同样需要检察机关积极回应社会关注。在“陆某案”中，湖南省沅江市人民检察院对陆某作出法定不起诉决定后，湖南省人民检察院在官方网站上发布了《关于对陆某妨害信用卡管理和销售假药案决定不起诉的释法说理书》。随着检察机关对不起诉听证功能定位的认识逐步加深，相信未来法定不起诉、存疑不起诉案件的听证会数量将会明显增加。

（二）不起诉听证的案件范围扩大化

笔者建议将以下两类案件纳入听证范畴：一是办案模式值得推广或借鉴的标志性案件。实践中，有些地方检察机关会以宽严相济的刑事政策为指导，推出一些创新机制，如浙江省瑞安市人民检察院首创的“醉驾”不起诉瑞安模式。2017年10月，瑞安市人民检察院联合瑞安市公安局、瑞安市司法局、瑞安市爱心顺风车志愿者协会发布了《关于“醉驾”案件实行购买公益服务落实不起诉的若干意见（试行）》，对于涉嫌危险驾驶罪且符合酌定不起诉条件的犯罪嫌疑人，需要按照检察机关的要求参与“爱心顺风车”公益组织，担任交通劝导员、进行交通规章宣传等公益服务。在完成一定时长后，承办检察官会参考公安机关和公益组织的评估报告， 决定是否作出不起诉处理。“根据瑞安市人民检察院提供的数据，自2017年10月至2019年3月，瑞安人民检察院共对132名醉酒驾车人适用附条件不诉，其中126名醉驾案件犯罪嫌疑人在考察合格后被作出不起诉决定，有1人最终被决定起诉，还有5人目前正处于考察期内。”“瑞安模式”对于节约司法资源，预防未然之罪的效果较为显著。这样的司法尝试如果能够通过听证的方式在全国范围内宣传推广，其积极意义是不言而喻的。检察机关通过召开不起诉听证会，能够及时了解公众对这种司法创新的意见。二是检察机关认为在某一领域具有示范性，能够进行专项教育的案件。检察机关可以通过不起诉听证进行法治宣传，实现一般预防功能。有些案件的不起诉处理并无争议，只是此类犯罪在某一地区或某一群体之间具有代表性，公开听证时允许公众参与，能够对该犯罪行为有一定的预防作用。如我国湖南省桃源县检察机关对一民营企业家妨害动植物防疫检疫案召开不起诉听证时，邀请了当地十余名非公企业家参与，以此突出对相关群体的教育意义。

（三）听证员的选任与参会人数要求细致化

⒈听证员的选任方式与资格。《听证工作规定》第七条第一款和第二款分别从积极和消极两个角度规定了听证员的选任资格，但这两款规定只是回答了谁能担任听证员的问题，没能解决如何担任听证员的问题。《人民监督员选任管理办法》第十二条至第十四条规定了人民监督员的选任方法，即司法行政机关发布选任公告，接受公民自荐报名，再由司法行政机关对报名者进行考察，最终确定人民监督员人选。《中华人民共和国人民陪审员法》（以下简称《人民陪审员法》）第九条至十一条明确了人民陪审员选任的三种方式，即司法行政机关会同基层人民法院、公安机关在本辖区随机抽选，或是个人申请以及基层群众性自治组织和人民团体推荐，再由司法行政机关会同基层人民法院、公安机关对上述方式产生的候选人进行资格审查，最终确定人民陪审员人选。可见，人民监督员和人民陪审员的选任带有鲜明的民主性和随机性特点，这样的方式能够为听证员的选任提供很好的借鉴。笔者认为，检察机关可以通过发布公告的方式，向社会公开选任听证员，并结合本院年办案数量、拟不起诉率等因素明确听证员总数。当地居民采用自荐报名、单位推荐、基层群众性自治组织推荐等方式形成初选名单，经检察机关考察后加以确定。若存在空缺，检察机关可以采用随机抽选的方式补足剩余名额。

为保证检察机关能够获取公众意见的广泛性，检察机关需要对听证员的组成适当限制，注重没有法学知识专业背景以及不具有人大代表、政协委员、国家机关工作人员等社会身份的听证员数量和比例。《听证工作规定》第八条专门规定了人民监督员受邀参加听证会，履行社会监督职责，与不起诉听证会相关的内容均在人民监督员的监督范畴。身为监督者，人民监督员要相对其他诉讼参加人保持独立，故人民监督员在任期内不能担任听证员。同时，为了保证听证员的中立性，曾参与办理刑事案件的人员或侦查阶段担任过拟不起诉人辩护人的律师，不能担任本案的听证员，和其他诉讼参与人有身份重叠，如案件的鉴定人、证人同样不能担任本案听证员。

⒉参会听证员数量的确定。《听证工作规定》第七条第三款规定：“参加听证会的听证员一般为三至七人。”如前文所述，只有听证员数量为单数时，才能确保出现多数意见，即参会听证员数量一般为三人、五人或七人。但该条款没有具体说明检察机关邀请三人、五人、七人担任听证员对应的具体情形，容易导致实践中听证员数量的随意性。与之类似的是，《刑事诉讼法》第一百八十三条第一款至第三款关于审判组织的规定中，允许各级人民法院在审判第一审案件时，选择审判员和人民陪审员组成三人或七人的合议庭。《人民陪审员法》第十六条规定，人民法院由人民陪审员和法官组成七人合议庭的条件包括公益诉讼案件以及基于案件性质或预期刑罚等因素且社会影响重大的案件。对于有重大社会影响的拟不起诉案件，检察机关可以根据案件影响力的范围确定听证员数量，如影响范围仅在本辖区，邀请三名听证员即可；若是引发本省或全国的普遍关注，需要增加参会听证员的数量。同样，拟不起诉案件存在的较大争议，可以是事实认定、法律适用、案件处理之中的一类或多类，根据争议的类型、大小以及数量，检察机关邀请的听证员人数自然要有所区别。