立法规划编制工作的探究与强化

2022-09-29李启祥

人大研究 2022年9期

□ 苏波李启祥

“立法规划是有立法权的人大常委会在职权范围内，为实现任期内的一定目标，按照一定原则和程序编制的，关于立法工作的设想和部署。”做好立法规划编制工作，是贯彻落实习近平法治思想的重要举措。法治的本质是善法之治，立法规划是善法之治的“先手棋”。党的十九届四中全会提出，完善立法体制机制，坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率。“立法体制同其他客观事物一样，它是随着国家政治、经济、文化和社会生活的发展变化而发展变化的。”对立法项目的安排和部署，必须适应立法体制的发展变化。2015年，修改后的立法法对全国人大常委会编制立法规划和年度立法计划作出规定，立法规划制定有了规范依据。《黑龙江省人民代表大会及其常务委员会立法条例》第十六条规定，常务委员会通过立法规划和年度立法计划等形式，统筹安排立法工作。黑龙江省立法规划编制工作始于九届人大常委会，秉持“年度有计划、五年有规划，长远有纲要”的思想，已经延续五届。“科学的管理工作的特点之一，是加强管理的计划性，在实施一项措施之前，需要预先拟定它的具体内容和实施的步骤。由于法律所调整的许多领域（当然不是一切领域）都有一定的计划，因此，立法也需要有计划地进行。只有这样，才能充分发挥法律对于管理经济和社会生活各个领域的重大作用，并且提高法律作为人们普遍遵守的行为规则的实际意义。”黑龙江省立法规划自实施以来，在突出立法储备功效、合理利用立法资源、统筹安排立法工作、增强人大立法主导、提高立法质量和效率等方面，发挥了不可替代的作用，成为一项重要的立法工作制度。本文通过对黑龙江省九届人大常委会以来的立法规划执行情况进行归纳总结和统计分析，同时对比其他省区市有关情况，提出强化立法规划编制工作可行路径，为高质量立法提供助力。

一、立法规划项目统计数据对比

黑龙江省九届、十届、十一届人大分别确定了100余件立法项目，在数量上没有大的起伏和变化，是参照上届立法项目数量的自然延续。与前三届相比，十二届人大立法规划项目减少40余件，呈明显下降趋势，虽然调整前后变化不大，但增加16件，删除22件，调整幅度为57%。十三届人大立法规划原有项目83件，调整后增加50件，删除1件，调整幅度为38%（见表1）。

表1：立法规划项目总数量对比

立法规划是每届初对五年立法工作作出的总体安排，具有一定前瞻性，在执行过程中难免会受到多种因素影响而使其执行出现变数，因此判定立法规划的执行效果应着眼于多重因素、多个视角，避免单一模式评价、单一标准衡量。实践中，在统计规划完成情况时，往往把实际审议通过的法规数量与规划项目总数量作比较，体现实际完成率，以此来提高规划整体完成率，增强规划的权威性和指导性，这种做法在年度立法计划中也得到应用，各省区市人大也普遍运用这种方式来提高规划完成率。以此为标准，黑龙江省十二届人大立法规划整体完成率达到82%（见表2）。

表2：实际通过法规数量与立法规划数量对比

规划内项目完成情况是衡量立法规划执行效果最直接最直观地反映，是调整立法规划最重要的参考因素之一。十届至十二届人大立法规划内项目的完成率渐次递增，表明立法规划预期作用和导向功能在稳步提高，科学性越来越强。十三届人大立法规划调整后，完成率得到提高，且主要集中在一档项目，充分体现了对立法规划进行调整的必要性实效性（见表3）。

表3：通过的规划内法规数量与规划总数量对比

分年度来看，届初执行情况较好，2003年（十届人大第一年）、2008年（十一届人大第一年）、2014年（十二届人大立法规划调整后第一年）、2018年（十三届人大第一年）通过的法规项目，都是当届立法规划完成率最高的年度。2008年、2014年、2019年通过的法规项目，全部都是规划内项目，这也是自十二届之后，对立法规划进行届中调整所带来的实际效果，实现了调整的预期目标（见表4）。

表4：年度完成规划内项目情况表

届初立法规划完成率高的一个重要原因，是与当年度立法计划衔接紧密，立法计划项目都在规划之内。与后几年的项目相比，各方面对近期立法项目的相关情况比较熟悉，立法时机和立法条件相对比较成熟，易于操作和推进，因此也更容易出台。

目前看，规划项目提案主体主要还是以政府提案为主，这是符合地方立法工作规律的，但随着人大主导立法工作趋势性的强化，人大专委会和主任会议提案的情况逐渐增多，体现了新时代立法工作格局的要求（见表5）。

表5：提案主体对比情况

二、其他省（区、市）人大常委会立法规划执行情况

从全国范围看，虽然有的省市人大已不再编制立法规划，而是通过年度立法计划对立法工作作出具体安排，但多数省份仍然通过立法规划实现对五年立法工作的先期部署和整体谋划，并借助期间的调整和与年度立法计划的衔接来推动规划的贯彻实施。据了解，个别省虽然制订了立法规划，但跟踪不够及时，没有采取提高规划完成率的有效方法，导致规划与实际需要不符，与计划衔接不顺，完成率不高，没有实现编制立法规划的预期目的。因此，“编制立法规划遵循可行原则，要特别注意处理好需要与可能的关系”，可行原则直接决定着规划执行效果，“只有可行，立法规划所确定的立法项目才能变为现实，预期目标才能实现”。考虑到五年立法形势的发展变化，完成率比较高的立法规划，几乎都是经过调整之后实现的，这已成为各省（区、市）人大提高立法规划完成率的普遍共识和惯常做法。有的省市人大对立法规划进行分档，并积极推进一档项目的贯彻落实，从而推动和提高整体规划完成率。有的省市人大将规划分为三档，有针对性地推进一档项目进入审议日程，把一档项目完成率作为立法规划整体完成率。有的省市人大为提高规划完成率，将重点放在前两年立法项目的确定上，并在第三年对规划作出调整，实现对规划的主动干预，大大提高了规划完成率。有的省市人大积极开展立项论证，通过征求意见、专家论证、逐项听取汇报等形式，严格论证程序，确保规划项目立得住、可出台。

三、强化立法规划编制工作的路径和做法

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上提出全面依法治国的指导思想，并从十一个方面部署推进全面依法治国的重点工作，强调“要坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”“要继续推进法治领域改革，解决好立法、执法、司法、守法等领域的突出矛盾和问题”。在第二十六次全国地方立法工作座谈会上，栗战书委员长指出，中央全面依法治国工作会议最重大的成果是确立了习近平法治思想。习近平法治思想，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。强化立法规划编制工作，必须准确把握习近平法治思想精神实质和深刻内涵，将习近平法治思想贯彻落实到立法工作各领域各方面，用高质量的立法规划体现立法顶层设计，突出立法及时性、有效性、精准性，从立法源头解决好立法需求与立法时机的矛盾，实现良法善治。

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。栗战书委员长指出：“坚持党的领导，不是一句空的口号，包含很重要、很实在的要求。”地方党委要加强对本地区立法规划计划编制活动的领导，统筹安排好本地区立法工作。“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。”加强党对立法工作的领导，首先要加强党对立法规划编制工作的领导。向省委报告立法规划是党领导立法工作的重要步骤，是保持立法正确方向、提高立法质量的重要保证。立法规划提请审议前，向省委常委会汇报，按照省委常委会意见修改后履行法定程序，并以省委文件转发，可大大增强规划的权威性、严肃性，提高规划执行力。向省委汇报立法规划，应将立法规划编制说明和立法项目安排情况一同报送，详细阐明立法项目安排原则和依据，突出近期立法工作重点和远期立法工作设想，体现五年立法工作路径，使省委全面了解“重点明确立什么法、什么时候立法的问题”，确保在党的领导下有序开展立法工作。

“立法的过程，既是一个设定规范的过程，也是价值博弈、权衡与选择的过程。”从立项阶段就应从科学民主视角端正对立法规划编制工作的认识，“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径”。黑龙江省自九届人大开始编制立法规划，积累了比较丰富的工作经验。随着立法规划编制工作走向精细化，规划指引和导向功能越来越清晰，前瞻作用越来越显著。无论是实际完成率还是规划内项目完成情况，规划执行效果总体向稳趋好，基本实现了编制立法规划的目的。因此，坚持这一正确可行做法十分必要。同时，立法规划以五年为跨度，受立法时机、立法条件、立法环境等多种因素影响，其执行效果会遭受不同程度干扰，规划内项目不可能全部审议通过，即便是排位靠前争取提请审议的立法项目，也会因多种变数而无法进入审议日程。在这种情况下，规划外项目进入审议程序成为必然，各省立法规划的实际完成项目里，规划外项目都占有一定比重。此外，虽然规划实际完成率是一个重要指标，但不能将其作为衡量规划好坏的唯一标准，还要综合考虑是否实现了编制规划的预期目的，是否起到了规划立法工作、确保立法工作有序开展等多种因素。与此同时，完成率过低同样不可取，这说明立法规划的指引作用和储备功能没有有效发挥，立法项目总体安排欠缺合理性可行性。

立法规划具有指令性和指导性双重属性，因此，从效力上讲，立法规划的指令性就要求立法规划一经制定就必须严格执行，但立法规划的指导性又使得立法规划对立法工作起着某种软约束的作用。”这种“软约束的作用”使得立法规划执行刚性受到影响，因此，必须强化“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。“立法是一项综合性很强的工作，人大的主导作用应当体现在法律法规的立项、起草、审议、修改、表决等各个环节。”虽然受地方立法权限和立法特点所限，省政府提出议案数量占较大比例，但也要通过多种途径体现新时代立法工作格局，突出人大立法主动性特质。“立法机关要发挥主导作用，根据法规的具体情况选择适合的途径和方式，与社会展开互动，引导有序参与，回应社会关切。”从创新立项新模式入手，认真开展立法协商，在积极推进专委会起草法规案和组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法规草案的同时，加大人大点题并确定为规划项目的力度。广泛征求人大专委会、常委会工作机构尤其是人大代表、常委会组成人员意见，“代表提出的立法项目建议是立法规划项目的主要来源之一”，“使人大代表和组成人员能够充分参与到立法中去，更好地实现民意的充分表达和协调”。要认真研究代表议案和建议，合适的及时转化为立法项目，推动提出议案主体充分行使提出议案权，发挥立法主导作用。加强与政府的沟通联系，加大人大点题、政府提出议案比重，将立法时机和立法条件成熟的项目优先列入规划，在立法起步阶段就充分彰显人大立法刚性。黑龙江省十三届人大确定的132件立法项目，其中人大提出议案41件，占规划项目总数的31%，是九届以来人大提出议案比重最大的一届，人大立法主导作用持续得到强化。

年度立法计划是分步落实立法规划最直接最有效的途径，做好两者对接对提高规划完成率至关重要。“年度立法计划可以对立法规划进行必要的补充和调整，这对于发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用、保证立法工作的有序进行、科学地确定立法项目、最大限度地减少立法的盲目性、提高立法质量起到了积极的作用。”2008年、2014年、2019年审议通过的立法项目，既是规划项目也是计划项目。届初的立法计划要与规划同步征求意见，同步开展论证，其他年度选择立法计划项目时，也应优先考虑规划项目，推动规划项目渐次进入立法审议日程。栗战书委员长指出：“立法规划应当是动态性、开放的、指导性的”“为未来五年形势和任务的发展变化留有空间，可以根据实际情况和需要作必要的调整。”黑龙江省十三届人大立法规划的调整，是发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用的集中体现，是在立项阶段就开始有针对性地部署远景立法工作、不断提高立法质量和效率的有效手段，不仅提高了规划完成率，而且通过调整实现了对立法工作的前期积极主动干预，立法规划“预则立”的作用和功效得到充分发挥。本次调整，既兼顾全局，体现规划立法资源“蓄水池”功效，又突出重点，充分考虑立法成熟度与立法时机，科学确定近期与长远立法任务，对项目的梯次安排越来越合理、越来越具有操作性。调整后，一类项目增至69件，其中通过47件，占一类项目总数的68%。

立法法第五十二条就编制立法规划提出科学论证评估的要求。“立法机关主导的立法项目论证，可以有效地避免部门主导下立法的部门利益化趋向，克服立法的随意性和盲目性，实现立法资源优化配置，提高立法实效；有利于中国特色社会主义法律体系的形成和完善，保障社会主义法制的统一；有利于拓宽公众对立法的有序参与、凝聚社会共识。”通过立项论证，可以“使立法程序的每一阶段、每一步骤及其阶段性都应当以社会外界看得见的方式进行，向社会公开”。立法规划是项目备选库，是一届人大立法工作的总概括，是对五年可能提请常委会审议的立法项目作出的前期调配，而不是未加分析与论证的简单数量累加和汇总集合，更不是立法者凭空猜想随意确定的项目总和。“如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质，那么我们就应该责备他极端任性”，立项论证就是确保这些目的得以实现的根本保证。“一个正当的、也是正确的法律决定必须通过民主的理性协商、交流与对话制度才能形成”，“编制立法规划应当根据经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，围绕党和国家工作大局，着力通过立法推动落实党中央的重大决策部署，加强涉及经济社会发展全局的重点领域立法，对各方面提出的立法需求进行通盘考虑、总体设计，增强立法的针对性、及时性和系统性。”黑龙江省做好立项论证，一是按照省立法条例和有关论证要求，确定立项标准，细化立项要求，明确准入条件。“论证的深度决定了立法项目的质量，大凡调研论证深入的立法项目都是高质量的项目。”二是加强对届初一至两年内拟提请审议的立法项目的论证，突出规划对近期立法工作的具体安排。三是注重对一类项目即条件比较成熟、本届任期内拟提请审议的立法项目的论证，强化审议日程侧重,突出重点领域立法。

“立法规划必须根据经济社会发展和民主法治建设的需要来进行编制和调整，包括对是否应当编制立法规划、编制哪类立法规划、哪些立法事项应当编入立法规划、哪些立法事项应当优先或下大力、哪些法应当修改或补充或废止，都要根据经济社会发展和民主法治建设的实际需要加以确定。”从数量上看，黑龙江省十二届人大立法规划无论是制定之初（73件）还是调整之后（67件），都是数量最少的一届，也是到目前为止实际完成率最高的一届。其中很重要的原因，就是将规划项目总量控制在一个相对合理的范围内。因此，“要保证立法规划的有效性，在编制立法规划时，必须立足于实际，分清轻重缓急，量力而行，切忌贪大求全、无的放矢”。据统计，黑龙江省十届人大至十二届人大立法规划年度实际完成数量平均在10件左右（十届10.4件，十一届12件，十二届11件）。以此推算，五年规划项目总量应在50件上下。考虑规划与实际的差距以及项目储备等因素，可在此基础上适度扩大，上限以不突破30%为宜。数量的可控会增强规划执行力，发挥规划本身的调整和统筹功能，突出对本地事务的针对性立法，“相对于中央立法，地方立法可以更直接、更充分地反映本地区政治、经济、文化、社会发展对于法治建设的要求，因时制宜、因地制宜地解决地方的实际问题，被认为是国家法律的延伸”。

根据立法条件和成熟程度不同，黑龙江省十二届、十三届人大将立法规划项目细分为三档，即条件比较成熟、本届任期内拟提请审议的立法项目，需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的立法项目，立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。随着立法规划编制工作的效果累积，这种档次细分的程度越来越强，越来越具有可操作性，也充分体现了对规划的动态干预越来越成熟和有效。同时，要重视对一档项目的推进力度，借助一档项目的完成率助推整体规划的执行效果。在同一档次里，要进行顺位排列，体现项目成熟度和规划梯次安排，为可能进入审议日程的项目预留空间，确保规划项目编排合理，便于操作和执行。

[1][18][20][21][25]乔晓阳:《中华人民共和国立法法导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第193、194、195、194、194页。

[2]栗战书委员长在第二十六次全国地方立法工作座谈会上指出，中央全面依法治国工作会议最重大的成果是确立了习近平法治思想。

[3]李培传：《论立法》，中国法制出版社2013年版，第163页。

[4]刘政、于友民、程湘清：《人民代表大会工作全书》，中国民主法制出版社1999年版，第1074页。

[5]李彦：《黑龙江省人民代表大会及其常务委员会立法条例释义》，中国民主法制出版社2002年版，第16页。

[6]吴大英、任允正、李林：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第483-484页。

[7][8][13][26][27][28]宋方青：《论立法规划的强化》，载《地方立法研究》2016年第1期，第100-107页。

[9][15]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第9、10页。

[10][17]王波：《精准立法：新时期提高地方立法质量的基本路径》，载《地方立法研究》2016年第1期，第34-46页。

[11]赵西平：《地方立法审议标准刍议》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn，最后访问时间为2020年11月27日。

[12]习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，载《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社2014年版，第76页。

[14]李小娟、刘勉义：《地方立法程序研究》，中国人民公安大学出版社2003年版，第14页。