消费公益诉讼惩罚性赔偿问题研究——基于16例公益诉讼判例

王港君，丁国峰

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

1 消费公益诉讼惩罚性赔偿的实践观察——基于16例消费公益诉讼判例

自消费公益诉讼机制确立以后，为维护消费者权益，促进市场秩序的良性发展，各省市检察院与消保委积极履行职责，提起消费公益诉讼。以“消费民事公益诉讼”为关键词在中国裁判文书网上进行搜索，可得到20篇裁判文书，其中有16篇为消费民事公益诉讼文书。对上述案件进行分析，可以看出不同省市法院对消费公益诉讼惩罚性赔偿金制度尚未形成明确统一的规则体系，在具体问题的处理上也存在矛盾。

1.1 公益诉讼是否支持惩罚性赔偿请求

《消费公益诉讼解释》第13条列举了消费公益诉讼原告可以提起的请求权类型，包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉，但其没有明确规定原告是否可以提出惩罚性赔偿。在2019年四川省消委会诉闫攀等人消费者权益保护民事公益诉讼一案中，被告销售假冒商标注册的商品，销售价款达978 515元，省消委会提出由被告承担销售价款3倍的赔偿金2 935 545元，未获法院支持。法院不支持的理由在于，省消委会并非提出惩罚性赔偿金的适格主体，惩罚性赔偿请求权的性质不具有公共性，其只涉及消费者私人利益。除该案外，其他15例案件中，2例案件未提出惩罚性赔偿，另13例案件提出并获得法院支持。由此可见，惩罚性赔偿请求权是否可以归属于公益诉讼原告，在实践中并未形成统一的审判标准。

1.2 惩罚性赔偿金计算方式

根据《消费者权益保护法》第55条和《食品安全法》第148条第2款的规定，惩罚性赔偿金的计算方式有两种：一是以销售价款为基数，乘以3倍或者10倍(食品安全领域)的惩罚性系数；二是以所受损失为基数，乘以2倍或3倍(食品安全领域)。由于所受损失一般需要消费者亲自参与才能证明，因此在消费公益诉讼中，一般采取第一种计算方式，以支付价款作为计算基数，进行三倍或十倍的惩罚性赔偿。在2017年东莞市人民检察院诉张森彬等消费者权益保护案件中，张森彬等大量屠宰并销售未经检验检疫的生猪，共获利1 910 997.63元。东莞市人民检察院以《侵权责任法》为依据，请求张森彬承担1 910 997.63元的赔偿责任。在2017年广东省消费者委员会诉钟槛锋等消费民事公益诉讼中，针对钟槛锋等人销售不符合食品安全标准的假盐行为，广东省消保委基于违法事实，提出惩罚性赔偿诉讼请求，要求被告支付销售价款的10倍共计88 480元，获得法院支持。同为销售不符合食品安全标准的食品，生猪销售案以获利作为计算基数，但广东省消保委却以销售价款作为计算基数并乘以10倍，两个案件的处理方式截然不同。

1.3 惩罚性赔偿金的归属与处理

对于惩罚性赔偿金的归属，不同省市法院也存在不同的处理方式，分为汇入法院执行专户、付至市财政专用账户、汇入公益诉讼指定账户、付至消费公益基金账户、上缴国库等多种处理方式，具体如表1所示：

表1 惩罚性赔偿金处理情况

1.4 是否与刑事罚金相折抵

消费民事公益诉讼案件中，大多数侵害消费者权益的行为也同样触犯了刑法，如2020年兰州市人民检察院诉魏玉林销售假冒白酒案中，被告魏玉林因销售假冒伪劣白酒行为犯销售伪劣产品罪被处以刑事罚金40 000元。在刑事罚金与惩罚性赔偿金发生竞合时，二者之间是否能够进行折抵，各地法院也存在不同的处理方式。在大部分法院的观点中，根据相关法律规定，侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的，不影响依法承担侵权责任，惩罚性赔偿金作为一种民事赔偿责任，刑事罚金与惩罚性赔偿金互不影响，不应折抵。但也有法院认为，在实践案件中，惩罚性赔偿金一般不会分配给消费者，而是上缴国库，其性质在事实上与行政罚款、刑事罚金类似，可以与刑事罚金进行抵扣。

2 消费公益诉讼惩罚性赔偿的理论逻辑

解决惩罚性赔偿制度在公益诉讼司法实践中的冲突，必须厘清消费公益诉讼运行逻辑、惩罚性赔偿的内涵与功能、公益诉讼惩罚性赔偿请求权获得方式等深层次问题。理论层面的明晰不仅可为惩罚性赔偿制度的建构提供参考，还能对消费公益诉讼惩罚性赔偿的审判规则形成指引。

2.1 消费公益诉讼惩罚性赔偿的内涵与功能

惩罚性赔偿源于18世纪60年代初英国大法官Lord Camden对Huck1e v.Money之案的裁决[1]，其主要见诸于英美法系国家法律体系中，以美国为代表。大陆法系国家通常不认可惩罚性赔偿金制度，但随着现代商业模式的发展，以营利为目的的违法经营行为呈现次数多、规模大的特点，仅以补偿损失为目的的赔偿金制度无法使违法行为的损失大于收益，无法对违法行为起到惩戒与遏制作用，由此在大陆法系学者之间产生了是否引入惩罚性赔偿的争论。当前，我国在消费者保护、生态环境保护、食品安全等领域引入了惩罚性赔偿机制，这些领域发生损害行为的共同特点在于受害者众多且分散，但受害者所受损失通常较小，仅够填补损失的赔偿金无法激励受害者提起诉讼，只有规定数额较大的惩罚性赔偿，才能激励受害者积极维权，实现行政执法资源的合理配置，起到对违法行为的制裁作用。虽然个人消费者惩罚性赔偿在一定程度上具有发现并制止违法行为的激励作用，但由于在私人领域消费诉讼中，惩罚性赔偿金的数额只能体现对“个别不法性”的评价，因此对于经营者来说，赔偿数额并不高。由于消费者维权意识的缺乏和赔偿数额的限制，消费领域私人诉讼的数量相对于违法行为数量来说只是冰山一角，赔偿数额与起诉数量的“双低”决定了私人诉讼中的惩罚性赔偿制度无法承担惩罚与威慑的功能[2]。

现代公益诉讼制度历经了不同的发展阶段，由个人诉讼到代表人诉讼、示范诉讼的准公益诉讼再到完全公益诉讼[3]。在准公益诉讼中，原告所受损害与不法侵害行为之间有直接关系，所以其可以提出损害赔偿请求。但在纯公益诉讼中，原告与不法侵害行为之间不存在直接利害关系，且受害者所受损失无法确定，所以公益诉讼允许提出的诉讼请求最初只包括停止违法行为，并不包括损害赔偿。随着市场经济的发展，仅仅提出禁令之诉不能达到良好的震慑效果，因此，各国不仅接受将损害赔偿请求纳入公益诉讼中，而且逐渐接受惩罚性赔偿请求在公益诉讼中的运用。在消费公益诉讼案件中，违法行为通常已对消费公共利益造成了损害，惩罚性赔偿通常体现对违法行为“整体不法性”的处罚，从实践角度出发，惩罚性赔偿金额一般高于违法成本，能够起到良好的惩罚与威慑作用。因此，允许在消费公益诉讼中提出惩罚性赔偿请求顺应了时代发展与实践需求。

2.2 公益诉讼原告惩罚性赔偿请求权的正当性来源

2.2.1 意定诉讼 担当此种诉讼模式意味着一定数量的消费者应当基于自身意愿通过一定形式让渡诉讼实施权，由消费者协会等团体提起诉讼，在诉讼程序结束后受裁判结果约束，可以获得惩罚性赔偿金的分配，我国台湾地区采取此种模式。此种模式虽然可以充分尊重当事人意愿，但在具体实施中会面临以下问题：(1)无法提起诉讼或诉讼规模难以形成。消费公益诉讼案件中最常见的为食品药品安全案件，此类案件的特点在于受害者分散且购买金额较小，大部分消费者可能无法提供证据证明自己是受害人，导致无法完成有效授权。部分消费者甚至不知道自己是受害人，没有进行授权的积极性，无法达到团体提起诉讼的条件。即使部分消费者进行有效授权，公益诉讼原告进行起诉，其只能以该部分已进行授权的消费者所受损害为限度提出惩罚性赔偿，难以形成有力打击及震慑侵害消费者权益行为的诉讼规模。(2)诉前程序影响纠纷解决效率。通过意定诉讼担当获得诉讼实施权需要在诉前进行公告及登记程序，若受害者众多且分散，公告程序就会长达几个月甚至一年之久，导致纠纷解决的低效。(3)引发消费者之间的不公平。经营者的责任财产有限，部分消费者通过团体诉讼获得多倍赔偿金后，经营者责任承担能力下降，若其他消费者提起赔偿诉讼，可能无法获得赔偿。

2.2.2 法定诉讼 此种诉讼模式区别于意定诉讼担当，其无需消费者进行单独授权，立法明确消费者通过默示推定方式授予公益诉讼原告实施惩罚性赔偿请求权，消费者也可以通过明示方式取消授权。此种方式可以解决诉讼规模难以形成和纠纷解决效率低下等问题，但其实施同样面临以下难题：(1)过罚不相当问题。通过默示推定方式取得消费者授权，应当以消保法和食安法规定的惩罚性赔偿金计算方式提起诉讼请求，由于其是对“整体行为”进行评价，可能会导致赔偿金额过高而被告人无法负担的问题。(2)惩罚性赔偿金分配问题。由于惩罚性赔偿请求的诉讼实施权依旧归属于消费者，那么惩罚性赔偿金应当向消费者分配。在数字支付日益普及的今天，实现对消费者的分配似乎具有操作上的可行性。但惩罚性赔偿金的分配还面临理论与实操上的阻碍。如前所述，消费者之所以可以获得惩罚性赔偿，是因为其私人起诉行为需要承担时间成本和败诉风险，其在一定程度上弥补了公共执法的不足。但在法定诉讼担当模式下，消费者并未承担任何成本与风险，其获得惩罚性赔偿金的正当性存疑。在消费者公益诉讼案件呈现小额且分散的特点时，检察机关或消费者协会倾向于以经营者销售价款为技术乘以3倍或10倍的惩罚性系数计算惩罚性赔偿金，其和消费者没有进行实质交涉，在计算之时一般不会考虑惩罚性赔偿不足500元或1 000元的情况。若按最低赔偿标准进行分配，在申领消费者数量众多时，可能会出现赔偿金不足的问题；若按比例对消费者进行分配，则违反了法律规定的最低赔偿标准，造成团体诉讼形式减损消费者权益的后果，在分配过程中引发新的争议，不利于纠纷的一次性解决[4]。

2.2.3 新型实体请求权 创设此种模式是指无需受害消费者采取明示或默示方式加入或者退出消费公益诉讼，而是通过立法创设新型实体请求权，将惩罚性赔偿金的请求权赋予公益诉讼原告。此种模式具有以下优势：(1)提高纠纷解决效率。采取此种模式，消费者协会或检察机关无需消费者进行授权即可提起惩罚性赔偿请求，不存在维护当事人程序选择权的问题，可以避免繁琐的诉前公告和登记程序，大大提高了纠纷解决的效率。(2)实现过罚相当。消费者协会或检察机关的实体请求权不再依附于受害消费者，其可以结合被告人主观恶性、社会公共利益损害量、获利情况等因素确定惩罚性赔偿金数额，不必受限于私人惩罚性赔偿金请求权的计算方式，实现过罚相当，起到良好的惩罚与威慑作用。

2.3 消费者公益损害量的确定

对于公共利益的界定，尚不存在统一权威的概念。功利主义代表人物边沁指出，公共利益是个人利益的总和，没有具体的涵义，是抽象概念[5]。社会法学派代表人物庞德提出，公共利益与个人利益、国家利益都有所不同，具有独立性。随着市场经济的发展，人们对公共物品的需求日渐提高，社会逐渐从国家、个人中分化出来，公共利益也具备了独立性[6]。维护消费领域公共利益，优化市场环境是消费公益诉讼的价值旨归。在消费公益诉讼体系下，通过创设独立型实体请求权的模式使原告获得惩罚性赔偿请求权，惩罚性赔偿金的数额则应当取决于侵害行为对消费者公益诉讼的损害量。消费者保护领域的公共利益是指公正的交易秩序，即消费者可以基于适当价格买到真实品质的商品或服务。因此，对市场领域经营者不法行为公益损害量的衡量至少应当包括以下因素：(1)经营者相关市场份额。以毒奶粉事件为例，三鹿奶粉作为国产奶粉行业最畅销的品牌，曾占据中国奶粉行业18%的市场份额，但其在经营过程中不能把好质量关，生产有毒有害奶制品，不仅对消费者的人身、财产安全造成了损害，也对中国奶制品行业造成了沉重打击。由此可见，经营者在相关市场中占有的市场份额越大，其对交易秩序的损害就越大，在计算惩罚性赔偿金时应当适当提高惩罚系数。(2)商品属性。商品属性的不同对公共利益损害量的影响力也不同，比如食品、药品对公众身体健康与生命安全等切身利益具有直接影响，对于公共利益的损害力较强，可能直接导致社会财富量的减少。因此，食药领域惩罚系数应当高于其他领域。

3 消费公益诉讼惩罚性赔偿制度的建构路径

3.1 赋予公益诉讼原告独立型惩罚性赔偿请求权

通过意定诉讼担当和法定诉讼担当使公益诉讼原告实施惩罚性赔偿请求权的两种模式均存在难以解决的技术难题和逻辑悖论，因此，应当通过立法创设独立型惩罚性赔偿请求权。我国消费公益诉讼原告是消费者协会或检察机关，其具有官方性质，承担维护公共利益的职责，由其行使惩罚性赔偿请求权不会产生滥诉的风险。同时，在消费公益诉讼惩罚性赔偿制度建立初期，立法机关应当对其所适用的案件范围进行限定，由于惩罚性赔偿具有较强的严厉性，所以其在适用上应当保持一定的谦抑性。原则上应当以公共利益的损害为基本前提，重点适用于食品、药品领域或者对消费公共秩序造成严重破坏等领域。

针对同一不法经营行为，私益诉讼与公益诉讼可能同时存在，为避免重复赔偿等问题的发生，使以上两种诉讼机制优势互补，应当妥善处理消费领域中私益诉讼与公益诉讼之间惩罚性赔偿的关系。在私人诉讼中，消费者有权提出惩罚性赔偿，其正当性来源于对私人执法的鼓励。因此，在公益诉讼提起前，经营者不法行为尚未被发现并制止，若消费者提起私益诉讼并请求惩罚性赔偿金，因私人执法获得惩罚性赔偿的正当性尚存，法院应当予以支持。但消费公益诉讼程序启动后，经营者不法行为已被发现，并且其可能已经接受惩罚，对私人执法的激励已无客观必要，消费者提起私益诉讼则不能主张惩罚性赔偿金，只能以自己损失为限寻求救济。当然，若经营者因承担公益诉讼惩罚金赔偿责任导致责任能力降低，个人消费者无法获得应有救济，则应当从公益诉讼惩罚性赔偿金中支取补偿性赔偿金，以充分保护消费者权益。

3.2 惩罚性赔偿金的计算方式

惩罚能够取得良好效果的关键因素在于不能让违法经营者从违法行为中获利，同时对潜在可能从事该违法行为的经营者形成威慑作用。在经营者责任承担能力限度内，惩罚性赔偿金数额越高，惩罚及威慑效果越强。一旦惩罚金数额远远超出经营者责任承担能力，惩罚性赔偿金不再具有执行可能性，反而无法起到遏制违法经营行为的作用。因此，在惩罚性赔偿金请求权具备独立性的前提下，应当摆脱消保法和食安法对惩罚性赔偿金所规定计算方式的束缚，由消费者协会或检察机关结合经营者违法经营状态、经营时间、获利数额、造成损害及财产状况等多重因素进行考量，确定具体的惩罚性赔偿金数额。违法情节、获利数额、财产状况等情况较易查明，但在小额分散型消费侵权案件中，由消费者协会证明消费者损害数额具有较大难度，因此，可采用抽样、平均或其他统计学上方法获得群体损害额，或者以违法经营者因违法行为所获利益数额作为群体损害赔偿额[7]。

3.3 惩罚性赔偿金的归属与处理

司法实践中对于惩罚性赔偿金的处理方式不尽相同，主要为上缴国库、设立基金和检察院、法院代管三种[8]。惩罚性赔偿金并不是违法经营者对国家或政府履行的支付义务，而是其对不特定消费者整体履行的义务，因此，其并不属于国家财政收入。设立基金专户用于消费者保护工作，最能起到维护消费公共秩序的价值目标。立法应当明确消费者保护专项基金专户的用途，实现专款专用。一是用于消费公益诉讼的诉讼费用，消费公益诉讼案件可能会产生调查取证费用、鉴定费用和律师代理费等费用，从消费者保护基金专户中支取符合维护消费秩序的价值目标。二是用于消费者保护教育宣传、公益性质量检测等活动，提高消费者维权意识。三是对于经营者无清偿能力的，消费者通过登记、审核等一系列程序可以从基金专户中支取补偿性赔偿金。由于消费公益诉讼案件中惩罚性赔偿金的请求权不再依附于消费者的授权，因此无需向受害消费者进行分配。对于基金的管理和监督，应当由省级消费者协会进行日常管理，由市场监督管理部门进行监督，保障资金的合理使用。

3.4 与行政罚款、刑事罚金的关系

行政罚款与刑事罚金之间可以进行相互抵扣，这是为了避免过度惩罚，实现惩罚的谦抑性。在实践中，绝大多数法院认为惩罚性赔偿金的承担在性质上属于民事责任，独立于行政罚款、刑事罚金，三者之间不应予以抵扣。对此，应当明确私益诉讼中惩罚性赔偿金不能达到惩罚与威慑的效果，但公益诉讼中惩罚性赔偿金具有制裁违法行为的属性，其与行政罚款、刑事罚金的作用具有同质性，三者之间应当参照行政罚款与刑事罚金竞合时的处理原则予以抵扣。有学者指出，应当根据行政罚款或刑事罚金的承担情况酌情减少赔偿数额，但不应当进行简单的相互抵扣，否则将会出现处罚未被实际执行的不合理效果[9]。相互抵扣的目的在于避免对于同一违法行为的重复处罚，并不会产生处罚未被实际执行的不合理效果。民事诉讼和刑事诉讼采取不同的证明标准，对于同一违法行为，民事诉讼通过高度盖然性标准所认定的瑕疵产品的数量可能远远高于刑事诉讼通过排除合理怀疑标准所认定的数量。因此，消费公益诉讼惩罚性赔偿金制度对于行政执法、刑事处罚具有补足作用，有其存在的必要，即使与行政罚款、刑事罚金进行相互抵扣并不会影响其实施效果。