资源枯竭型城镇收缩特征及驱动机理研究——以长春市营城街道为例

浩飞龙，彭思尧，于婷婷，王士君

(1.东北师范大学地理科学学院，吉林 长春 130024；2.北京师范大学未来教育学院，广东 珠海 519000)

城市如同有机体一样具有生命周期，衰亡和发展一样正常.由产业重构和经济制度转型导致的人口迅速流失、经济剧烈衰退等现象，被国外学者称为“城市收缩”(Urban shrinkage)[1].典型的城市收缩案例有美国汽车城底特律、英国的曼彻斯特和德国的莱比锡城等，在我国城市收缩主要出现在缺乏内外增长动力的老工业城市，东北地区尤为突出.著名的收缩城市世界研究网络(SCIRN)首次用人口规模界定了城市收缩标准，即人口规模大于1万的人口密集地区，经历结构性危机的经济转型，人口不断流失且持续时间在2年以上[2-3].20世纪90年代以来，在全球化、去工业化、郊区化和社会转型的交替影响下，部分城市区域出现了明显的人口流失、经济衰退以及随之而起的城市收缩现象，逐渐引起了国外学者的关注.但由于经典城市发展模型和城市增长理论的根深蒂固，大部分学者对城市收缩现象重视不够，仍着眼于如何实现其再增长和未来的繁荣.直到近年来，传统城市“增长”和“扩张”的规划理念和管理政策需要向城市空间品质的提升以及精明增长的范式转变，在收缩或者慢增长情境下的城市可持续发展逐渐引起学者的重视[4-5].城市收缩的动因、作用机制及规划政策应对研究成为近年来国外学者关注的热点.Herfert等[6]的研究表明，德国城市的收缩现象主要源于社会转型、郊区化、经济转型及人口结构转变4大因素；Hartt[7]用两个不同类型的收缩城市作为案例，从人口、迁移、经济、房屋建设4个方面，利用时间滞后模型探究了其收缩机制.在应对策略上，Hospers[8]将欧洲城市对收缩的态度划分为“轻视收缩”“对抗收缩”“接受收缩”和“利用收缩”4种类型，并指出后两者是更可持续的应对态度；Shetty等[9]采用了精明收缩的策略，通过“土地银行”建立城市的绿色空间网络；He等[10]从资源型城市面临的经济结构问题出发，探究了政府如何重塑经济的策略.

与西方国家相比，我国对城市收缩现象的关注始于老工业城市尤其是资源枯竭型城市的可持续发展问题的研究.资源型城市发展的生命周期、产业结构、社会结构，资源型城市转型发展的路径、驱动因素及发展效果等方面成为关注的焦点[11-15].近年来，城市规划学者和地理学者对收缩城市进行了详细的引介工作[16-22].龙瀛等[23]利用2000和2010年乡镇街道尺度的人口数据，对中国收缩城市进行了识别、分类和影响因素分析；张伟等[24]认为，城市收缩存在人口、经济、空间三维度的内涵，三者相互联系却又相对独立，并不一定同时发生在收缩区域；吴康等[25-26]比较了国内外城市收缩的研究案例，得出城市收缩具有显著的地方性、多维性和复杂性特征，并探讨了京津冀和长三角两个城市群的收缩状况及其影响因素；李郇等[27]从镇街单元和区县单元考察了珠三角地区城镇收缩的空间分布，并以东莞茶山为例构建了基于产业结构调整和人口结构变化的城镇收缩分析框架.

总体来看，收缩城市的相关研究仍以欧美为主，主要研究内容集中在概念界定、理论框架构建、城市收缩过程与动力机制、城市收缩的规划政策应对等方面.我国在快速的城市化过程中也产生了大量的收缩区域，亟需对城市收缩问题展开进一步的研究，但当前相关的理论研究仍比较滞后，主要的内容集中在对国外相关理论成果的介绍、对收缩城市的识别和分类、对部分收缩区域的实证研究等方面，还未构建起适合本土化的城市收缩分析框架.城市收缩具有显著的时空尺度效应，在不同的空间尺度上，观察到的收缩格局和识别的收缩动因会有所不同，且收缩动因也可能随着城市的发展演变而发生改变.而现有的城市收缩研究多从宏观、中观层面展开，对微观尺度的城镇收缩现象关注不足，且多偏重理论研究，实证研究较少.为此，本文以典型资源枯竭型城镇长春市九台区营城街道为例，通过问卷调查和深度访谈方法，从微观的街道尺度探讨了城镇收缩的特征、效应及其驱动机制，以丰富微观尺度城市收缩研究的内容，为资源枯竭型收缩城市的可持续发展提供科学参考.

1 研究区概况与数据获取

1.1 研究区概况

营城街道是长春市九台区的辖区之一，地处长春市东北部，距离长春市中心城区约60 km(见图1).街道所在地九台区原为长春市市辖县级市，2014年撤市设区成为长春市市辖区之一，2016年纳入长春新区管辖范围.九台区地处长春市和吉林市之间，是长吉一体化发展的重要枢纽，其城区与长春市中心城区距离较远，城市建设具有独立性，是典型因矿而起的城市，依靠营城矿区建城，形成了以煤炭资源为主导的产业结构.营城街道辖区面积为34 km2，主要包括营城矿区范围，吉长铁路从街道西南部通过，交通便捷.

营城矿区始于1860年，有140余年的开采历史.在鼎盛时期，矿区和家属生活区占九台版图的3/4，每10万人中就有8.5万人生活、就业在营城煤矿，且煤矿容纳了大量来自山东、河北等地的移民.20世纪90年代开始，矿区煤炭资源日益枯竭，并出现了诸如地表沉陷、瓦斯涌出量增加、基础设施匮乏、厂房大量闲置等问题.2002年4月，营城煤矿依法宣布关闭，并与次年正式划归地方管理.2009年3月，九台市被国务院确定为第二批资源枯竭型城市.由于营城街道部分区域出现大范围的采空区，不适宜作为城市建设用地，且地表塌陷使矿区居民无法正常生活.2004年九台市为居民异地搬迁工程投资28 110.14万元，将沉陷区的3 000户居民迁入新建的福星小区；2008年和2013年将剩余棚户区居民分别迁入福临小区和空港小区.

1.2 数据获取

本文主要采用实地调查法和问卷访谈法获取相关研究数据.通过实地走访营城街道，了解收缩区域的大致范围和原居民的生活状况，进而深入挖掘资源枯竭型城镇收缩特征及其驱动机理.为全面了解城镇收缩的过程，调研区域包括未搬迁居民的居住地立井家属区和煤机厂家属区，搬迁居民的新安置地福星小区、福临小区和空港小区，以及营城街道办事处、煤矿旧址、九台工业集中区等.访谈对象包括塌陷区居民、搬迁安置居民、营城煤矿在职矿工及退休矿工、街道办事处主任及各小区居委会负责人等，共计调查与访谈原住民及街道工作人员220人，访谈内容涵盖居民职业、年龄、就业收入、生产生活、社会保障、异地搬迁情况及政府安置环境与政策满意度等方面.

图1 营城街道在长春市的区位

研究使用的数据主要包括：(1)人口数据和土地利用数据，来源于2001—2018年《九台区统计年鉴》《长春市统计年鉴》，由长春市统计局和九台区各街道办事处提供.(2)遥感影像数据，基于91卫图助手软件平台(http：∥www.91weitu.com/)获取了2000，2005，2014，2018年覆盖营城街道及九台中心城区的Landsat影像数据.(3)调查问卷数据、原住民生计信息、矿区环境及服务设施类数据，均来自于访谈统计.通过对营城街道原住民分布情况的初步了解，选择福星、福临、空港新城搬迁安置小区和原营城矿区家属区作为问卷调查的区域.结合各安置区原住民数量比例，研究小组于2018年4—10月对各案例小区展开了深入调研与访谈，采取随机抽样方式，共发放调查问卷220份，回收有效问卷202份，有效率为91.82%.

2 资源枯竭型城镇收缩特征

2.1 基于统计数据的人口收缩特征

收缩城市的主要表现为人口的持续性流失.作为九台区曾经的主导经济产业，营城煤矿的破产使得营城街道成为九台区收缩最严重的区域.营城街道在2002年营城矿业破产时，约有69 000余人；2003年沉陷区治理时，总人口减少到41 000人.2010年第六次人口普查时，总人口减少到27 254人；至2016年时，营城矿区仅剩5 224人.由此可以看出，在街道尺度资源枯竭型城镇收缩表现的更为严重，人口大量流失成为其收缩的主要特征.受矿业破产及矿区沉陷的影响，除小部分居民选择留守外，其他大部分居民均接受了政府的异地搬迁安置政策，统一搬迁至九台中心城区南部的新建小区及空港新城.营城矿业破产及营城街道的收缩对九台区的产业经济及人口总量也产生了显著的影响，九台区总人口在2000—2017年出现了持续下降的趋势，年平均迁出率为1.21%(见图2).2000—2006年人口迁出尤为严重，年均迁出率达到1.36%，而这一时期正是营城矿业破产时期，营城街道处于急剧收缩阶段，2005年人口迁出率达到1.76%.从2007年开始，九台区年均迁出率持续下降，至2009年达到0.50%，这一时期大半的营城街道居民已异地搬迁到新住所.至2014年时，受撤市设区影响，九台区人口流失趋势有所减缓，人口总量出现了短暂的增长；之后总人口仍呈现逐年减少的趋势，人口迁出率在0.50%左右波动，进入稳定收缩阶段，营城街道人口也趋于稳定.整体来看，营城街道的人口收缩有其必然性，资源型城镇因资源枯竭导致的主导经济衰退严重影响了区域的人口就业，而资源的过度开发与利用也严重影响了居民的生存环境.

图2 九台区2000—2017年人口变化情况

2.2 基于遥感影像的空间收缩特征

城市收缩是城市发展的历史阶段，人口流失常常带来的是城市经济转型和城市建成区的局部空心化.从建成空间收缩的维度来看，对比2000—2018年同一时相下营城街道的Landsat卫星影像可以看出，营城街道建设用地的变化较为明显(见图3).相比于2000，2005年营城街道及九台城区建设用地增长较为缓慢，至2014年城镇建设用地边界扩张明显，至2018年建设用地边界不再拓展，且营城街道片区建设用地内部出现了局部收缩，部分用地被大范围的植被和农田景观覆盖.结合遥感影像实地走访发现，原营城街道沉陷区大部分建筑已被拆除，沉陷区治理后均被绿色植被覆盖；而遗留下来的部分建筑是未拆掉的机械厂和居民楼，随着街道人口的大量流失，也多处于废置状态.此外，在营城街道的南部片区原机械厂、工矿等用地改建后形成新的工业集中区.原营城矿区人口的市内异地搬迁安置也进一步拓展了九台区的建设用地范围，2005年九台区整体建设用地多呈连续的、大面积的片状分布，2014年中心城区建筑密度明显提高，建设用地范围进一步增大，城市用地边界在南部、西部均得到扩展.其中，中心城区西部、南部拓展的建设用地主要为营城矿区异地搬迁的安置点福星小区和福临小区.整体来看，营城街道的人口收缩对城市经济和城市空间产生了显著的影响，城市建成区的局部空心化与建设用地废置成为城市空间收缩的重要表现.而针对大量的废弃房屋与荒芜土地，当地政府目前可行的方法是将其改为农用地或绿地公园，以修复矿区被严重破坏的生态环境.

图3 营城街道2000，2005，2014，2018年遥感影像

2.3 基于调研访谈的经济社会收缩特征

依托资源产业兴起的资源型城市是工业化发展的产物，当原有单一资源产业发展受限，而新兴产业尚未形成时，城市会陷入结构性经济衰退，在一段时期抑或长期陷入停滞不前或者衰退的困境，经济衰退成为城市收缩的主要表现之一.在居民生计方面，调研发现营城矿区原居民60岁以上的老龄人口占比达到64.94%，15—59岁之间的劳动力年龄人口仅占27.85%，而营城矿业的破产进一步加剧了青壮年劳动力的流失，使得当地适龄劳动力严重不足，无法创造供给、经济恢复困难；而大多数老人由于子女均在外地工作，成为了空巢老人.从居民就业情况来看，矿业倒闭前后居民职业发生了显著的转变，原先大部分居民在煤矿工作，倒闭后由于当地服务业吸纳劳动力有限，大部分居民处于退休或无业状态，仅小部分居民选择外出务工(见图4).从收入水平来看，居民的月收入在2 000元及以下者居多，而同时期国有企业退休工资标准在2 000～3 500元间，可见该部分居民的收入水平普遍偏低(见图5).

图4 营城矿业倒闭前后原住民工作对比

图5 营城矿业倒闭后原住民收入分布

此外，截至2017年，营城街道沉陷区仅有11%的土地经历了回填整治、开发利用的过程，其他大部分剩余土地仍然处于废弃状态，由于未治理好沉降问题，土地过于破碎化而无法集中开发，进一步加剧了人口流失，形成了隐形的经济损失.整体来看，资源型城镇由于资源枯竭而收缩，城市缺少新兴产业支撑，加之青壮年劳动力的外流与人口老龄化的胁迫，城市经济活力低下，居民再就业困难.

3 资源枯竭型城镇收缩演变的驱动机理

与主流视角下的大城市收缩不同，小城镇往往由于规模较小、功能单一、产业抵御风险能力较弱，容易受外界因素的改变而丧失发展动力，更易受到冲击.小城镇相对弱势的地位使得其发展能得益于大城市的功能外溢，其经济对外部环境有着强烈的依赖性.当区域产业结构调整、经济衰退、城市收缩时，大城市往往能够依赖于自身的发展基础而延缓收缩或实现转型，而小城镇则难以适应、转型乏力，同时还需要面临大城市对发展要素的袭夺.资源型城市因资源开发而兴起，并在一段时期内主要依靠资源型产业支撑经济发展，但由于资源产品生命周期有限，资源枯竭成为此类城市收缩的主要原因.诚然资源型城市的发展具有很强的资源导向性，但资源型城市的根本属性是“城市”而非“资源”，结构转变、政策调整以及其他社会经济因素的变化均可改变资源型城市固有的发展轨迹[28].

结合营城街道的实证分析表明，资源型城镇发生收缩是在资源枯竭、经济转型、体制僵化、人口流失与老龄化因素等共同驱动下形成的城市经济社会发展障碍问题，表现为人口、经济、空间、社会等方方面面的增长受限.资源枯竭是营城街道收缩的主要驱动因子；同时，受计划经济体制影响，居民思想观念较为落后，难以适应转型期市场经济主导的城市产业发展；而人口老龄化和地理区位的限制也使得城镇未能把握住城市收缩带来的转型机遇.

3.1 资源枯竭引发主导经济衰退

资源枯竭是资源型城镇主导产业倒塌的根本原因，也是引发资源型城市收缩不同于其他类型城市的最主要区别.营城煤矿原为国有重点煤矿，营城街道因煤矿开发而兴盛.新中国成立后的营城煤矿曾一度兴盛繁荣，至20世纪80年代成立集团企业总公司，下辖建筑公司、包装厂、生产公司、针织厂、职工服务社等多家企业；但进入到20世纪90年代后，煤炭资源日益枯竭，产量逐渐下降，截至2001年底，营城煤炭保有储量仅为4 500万t，经济可采储量1 800万t；2002年4月，营城煤矿企业依法破产.长期以来粗放式、掠夺式的开采造成了资源的不当开发和浪费，过分重视眼前利益而忽视了资源的合理与长效利用.资源枯竭直接制约资源型工业企业发展，营城煤矿破产后，城市经济陷入困境、大量职工失业、政府财政税收锐减、生态环境恶化、城市公共服务供给不足等问题逐渐显露，城市的可持续发展面临极大考验.

3.2 国企破产与计划经济体制影响

东北地区是计划经济体制建立最早而又最根深蒂固的地区，对计划经济体制依赖严重.调研发现，营城煤矿企业的破产直接牵连九台立井、胶囊厂、膨润土加工厂、汽车队、机电厂、建安公司等国有企业和集体企业一同破产，矿区原在岗的2万余名职工和6万余名员工家属均面临再就业的困境，而这些债务、就业和社会保障的压力均被转移给九台区政府.许多煤矿原居民，家庭世代在矿区工作，对煤矿产业具有很大的依赖性.在访谈中发现，长期的计划经济体制所形成的平均主义思想仍然根植于许多人心中，仍有部分居民对计划经济体制充满怀念，认为自己目前的现状主要是由于政府“撒手不管”所形成.煤矿破产至今的15年里，九台区为谋求产业转型，引入了建材、生物医药、食品加工等产业，然而原煤矿职工由于当年以体力劳动和单一的技术工作为主，曾经的一技之长无适用之处后，难以胜任其他产业工作；加之自身受教育程度普遍不高，缺乏主动适应市场经济、学习技术、争取工作机会的思想.以上种种原因使得原营城镇居民仍隔离于九台区的新一轮城市化之外，难以跟上市场经济和城市主导产业转型的节奏.

3.3 严重的老龄化问题阻碍城市精明收缩

资源型城市收缩与人口老龄化显著相关.由持续的低出生率与人口大量外迁引发的人口老龄化给资源型城市带来不仅是老龄人口规模的膨胀，还影响社会劳动力的供给与科技进步.就业结构性矛盾与社会发展落后致使城市增长难以为继，经济衰退又会造成更多青年、高水平的劳动力流出，从而加剧人口老龄化程度.可以说，人口老龄化与人口收缩的恶性循环使得资源型城市进一步发展步履维艰.部分学者[29]认为，城市收缩在经历衰落的同时，也给城市提供了在增长阶段没有的生态、空间、住房和交通改善机会.把城市收缩作为促进城市发展的契机在国内外并不少见，如美国俄亥俄州东北部的重工业城市扬斯敦，自70年代开始40年内人口减少了80万人，但2010年的精明收缩规划让城市中心重获活力，营造了健康可持续发展的城市环境；大庆市政府通过支持潜力巨大的替代产业，如沃尔沃汽车制造等，从根本上改变了石油开采业的主导地位.在利用城市收缩的转型机遇方面，营城街道仍然面临着较大的困境，严重的老龄化成为经济增长的负担，而青壮年的流失进一步加剧了产业转型发展的压力.从大的区域环境来看，东北地区整体均面临着严峻的人口结构老化问题，且已经呈现出空间上的全域性人口衰退.在这样的背景下，营城街道邻近省会城市的中心区位并不显著，当地提供的工作机会十分有限，大部分老人子女均已定居他乡，不再回流.

4 结论与讨论

城市收缩不是简单的线性过程，而是多元因素交互作用下的复杂过程，具有尺度差异和地方差异.郊区化、去工业化等西方城市常见的收缩动因，仅出现在少数大城市的中心城区；区域经济发展不平衡、行政等级差异是城市群内部局部收缩的主要原因.在小城镇收缩的机制方面国家级及区域城镇化格局的变迁、经济结构调整、产业发展模式及经济体制制约等成为主要驱动因素.而资源型城镇由于资源产业衰败而引发的收缩也成为其区别与其他收缩城市的主要特征.本文以转型期中国东北地区典型资源枯竭型城镇长春市九台区营城街道为例，基于定性与定量结合的方法，系统研究了营城街道的城市收缩过程、特征及其驱动机理.结果表明，营城街道收缩的典型特征有人口大量流失、城市建成区的局部空心化与建设用地废置、人口结构失衡、就业岗位减少、居民再就业困难等.分析收缩动因发现资源枯竭是营城街道收缩的主要驱动因子；此外，受计划经济体制影响居民思想观念较为落后，且自身受教育程度较低，难以适应转型期市场经济主导的城市产业发展也是重要原因之一；人口老龄化和地理区位的限制也使得城镇未能把握住城市收缩带来的转型机遇，阻碍了城市的精明收缩.

营城街道经历的城市收缩过程是比较痛苦的，单一的产业结构和计划经济体制在煤矿企业破产后给政府留下诸多经济与社会问题.针对营城街道当前的社会经济问题，首先，应从根本上转变观念、思维方式等文化层面的因素，实现支柱产业的多元化，减少对资源的过度依赖，增强产业抵抗风险的韧性；其次，可征用闲置的国有土地和荒山荒地，建设生态林区，恢复生态环境，将城市收缩过程中出现的大量空置地以绿色空间的形式保护起来；最后，重视人口老龄化的问题，完善本地社会养老保障体系，推进家庭养老与社会养老相结合的养老模式.同类型资源型城镇在面对城市收缩时应有以下启示：资源型企业要尽早谋划接续替代产业，优化现有产业结构，要有市场嗅觉，通过延长产业链、拓展新产品、强化产业集聚效应等路径转变产业发展方向；政府应加强基础设施建设，综合治理生态环境，引导和督促企业做好污染防治工作，打造可持续发展的生态环境基础.

微观街区的城镇收缩具有一定的地方性，但作为资源枯竭型城市收缩的典型案例，营城街道的收缩对同类型城市区域仍具有借鉴意义.由于调研数据的限制，本文对于城市收缩机理层面的分析仍然以定性为主，未来有望结合手机信令数据、POI及夜间灯光数据等其他地理时空大数据进行精细化测量.此外，当前的城镇收缩多为“被动式”的收缩，如何从主动收缩的视角去探索小城镇的合理定位与收缩路径仍是值得思考的方向.