我国村庄规划中公众参与的实践探索与展望

秦丹宁,姚洪涛

（1.山东省城乡规划设计研究院有限公司，山东 济南 250013；2.济南园林开发建设集团，山东 济南 250002）

村庄规划是对村庄发展和“三农”问题进行的公共干预，也是实施乡村振兴、乡村建设和乡村治理的重要手段[1]。2019年中共中央和国务院发布的 《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了新时期村庄规划的地位和作用，即编制“多规合一”的实用性村庄规划，村庄规划作为详细规划层面的法定规划，是国土空间规划体系的组成部分。这就要求规划切合村庄发展实际，编制“好用、有用、管用”的村庄规划。

我国村庄规划多是政府主导和推动的，规划中公众的参与度不足，导致规划师对村庄文化历史和村民需求了解不足，实际操作中照搬城市规划方法的现象严重，最终造成规划与实际需求存在一定的差距。然而，村庄和城市之间存在的诸多差异决定了村庄规划必然不能简单沿袭城市规划的方法。同时，乡村①地区具有较大的地域差异性，乡村地区发展多样化、差异化和乡村发展问题复杂性、长期性的现状[2]，决定了村庄规划工作是复杂的系统工程，村庄规划的实用性也很大程度上是通过回应差异性来体现的。这些不仅要求村庄规划在内容和技术方法上进行创新，更要求规划师在工作模式和方法上做出改变，以求村民意愿得到充分表达并掌握村庄实际情况，基于此，公众参与成为村庄规划和乡村振兴工作的关键环节。

目前，国家通过一系列相关法规政策的出台为村民在村庄规划中的参与提供了良好的政策环境，地方政府也通过乡村规划师等制度的推行进行了积极的探索，专业技术人员借鉴国内外先进理论和方法在各地开展了大量的相关实践和研究，其得失经验值得研究借鉴。因此，本文将现有村庄规划中的公众参与实践进行分类梳理，分析归纳不同类型实践在参与途径、参与主体、组织形式、地域分布等方面的特征，并在总结以往经验的基础上提出优化策略，以期为现阶段公众参与在村庄规划的推行提供一定的参考。

1 公众参与相关理论与研究

城市规划中的公众参与指在规划的编制、审批、实施、评估和修改这五个阶段中倾听和采纳市民意见，真正全面的公众参与则要求公众能参与到规划的决策中[3]。公众参与在城市规划领域受到重视可以追溯至1960年代中期[4]，随着经济社会的发展、公众自我意识的提升、自由主义和多元化思想的影响以及人们对现代主义功能分区弊端的反思，公众参与城市规划的理论和手段方法不断革新，规划师逐渐从专业技术领域走向了社区和公众，城市规划也走向了社会化。

美国早期的民主、民权运动兴起阶段，Paul Davidoff提出了 “倡导性规划”（Advocacy Planning），主张各类群体和个人在规划中的充分参与，规划师代表不同利益主体进行协商，尤其应关注弱势群体，并进行最终决策，实现利益的协调分配[5]。Sherry Arnstein于1969年发表了“市民参与阶梯”(A Ladder of Citizen Participation)，该文对公众参与的概念进行了系统的分析，将公众参与按照参与的程度不同划分为非参与、象征性参与和实质性参与3个层次和8种形式，为衡量规划过程中的参与程度提供了标准，成为城市规划公众参与的重要理论和指导[6]。1994年，Sager提出 “沟通式规划理论”(Communicative Planning Theory)，倡导政府、公众、开发商与规划师的多边合作。规划更多地承担咨询和协商的功能，规划师的角色则更为多样，同时作为解释者、排难者、协调者以及调解者等，而非仅仅作为技术顾问或政府和开发商的代言人。2000年，国际公众参与协会（IAP2）②在《公众参与谱系》（Public Participation Spectrum）中将公众参与方式按照参与程度高低划分为告知、征询、参与、合作和授权五类[7]。

随着理论和实践的不断发展，规划过程中的公众参与已成为市民的一项基本权利。国外相关研究为我国村庄规划中的公众参与提供了较强的理论支撑，但实践中应注重理论和实践经验的“本土化”，探索适合我国现阶段村庄发展现状的公众参与。

2 我国村庄规划中公众参与的实践探索

2.1 我国村庄规划中公众参与的发展历程

1990年代末，我国引入西方“公众参与”的理论与规划方法并率先在城市社区中进行了实践，随后相关经验开始应用于乡村地区，但由于城市与乡村之间存在的诸多差异，导致公众参与在乡村地区的推行受阻，表现出村民参与积极性不高、参与流于形式等问题[8]。2000年以后，随着我国建设社会主义新农村事业的开展，乡村建设开始走向有组织和有规划可循的形式，公众参与开始在更大范围的村庄规划编制中得到应用[9]。2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》正式将传统的城市规划拓展到了乡村地区，也为农民参与提供了法律依据。十九大将乡村振兴提升到国家战略层面，村庄规划和建设的重要性随之提升，农民的权益和意愿逐渐受到更多的关注。但是，目前村庄规划和建设套用城市规划的现象比比皆是，规划师根据政府指令做“命题作文”的模式依然是村庄规划的主流。新时期，只有回顾和研究以往实践的经验和教训，建立一套符合乡村地区特点的公众参与方法和体系，才能使村民真正成为村庄规划的受益者。

2.2 现阶段我国村庄规划的公众参与类型

由于我国区域社会经济发展水平存在差异，现有村庄规划实践中参与人群构成、组织形式等因素多样，所以形成了多种参与方式并存的局面。根据“市民参与的阶梯”理论，结合国内具体实践，本文将现阶段我国村庄规划的公众参与依据参与程度由低到高划分为低级阶段、中级阶段和高级阶段三种类型（表1）。

表1 我国现阶段村庄规划公众参与的类型与特征

2.2.1 初级阶段的参与

由于广大中西部一般农业地区的村庄社会经济发展水平低，人口流失和老龄化问题普遍较为严重，造成村庄基层民主建设薄弱，村民思想意识落后，掌握公共资源和话语权的政府通常作为村庄规划建设的主导者，致使西部欠发达地区的村庄规划具有鲜明的“自上而下”的特征。此类规划一般由政府委托专业人员编制，也由政府主导实施管理，村民在其中的参与往往流于形式，被局限于投票、规划公示等程序，村民被动接受，成为旁观者。在此情况下，公众参与的不足直接导致了村庄规划出现成果雷同、模式化、在地性不足等问题，无法达到“实用性”的要求，这也是目前国内村庄规划出现“千村一面”现象的重要原因。

近年来，随着公众参与逐渐受到地方政府和专业技术人员的重视，部分中西部地区的实践中将问卷调查、访谈、村民代表大会等参与形式纳入到了规划过程中。但受社会经济、村民意识、政策等因素限制，总体上，在中西部地区推进公众参与的难度仍较大。

2.2.2 中级阶段的参与

在东部沿海经济带村庄，以及大城市、特大城市周边村庄，发达的社会经济条件为公众参与的推进提供了重要支撑，大城市较为完备的规划技术资源和人才储备也提供了技术和人员支持，这些村庄在发展中面临着产业转型升级和城乡空间格局优化的需求[10]，使得村庄规划的编制具有了自下而上的推动力。此类村庄的公众参与实践通常具有“自上而下”和“自下而上”相结合的特征，规划师作为具有专业技术和沟通交流能力的利益协调者，在政府和村民、企业之间形成理解和传达的桥梁，实现上下的交互与合作，并最终将各主体的利益诉求落实到规划成果中[11]。在这一阶段的公众参与中，如何通过程序设置和参与方式的创新，进一步调动村民的积极性和主动性，使更广泛和不同类型的村民参与进来，以及如何使意愿获取更加真实有效成为规划需要解决的问题。

在长三角、珠三角等先进地区的实践中，公众参与能够以不同的形式贯穿于前期调研、规划编制、规划评审（修改完善）、规划实施的全过程，公众参与的途径更为灵活多样，参与主体也更加多元，涉及村民、村委、开发商、政府等多方利益的相互制约和协调。

（1）前期调研阶段，通过召开村民座谈会向村民宣传普及规划相关专业知识、政策法规，并了解村庄历史演进历程、社会习俗、现状资源等情况，在信息对等的基础上引导村民表达意愿和诉求，并通过地图标记等方式将空间改造意向可视化，或根据村庄特点采取有针对性的问卷调查、入户访谈等方式了解村民的生活习惯和现实需求，为后续的调研和规划编制奠定基础。

（2）规划编制和评审阶段，通过座谈会、规划宣讲会等方式与多元主体反复沟通以进行方案设计和修改完善，充分吸纳各方意愿并及时反馈，最终经过专家评审用以指导村庄的发展建设。目前，与村民共同设计成为新的趋势，如在广州的实践中[12]，采取“规划工作坊”的形式现场向村民讲解、展示和协商完善方案，在村民充分了解规划方案的基础上，引导村民共同完成方案，增进村民对规划的认同感。此外，共同设计的过程也是各利益相关方磋商互动的过程，在村民间或村民与村委间出现意见分歧时，引导双方相互游说，将各方立场和不同方案的利弊在会议上充分呈现[13]，最终达成利益的协调。

（3）规划实施阶段，持续跟踪项目实施进展并及时让村民知晓，各地也尝试发动村民参与到实施中，如台湾作为较早将社区营造引入村庄规划的地区，已取得了良好的成效。

在主要由政府发起和推动的规划之外，部分地区也出现了村民自下而上发起的规划。如城镇化显著地区的村庄，其产业情况、人口结构、生活方式等已与城市接轨，已不是传统意义上的村庄，自身有着强烈的发展需求；或者部分在外打拼的外出人员，已取得了一定的经济和社会地位，成为具有能力和资源的村庄精英，他们的父母亲人可能仍在村中生活，因此与村庄的血缘和亲缘关系仍未切断，有着对家乡的关切之情。在这些因素的推动下，村庄内部主动发起规划，并配合作业团队开展工作，由于在规划初期就具有一定的群众基础，村民参与相比前几种情形更为积极主动。

总体上，中级阶段的参与由象征性参与逐渐转向合作、交互式的实质性参与，“自下而上”的力量推动使规划更具有在地性和科学性，而参与的过程也带来了村庄自组织能力的完善。

2.2.3 高级阶段的参与

在部分具有较强自治能力和人才储备的村庄，当前述的村庄精英能够自发组织起来成为主导者推动规划的进程时，村庄规划进入了更高阶的参与阶段，即村民主导和自组织。此种类型已有实践中较为有效的方式是以村庄内部自发成立的组织作为推动规划编制实施的主体，如福建省永泰县埔埕村成立的村庄规划理事会，由包括村民、村干部、规划师、专家顾问以及大学生村官等组成，作为合作进行规划建设管理的平台，负责统筹与协调规划相关事务、提供规划设计任务书、发动村民、筹措资金、宣传报道、推动规划实施等[14]。这类村庄在“能人经济”效应的带动下，能够使规划成果更加契合村庄实际，但由于这一路径对于村庄自身条件要求较高，目前在国内的村庄规划实践中还处于萌芽阶段。

3 我国村庄规划中公众参与的策略与展望

总体上，新时期我国的村庄规划正逐渐从单一的技术导向转向关注于程序设计，虽然部分沿海发达地区的村庄能够实现村民推动和主导规划，但在我国目前为数众多的村庄规划中，公众参与仍处于低级阶段，村民的参与多为象征性的参与，尤其是在中西部欠发达地区的村庄，公众参与的推行困难重重。因此，根据村庄发展实际选取合适的公众参与模式变得尤为重要，本文根据国内外实践经验，尝试从参与能力、参与程序、参与机制、村民自治、参与对象等五个方面提出优化策略并对未来发展进行展望。

3.1 提高参与能力：更具针对性的参与设计

根据已有实践，农民文化程度整体偏低，对于政策和规划方案的理解能力不足是阻碍村民参与的重要因素。这就要求专业技术人员在规划前期阶段通过政策法规讲解和规划基本知识普及等工作，保证信息对等，提高村民的参与能力，使后续的参与更加易于开展。部分地区正在推进的乡村规划师制度中，乡村规划师作为地方政府聘任并派驻镇（乡）的规划技术负责人[15]，其一项重要职责即为定期进村宣传、普及村庄规划相关知识和国家相关政策，保障村民、村委等的知情权，提高参与能力和积极性。

在调查问卷和访谈内容的设计上应注重差异化，根据村庄自身特色与发展情况的不同而有所侧重，聚焦村民最为关心的内容，改良模式化的问卷调查内容，增设一定数量特殊性的问题和选项。同时，在与村民进行沟通协商的过程中，对住房建设、设施配置等与村民切身利益密切相关的问题以更为直观、易于理解的方式征求村民意见，通过“陪伴式规划”的工作方式引导村民共同完成方案。

3.2 完善参与程序：公众参与贯穿规划的全过程

现有实践多关注于前期调研阶段和方案公示阶段的参与，对于方案实施中和实施后的参与缺乏关注。在方案实施阶段，一方面及时向村民更新项目实施进展，并获取他们对于项目建设的态度，以便及时调整完善；另一方面可以发动村民参与到项目营造和维护管理中，通过亲身参与的过程使村民获得成就感和满足感。项目实施后，应当建立一套建设评价体系，通过定期的评估跟踪与村民满意度调查，实现项目的动态调整完善。对于规划的评价也应从以往成果完成度、专家评议等方式转变为对村庄实际问题的解决成效、实施后村民满意度评价以及意见反馈情况等反映实效性的衡量标准。

随着科技的进步，互联网新媒体的应用和普及为公众参与提供了更为高效的渠道，如在规划初期建立在线工作群，将村民、规划师、政府人员等主体纳入统一的在线平台。传统规划的程序性参与环节具有明确的时间节点，只在特定的时段内向公众开放。相比之下，微信群、QQ群等在线社群中的讨论交流是一个持续的过程，可以贯穿项目始终[16]。同时，新媒体所具有的克服时空约束、高效便捷、低成本等优势，使交流讨论不必依赖于线下会议等面对面的方式，在未来的村庄规划公众参与领域具有较好的应用前景。

3.3 优化参与机制：多元主体共同参与

“以人民为中心”是村庄规划的出发点和落脚点，村民在经济、政治、文化等方面的利益诉求决定着村庄规划的取向和动力基础，而外部力量的引入能够弥补村庄在资金、专业技术等方面的短板。因此，应当在保障村民在规划中的利益主体地位的基础上，倡导多元主体共同参与的机制。村庄规划可以涉及到的参与主体包括各级政府、规划师及其他相关技术人员、村委、村民及村民组织、非政府组织、开发商、媒体和其他机构等。各主体可以根据其掌握的资源和自身的利益诉求寻求自身的角色定位（表2）。政府应当由发起者、决策者和执行者逐渐向服务者、审议者和协调者转变，主要对规划的整体方向和进程进行把控，不过多介入方案设计与实施的具体工作中，同时通过合作平台的搭建和外部优质资源的引入为规划的开展做好服务和保障工作。规划师将更多的承担治理协助者和利益平衡者的角色，不仅需要专业功底，还需掌握沟通、交流、谈判等技能，既要理解上层的施政意图，又要摸清村民、企业的发展诉求，在村民主导型规划中或共同设计阶段对项目提供设计、研究、咨询、顾问等技术支持，最终确保将各主体的利益诉求反映到规划方案中[17]。

表2 多元主体的主要利益诉求和资源

此外，未来还应进一步扩大村庄规划的包容性，为更多外部力量的介入提供渠道。例如，非政府组织由于长期从事特定领域的实践，专业化程度较高，可以为村庄提供服务和资源，而村庄也为其提供了充足的项目机会来支撑自身的发展，欧美国家已有较为成熟的经验。我国的非政府组织发展起步较晚，其对县域以下层次的事务覆盖广度还有待加强。近年来，台湾、上海等地也开始探索将高校资源引入乡村，助力乡村振兴[18]。

3.4 强化村民自治：促成村庄规划 “自下而上”的推动力

在多地实践中，村庄发展水平的高低与村庄自治能力和带头人的差异密切相关。我国目前村庄自治的机构主要为村委会，但人口的大量流失导致村庄人才严重匮乏，这一问题在中西部地区的村庄尤为突出，因此基层管理干部队伍的建设已成为当前十分紧要的问题。但也应注意到，村委会所特有的基层自治组织和上级政府管理机构的“双重身份”可能导致其无法很好承担起公众参与的组织者的角色，而通过村民自发成立的自治组织的形式参与，能够提升与政府部门、开发商等“他组织”的直接对话能力，形成有效钳制权威的相对优势，以集体的志向和共同的目标为村庄建设贡献力量，使村民成为规划的直接受益者。

现阶段，人口流失和老龄化对我国多数村庄的自治能力产生了巨大冲击，造成人才短缺、社区凝聚力不足、社会资本降低等问题，进而导致了村庄自组织能力的薄弱。因此，在未来的村庄规划工作中，三方面内容应得到更多关注。（1）村民参与的组织机制的研究。探索建立村庄规划理事会等制度来优化参与的质量，可以创建新的村民自治组织，或在原有自治组织的基础上进行重新组合。（2）社会资本的培育。规划中通过公众参与、活动组织或公共空间环境的改造等手段加强村民间的交流互动，增强社会凝聚力。（3）村庄教育功能的复苏。我国目前的村庄规划工作还是侧重于物质空间环境的提升，对于文化和社会这类“软环境”的建设以及村庄教育功能的提升缺乏投入，未来的村庄将不仅仅是生活劳作的地方，还应是精神文化的摇篮，为村庄自身乃至全社会的发展培养人才。

3.5 拓展参与对象：村庄人口构成的多元化新趋势

村庄的人是村庄发展最为关键的要素。现有实践已逐渐意识到使参与对象覆盖不同年龄层的人群，但参与者仍多为本地户籍村民，对大量的流动人口缺乏关注。随着城镇化的进一步推进，未来村庄人口会越来越多元化，新时期有两类人群应当在公众参与中引起更多的关注：一类是村庄流向城市的人。这部分人大多在青壮年时期因求学或工作离开村庄，已多年不在村中居住，或已转变为城市户籍，但他们的父母亲人可能仍在村中居住或未来有回村的意愿，因而有着强烈的家园意识。他们中不乏各界精英，能够对村庄的发展提出宝贵建议，也能够引入外部资源支持村庄发展建设，这部分人将会是未来村庄发展的重要财富。另一类是城市流向村庄的人，包括新兴职业农民，农村科技人才，乡村工匠、文化能人、非遗传承人等农村专业人才，以及投身乡村建设的社会各界人士。这部分人作为村庄人力资源的重要补充，将成为乡村振兴的建设性力量。

4 结语

村庄规划中的公众参与并不是盲目推行村民自治和摒弃“自上而下”，而是结合村庄发展特点，选取相适应的参与模式，充分发挥民间创造力，提高村庄自治能力，通过多元主体参与的过程将村庄规划的绩效最大化，为乡村振兴、乡村建设和乡村治理建立一个良好的机制。新时期，随着乡村振兴战略和国家治理现代化的推进，期待公众参与方式方法的不断丰富和完善。

注释：

①为避免“乡村”与“村庄”二词被混淆误解，本文所述的“乡村”和“乡村地区”指乡村地域的范围；而“村庄”则指农民聚居的地方，也可称村子或村落，“村庄规划”为国土空间规划体系中的一种规划类型。

②国际公众参与协会 （International Association for Public Participation）是一个推动公众参与实践的国际非营利组织，1990年在北美成立，长期致力于领导、推动和倡导公众参与的最佳实践。