改革开放以来我国家庭教育政策的行动逻辑——基于政策综合解释模型的分析

王 珊

（四川师范大学教育科学学院）

我国的家庭教育政策自新中国成立以来逐渐系统化，政策目标和政策内容也更加清晰和具体。[1]尤其是改革开放以来，在家庭结构功能和文化规范遭受社会转型的巨大冲击中，政府的政策行动充分发挥了规范和引导家庭教育的作用，也演绎了从恢复、普及、发展到转型的制度路径变迁。[2]《九十年代中国儿童发展规划纲要》的制定，被视为我国家庭教育政策工作重整旗鼓的标志。进入21世纪后颁布的《全国家庭教育指导大纲》，直接确立了家庭教育在教育领域前所未有的地位。[3]2015年，教育部出台《教育部关于加强家庭教育工作的指导意见》，明确指示要加快形成家庭教育社会支持网络。中共十九届四中全会更从国家治理体系现代化的高度，明确提出构建覆盖城乡的家庭教育指导服务体系。

构建优质均衡的家庭教育指导服务体系绝不仅是简单地提供社会福利，而是提升弱势群体的意识自觉和能动建构来不断获得家庭资本。[4]当下，“三孩政策”的全面实施及义务教育“双减”政策的颁布，使越来越多的“80后”“90后”父母陷入教育的“无力感”和深度的育儿焦虑中。对年轻父母群体的社会心理研究表明，“中年老母”迅速代替“辣妈”成为网络高频词，充分揭示出当下家庭育儿的艰辛及新生代母职的不易。[5]学习如同“没有硝烟的战争”，让身处其中的孩子和父母心力交瘁。父母对“教育内卷”的焦虑严重扭曲了家庭的教养观，而急功近利的育儿方式也直接导致亲子关系剑拔弩张。[6]继2020年新修订的《家长家庭教育基本行为规范》颁布后，今年出台的《中华人民共和国家庭教育促进法》更从法律义务规范家长教育行为，再次将家庭教育问题置于舆论的风口浪尖。

教育政策是政府在一定历史时期为实现一定目的和任务、协调内外关系而规定的行动依据和准则。[7]解释国家为何采取某种特定的政策行动和计划是政策研究的重要目的之一。家庭教育政策作为政府规范和引导家庭教育发展的重要工具，对构建优质均衡的家庭教育指导服务体系及提升现代家庭的教育能力具有举足轻重的作用。系统梳理40多年来我国家庭教育政策的演进脉络，揭示其内在的行动逻辑，将有助于政策目标群体精准把握政策意图、实现凝聚社会共识的目的。因此，本研究基于一种包摄性的政策综合解释模型，在时空脉络中剖析改革开放以来我国家庭教育政策的行动逻辑，不仅有助于进一步落实家庭教育现代化建设的具体目标，而且能使目标群体更好地把握未来政策行动的方向。

一、政策行动的综合解释模型

政策综合解释模型是一套包含着因果解释、意图解释和社会功能解释在内的综合性的政策分析框架。它对政策行动的解释力图调和以逻辑实证主义为基础的因果解释和由阐释理论衍生的意图解释之间的二元对立。政策综合解释模型强调，对政策行动的解释不能简单机械地依据因果定律作出前因后果式的事后回顾性解释。政策行动的逻辑是复杂的，因而还需要通过前瞻未来的解释模式对促使和诱发政策行动的目标意图进行剖析；同样，它也需要从社会功能考虑出发将理性选择和功能模式纳入对政策行动的解释中。[8]政策综合解释模型不仅为理解国家政策行动提供了一个较为完整全面的框架，更体现了当前国际公共政策制定中“以证据指导政策”的循证理念。[9]政策综合解释模型包含三个层面：第一层面和第二层面由认知、目标和政策行动构成三角连动关系。政策行动虽然来自国家及其政府的特定意图，但其行动的合理性同样离不开可靠信息和证据的支持。这是基于循证的政策行动精神所在，循证认知也是确保政策实践科学性和有效性的关键。在该政策综合解释模型中，政策目标及其行动策略的制定都建立在基于证据/信息的认知基础上。当然，政策行动也不会囿于特定意图或因果联系，它还离不开对一系列“有利后果”的社会功能考量。因此，第三层面的功能解释又与第二层面的意图解释、因果解释有机结合，它们共同构成对政策行动的综合解释。不仅如此，对于“有利后果”的社会功能考量必定会“嵌入”特定的社会政治、经济和文化时空脉络中。因此，通过持续、有规律的社会活动，政策行动逐渐制度化并最终呈现为一系列有目的、有组织的国家制度安排（见图1）。

图1 政策综合解释模型

二、改革开放以来我国家庭教育政策的行动剖析

依据上述政策综合解释模型的主张，任何政策行动和目标的制定都源于可靠信息和证据支持的认知。政策文本是政策部门对政策目标群体进行治理的程序和工具。因此，政策文本的语义网络分析和政策工具分析可为家庭教育政策的行动解释和目标制定提供证据，进而能借助意图、因果和功能的三重综合解释模型分析并揭示政策行动的逻辑。我国家庭教育政策文本可分为国务院妇儿工委制定的儿童发展规划纲要、全国妇联联合相关部门制定的家庭教育工作五年规划，以及教育部等其他相关部门制定的家庭教育政策文件三大类。[10]我国改革开放以来的家庭教育政策行动主要呈现如下的演绎路径和特点。

（一）从以儿童发展为中心的教育家长转向指导家长和扶持家庭发展

20世纪80年代，中国进入以经济建设为中心的改革开放时代。在“国家人”退出和“市场人”出现的社会剧烈转型时期，大量不良青少年问题使前期未能有效开展的家长教育工作的重要性日益凸显。从90年代开始，国务院妇儿工委相继颁布了三个十年的儿童发展纲要。《九十年代中国儿童发展规划纲要》是国务院以行政法规形式首次颁布的家庭教育政策，被视为政府开始主导家庭教育指导工作的标志。[11]从政策文本语义网络分析图来看（见图2），《九十年代中国儿童发展规划纲要》的家庭教育工作核心是举办“家长学校”，通过“教育”家长以使他们掌握儿童发展和家庭教育的科学知识及方法。进入21世纪，《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》的家庭教育工作中心从一个变成两个，即“家长学校”和“一体化”，明确提出发挥家庭、学校和社会教育的协同优势。政策话语从教育家长转向指导家长、支持家长参与学校教育，家长从接受家庭教育知识的“被动者”转向具有与学校平等地位的“参与者”和“协同者”。在《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》中，政策重心又转向建设更为规范和系统的家庭教育指导服务体系。这部儿童发展纲要不仅体现普惠性的儿童福利政策价值取向，而且突出“服务”中心，并将覆盖城乡的家庭教育指导服务体系建设作为最终目标。从这三部儿童发展纲要的变迁不难发现，我国家庭教育政策在提升家长参与、形成协同育人合力的同时，也着力凸显政府的主导责任，力图使家庭教育指导成为政府提供、惠及全民的公共服务产品。

图2 儿童发展纲要语义网络分析图

（二）家庭教育工作重心从提高家长受教育率转向提供专业化的家庭教育指导服务

改革开放后，儿童教育与保护事业受到空前重视，家校合作也迈入党和国家主导推进的新阶段。[12]从《全国家庭教育工作“九五”计划》（1996年）到《关于指导推进家庭教育的五年规划（2016—2020）》，全国妇联联合各部门制定了自20世纪90年代以来的五个专门的家庭教育五年工作规划。通过对这五个家庭教育工作规划的语义网络分析发现（见图3），“九五”规划的核心还是提高家长的“受教育率”，但“十五”以后的家庭教育工作逐渐转向为家庭提供“教育指导”和“服务”（注：限于篇幅，本文只列出了“九五”“十五”和“十三五”的家庭教育五年规划语义网络分析图） 。“十五”“十一五”以科学的教育方法和提供“家庭教育指导”为中心，“十二五”更加突出“家庭教育公共服务”，并要求形成多部门合作和社会力量参与的家庭教育工作格局，“十三五”则明确提出家庭教育指导服务的“专业化”。自“九五”规划明确政府主导推进家庭教育事业以来，“十五”提出建立健全家庭、社区和学校协调配合机制，“十二五”再次强调探索“协同育人机制建设”；而“十三五”则通过为城乡家庭提供专业化的家庭教育指导服务，将我国的家庭教育工作推进到规范机制和制度建设的新时代。我国家庭教育工作由保护、教育儿童需要的政府推进迈入到由规范制度保障的家庭、学校、社会共育时代，完成了从“弱家庭教育—强学校教育”向“家校协同—共同育人”的历史转变。

图 3 全国家庭教育工作规划语义网络分析图

（三）家庭教育政策注重权威工具与能力建设和学习工具的组合使用

政策工具是政府在部署和实施政策时期拥有的实际方法和手段，它被视为是将政策目标转化为具体政策行动的重要路径和机制。[13]政策工具主要有以下几种类型：一是用规则来支配个人或机构行为的权威工具；二是用回报来诱导人们遵从政策意图的激励工具；三是象征和劝诫工具，其认为只要使政策目标群体相信被要求的行动与其信念是一致的，他们就会采取政策所期待的行动；四是通过组织结构变革来应对现有组织对环境变化反应失灵的系统变革工具；五是能力建设工具和学习工具。能力建设工具认为，政策目标群体一旦被正确告知并拥有必要的资源，他们就会产生政策期待的行动。学习工具在本质上是一种过程性工具，它通过提升政策目标群体的学习能力来促进其采取政策期待的行动。由于学习工具通常不体现在政策文本中，一般认为只要在政策中提出学习导向和要求即可视为学习即将发生，因而通常将学习工具与能力建设工具合并。[14]依据上述五种政策工具对改革开放以来的17部重要家庭教育政策文本进行编码，共得到425条编码。通过频次统计发现，我国家庭教育政策中政策工具的使用频次由高到低依次为权威工具（38%）、能力建设和学习工具（30%）、象征与劝诫工具（24%）、激励工具（7%）、系统变革工具（1%）。我国家庭教育政策大量使用了强制性色彩较为浓厚的权威工具，同时也充分运用了能力建设和学习工具。权威工具依靠命令规则的使用来达到政策服从的预期效果，缺乏与政策对象的对话和共同构建。能力建设和学习工具虽然时间长、见效慢、政策成本风险较高，但它能提升政策目标群体的学习能力，并为他们的政策行动提供充分的资源信息，从而达到凝聚共识以提升政策行动效益的目的。因此，权威工具与能力建设和学习工具的优化组合往往能相得益彰。20世纪90年代，家庭教育政策中大量使用了举办家长学校普及家庭教育知识、提升家长受教育率的能力建设和学习工具；进入21世纪后，《全国家长学校工作的指导意见》（2004年）、《全国家庭教育指导大纲》（2010年）也使用了包括家庭教育指导教学形式和教学内容在内的能力建设和学习工具；2015年，《教育部关于加强家庭教育工作的指导意见》还使用了研制指导手册、启动家校共育机制实践试点等能力建设和学习工具。随着近年来家校合作实施力度的提升，权威工具与能力建设和学习工具组合使用带来的政策效益将会更加显著。

三、改革开放以来我国家庭教育政策的行动逻辑

（一）1978—2000年：明确政府作为家庭教育公共服务的责任主体

在中国传统社会中，国家权力与“家”的力量结合来实现对乡土社会的治理，从而呈现“国强—社会弱—家强”的格局。新中国成立后，城市的单位和农村的人民公社使个体纷纷从家庭中脱离而嵌入集体体系。在家庭与“单位”和“公社”捆绑的国家生活资源配置制度下，新中国对传统家庭的改造是以让个体为整个国家的社会理念奋斗为前提所作出的制度路径选择。但是，国家对家庭的改造又受实际福利支持能力的限制，无力为全体国民提供相对全面的福利保障体系。改革开放初期，随着单位制度解体，中国社会的家庭政策开始以“减轻国家负担、增加家庭和个人责任”为主导思想。政府与社会组织在不断强调家庭重要性的同时，开始逐渐减少对家庭生活的直接干预，并由此形成一套并不完备的家庭政策体系。[15]在工具主义的导向下，国家和个人关系中的种种压力及矛盾都转移给了家庭，家庭被迫要消化大量社会转型成本。[16]但大多数中国家庭并不具备与现代家庭相应的教育能力，广大家长缺少科学的育儿知识和教育方法。据调查数据显示，20世纪60年代，我国是世界上青少年犯罪率最低的国家。“文化大革命”期间青少年犯罪开始增多，占整个社会刑事犯罪的60%左右。但到了90年代后，青少年犯罪人数激增至“文化大革命”期间的10倍。[17]面对青少年道德失范及家长亲职教育知识匮乏的社会现状，政府重新承担起为家庭提供公共服务的责任主体角色。从80年代开始，《中华人民共和国义务教育法》（1986年）、《中华人民共和国未成年人保护法》（1991年）等明确规定了家庭在保障儿童受教育与保护方面的基本权益，《九十年代中国儿童发展规划纲要》《全国家庭教育工作“九五”计划》等围绕儿童权利和儿童发展问题开始主张大力举办多元化的家长学校。教育家长、提高家长受教育率成为这个时期我国家庭教育工作的重心。此时的家庭教育政策行动逻辑表明，在“国家—家庭—个人”结构链条中，面对社会转型和结构变迁的压力，政府力图通过家庭教育政策的实施再次明确作为公共服务“第一责任人”的职责角色。90年代至20世纪末的家庭教育政策行动正是对中国社会转型时期家庭教育公共诉求的积极回应，它是我国政府对改革开放初期市场介入、分配方式变化、公共服务产业化等给家庭带来巨大冲击的缓释和政策行动上的扶持。

（二）2001—2010年：不断完善家校合育的制度建设

进入21世纪以来的10年，改革开放给中国社会带来GDP的飙升和私人财富的迅速增长。对中国的青少年而言，物质生活条件的改善带来的却不一定是积极进取的人生，反而是对金钱至上的狂热。年长一代是勤俭节约的传统消费伦理固守者，而年轻一代则是消费主义的拥趸和代言人。[18]居住面积增大、电脑普及、网络便捷在为孩子提供优越学习条件的同时，亲子沟通空间却不断压缩。同时，内嵌于社会转型中的中国家庭也经历着人口与家庭的双重变迁。随着20世纪80年代独生子女政策的实施，中国家庭内部结构逐渐演变成由父母和子女构成的“核心家庭”，整体上也呈现出与祖辈分而不离的居住形式。但现代核心家庭不仅是指居住模式，更包括一套价值体系、生活方式和物质条件。中国家庭虽然变小，却并不意味着“核心化”，因为其家庭功能的完成仍需要亲属网络的参与，所以是有其“形”而欠其“实”。[19]正是在“传统”与“现代”的磨砺妥协中，隔代养育、原生家庭等引发的矛盾冲突使独生子女教育成为社会关注的问题。在一对夫妇只生育一个子女的政策下，家庭本身变得越来越脆弱，但其所承担的教育责任却又越来越重，教育投入的风险越来越高。面对改革开放带来的更多向上社会流动的机会，望子成龙的家长对子女的过高期望和急功近利的家庭教育方式不断激化亲子矛盾，导致青少年儿童厌学、逆反、心理问题增多。家庭本应是对子女进行道德人格教育的重要场所，但此时的中国家庭教育几乎沦为学校教育的附庸和部分学校功能的衍生，而且这部分功能主要集中在知识的学习上。正因如此，全国家庭教育工作“十五”“十一五”规划均要求建立家庭、学校和社会协同育人机制。家校合作的工作重心也从上个阶段的教育家长，转向通过规范机制建设促进家长参与、发挥家长在教育中的主动性和积极性。系统观念指导下完善家校合作机制和制度建设成为这一时期我国家庭教育政策的行动逻辑。

（三）2011—2020年：家庭教育指导服务的普惠性

在经历改革开放的社会转型和21世纪社会的巨大变革后，“立德树人”的育人导向带来教育系统的全方位转变。思想道德教育绝非学校教育能独立开展的知识教育，家庭教育的重要性和战略地位受到前所未有的重视。但长期以来，我国家庭政策主要表现为“补缺模式”，即将重点放在问题家庭和那些失去家庭依托的边缘弱势群体上，缺乏对正常家庭的普遍支持。强化政府在家庭这个私域的公共服务功能，建立公共服务支持系统并设计合适的“家庭友好型”“家庭发展型”公共政策呼声高涨。[20]家庭教育公共服务的对象既包括正常儿童，也包括困境儿童。普通正常家庭在家庭教育过程中同样面临照顾子女的压力及育儿指导能力的不足，“补缺模式”显然无法满足所有家庭的教育指导需求。政府和市场是家庭教育指导服务的两大供给主体。但从已有调查结果来看，商业性培训机构提供的家庭教育服务脱离儿童身心发展，不仅挤占大量课余时间，而且其内容主要局限在文化培训和特长发展方面；政府提供的家庭教育服务只能满足一些特殊家庭的初级需求，而且覆盖面狭窄。[21]因此，构建覆盖城乡的家庭教育指导服务体系成为这一时期我国家庭教育政策的行动逻辑。在《中国儿童发展规划纲要（2011—2020年）》中，明确指出了家庭教育指导服务在城乡公共服务中的重要性；《关于指导推进家庭教育的五年规划（2011—2015）》提出让家庭教育公共服务体系覆盖面进一步扩大；《关于指导推进家庭教育的五年规划（2016—2020）》更明确了到2020年初步形成与城乡发展相适应的家庭教育指导服务体系的目标。这一时期我国家庭教育政策的行动逻辑表明，使家庭教育指导成为是由政府提供、面向所有家庭、惠及全民的公共服务产品，已成为新时期政府基于家庭功能发展及需要为家庭提供的实质性支持和帮助。

四、我国家庭教育政策的行动展望

政策综合解释模型强调，任何政策行动总是内嵌于所处时空的社会脉络中。如图4所示，改革开放初期面临青少年道德失范，我国政府提出了举办家长学校教育家长的政策主张。随着独生子女教育问题日益严峻，我国政府大力倡导家庭、学校、社会教育的一体化，全面推进家校共育的制度化建设。进入2011年后，面对家庭教育服务供给不足的突出问题，我国政府坚持家庭教育公共服务的普惠性，着力构建覆盖城乡、优质均衡的家庭教育指导服务体系。如今，随着“三孩政策”的实施及义务教育“双减”政策的颁布，教育竞争的加剧使新生代父母深陷育儿焦虑。因此，通过“家校社”有机联动形成支持性社群，以促进更多家庭获得高质量的教育资本、提升城乡家庭的教育能力、实现家庭教育的现代化正在成为我国家庭教育政策的行动方向。《中国教育现代化2035》明确提出了要走“中国特色社会主义教育现代化道路”。中国特色社会主义现代化包括学校教育现代化、家庭教育现代化和社会教育现代化三个方面。家庭教育现代化建设已成为未来家庭发展乃至社会现代化建设的重要任务。[22]

图4 嵌入时空脉络的家庭教育政策行动逻辑

在家庭政策体系从满足家庭最基本的生存需求转向构建现代家庭功能、提升现代家庭发展能力的现代化建设进程中，政策行动应逐步淡化“病理学式”的选择主义思路。也就是说，家庭教育政策要避免陷入应急干预和查漏补缺的模式。因为，这种“工具主义”性质的家庭教育政策难以兼顾现代家庭的多元利益及满足家长多样化需求。在“现代家庭建设”理念指导下，以家庭整体作为家庭教育政策的对象，并以满足现代家庭的发展需求和投资人的全面发展作为出发点进行整体性治理，才是政策行动的路径和思路。因为只有通过全面提升家庭教育能力，才能促进现代家庭的可持续性发展。此外，在家庭教育政策中还应进一步丰富能力建设和学习工具的设计安排，增加不同政策工具的组合使用。从政策工具设计的视角，最新通过的《中华人民共和国家庭教育促进法》主要采用的是权威工具。正如有研究者指出的，提升家庭教育能力建设应是家庭教育立法的直接目的，因为家庭教育的现代化是建立在家庭教育能力现代化的基础上。[23]而要提升家庭教育的能力，就离不开更多能力建设和学习工具的政策组合和优化。大力发展家长学校教育家长，虽然能为家长提供科学的育儿知识，但静态的知识未必一定能转化为教育的能力。在促进静态家庭教育知识转化为家庭教育能力方面，可借鉴国际上广泛采用的一些亲职教育项目，如澳大利亚的“积极教养项目”、美国的“以循证干预为方法的亲职教育项目”，等等。因为，这类项目基本都是在日常教养实践中帮助父母运用教育知识，进而实现父母教养能力的提升和整个家庭教养观念的更新。展望我国今后的家庭教育政策行动，既要增强公立校外教育机构提供家庭教育服务的组织保障，还要大力开发和设计这类以家庭能力建设为中心的亲职教育项目。政府政策行动只有为家庭提供充分、专业化和个性化的教育资源，才能实质性地提升家庭获得高质量教育资本的能力，最终实现我国城乡家庭教育的现代化。