脱贫户返贫风险监测预警机制构建

□何植民 杜轩

一、引言

党的十八大以来，在党中央的领导下，我国充分发挥社会主义制度的优越性，集中力量办大事，于2020年底取得了脱贫攻坚战的全面胜利，小康社会全面建成，实现了第一个百年奋斗目标。2020 年3 月，国务院扶贫开发领导小组印发《国务院扶贫开发领导小组关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》（国开发〔2020〕6 号），明确了坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，把防止返贫作为当前及今后一个时期扶贫工作的重要任务，围绕“两不愁三保障”主要指标，统筹政府、市场和社会资源，建立防止返贫监测和帮扶机制，巩固脱贫成果，确保高质量全面打赢脱贫攻坚战。但是，由于自然环境较差、产业基础薄弱、人才流出、科技匮乏、发展能力不足等原因，返贫现象长期存在于各扶贫开发和反贫困治理阶段，加之近年来又受到新冠肺炎疫情对各行业的冲击，返贫问题更是威胁着脱贫攻坚成果的巩固和拓展。2020 年3 月，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话指出：“根据各地初步摸底，已脱贫人口中有200 万人存在返贫风险，边缘人口中还有近300 万存在致贫风险。”因此，如何防范返贫是巩固拓展脱贫成果、确保高质量脱贫亟待解决的重要理论问题与现实问题。

目前，学术界关于返贫风险监测预警机制的研究集中于4 个方面：一是基于构成要素角度进行分析。如：包国宪和杨瑚（2018）认为，有效的返贫风险预警机制应由预警主体、预警程序和支撑条件3 个方面构建；章文光（2019）着眼于风险视角，认为返贫风险预警机制的建立前提是要实现扶贫部门与各行业部门的互联互通，要对不同的致贫和脱贫要素等加强监测；沈权平（2020）强调脱贫成果的巩固需重视多元参与的作用；胡世文和曹亚雄（2021）则指出应从完善风险监测制度、明确风险监测职责、强化技术体系支撑、创新信息管理机制4 个方面实现脱贫人口返贫风险监测。二是从指标体系构建角度进行研究。如：范和生（2018）认为，有效的返贫风险预警机制应由预警信息机制、组织预警机制、长效衔接机制、利益联结机制和考核监督机制组成，具体又可细分为20 个指标。三是从数据治理能力驱动角度展开讨论。如：孙壮珍和王婷（2021）构建了防返贫预警机制，认为后续机制构建应重视信息收集的多样化、运行的动态性、流程的固化性、帮扶的精准性以及整体的闭环性；杨静慧和张雨龙（2021）提出，强化返贫风险预警机制要实现从大数据向块数据赋能转变。四是探讨了地方返贫预警监测机制。如：江西广昌县根据脱贫户目前产业、就业、收支等状况划定“红、黄、绿”3 类预警级别，并建立3 级审核、制定3 类救助措施，提高精准预警监测水平；张家口地区构建了多元长效防返贫监测预警机制。尽管目前学术界针对返贫风险监测预警机制的构建问题进行了多方面的研究，但主要都集中于制度层面的理论探讨，缺乏从技术层面进行专门研究，现实可操作性与长效性不够；同时，目前学界更多的是从静态学理层面分析返贫监测体系包含的要素，如从单一的人均可支配收入要素识别返贫对象，这一定程度上忽略了返贫的动态性和多维性。因此，本文基于应用性视角，主要从对象监测、风险预警、配套体系3 个方面构建动态性多维返贫风险监测预警框架，同时结合二分类Logistic 回归模型，构建动态性多维返贫风险预警机制模型，以期适应、巩固和拓展脱贫攻坚成果，实现高质量可持续脱贫的发展需要。

二、构建返贫风险监测预警机制需要解决的关键问题

基于上述对返贫风险监测预警机制构建研究的现状及思考，结合我国农村的现实情况，本文主要从返贫风险先导信号的界定、返贫风险识别与指标体系更新的动态性、返贫风险监测预警机制的支撑体系3 个方面对返贫风险监测预警机制构建中的关键问题进行分析，为脱贫户返贫风险监测预警机制框架的设计奠定基础。

（一）返贫风险先导信号的界定

返贫风险先导信号是识别返贫风险的逻辑起点。以往实践通常以绝对贫困线作为衡量监测贫困户是否处于贫困风险的重要指标之一。2011 年，我国将贫困标准提升为人均纯收入2300元，此后综合考虑物价水平等因素，又按照6%的年增长率对贫困标准进行调整测算，到2020 年，全国脱贫标准人均纯收入4000元。全面脱贫后，我国贫困属性、特征以及需识别人群类别、数量等均发生了重大变化，相对贫困取代绝对贫困成为新的表现形式，这就意味着以往以绝对贫困线作为贫困标准不再适用。因此，为了适应现实变化，防范脱贫户再次陷入返贫风险，需要对脱贫户出现返贫风险的贫困标准进行重新界定，并构建一套科学合理的返贫风险监测预警机制。尽管致使脱贫户返贫的因素具有多样性和复杂性特点，但大都可表现为脱贫户的可支配收入和偿债能力相加难以满足最低生活标准支出和应对突发风险的支出，进而导致返贫现象出现。基于此，本文以“收入能力+债务承担能力-最低生活标准支出-突发风险所致支出”形成的收支缺口的直观数据作为返贫风险先导信号，提高返贫风险前期识别的有效性和可操作性。“收入能力”以可支配收入来衡量，只计算具有连续性、稳定性特点的收入。对脱贫户来说，可支配收入是用以获取最基本生计资源的来源，由工资性收入、经营性收入、财产净收入和转移净收入组成，不包括礼金、资产出售所得、彩票中奖和得到的一次性赔偿等具有偶然性特征的收入。“债务承担能力”是指偿还到期债务（包括本金和利息）的能力。有能力偿还的借贷会使脱贫户的贫困发生率降低，有助于脱贫户经济水平和抗风险能力的提升；无能力偿还的借贷则有可能使脱贫户再次返贫。“最低生活标准支出”是指在社会发展的某一时期内，由政府制定的、与社会经济发展相适应的、在衣食住行等方面能够维持一个人生存的最低限度的支出，这类支出具有固定性的特征。“突发风险所致支出”是指因灾害、疾病、失业、市场转型、政策转向等情况所导致的突发事件导致脱贫户支出出现的偶发性增加支出，当脱贫户遭遇此类风险却难以负担相应支出时就有可能再次返贫。综上所述，脱贫户是否产生返贫风险可以通过“收入能力+债务承担能力-最低生活标准支出-突发风险所致支出”形成的收支缺口进行判断：收支缺口为负说明脱贫户处于返贫风险危险状态，收支缺口为正则代表脱贫户处于返贫风险安全状态。

（二）返贫风险识别与指标体系更新的动态性

准确识别返贫风险对象和更新风险指标体系是建设科学有效的返贫风险监测预警机制的基本前提，因此需要建立对脱贫户返贫风险状态的动态识别体系和返贫风险指标体系的动态更新体系。第一，关于脱贫户返贫风险的有效识别。过去实践中，我国扶贫对象大多集中于农村群体和建档立卡户，忽略了城市贫困群体和边缘户的贫困问题。一方面，后者往往在返贫风险的危险与安全两种状态之间摇摆，存在较高的返贫风险，一旦受到返贫风险相关因素的冲击就容易导致收支出现负缺口，进而陷入返贫困境；另一方面，由于扶贫政策、措施与资源配置相对精准，这就导致边缘户群体难以获得国家扶贫资源，因此这类群体有时相比建档立卡户的返贫风险更高，且具有隐蔽性。因此，建立有效的返贫风险人群识别体系识别各类处于返贫风险下的人群是构建有实践意义的返贫风险监测预警机制的重要环节。第二，关于返贫风险指标体系的构建。对贫困的测量已从以往的单一收入维度转向多维度指标体系。尤其是我国幅员辽阔，各地区自然、社会、经济、文化发展水平等各有不同，致使导致脱贫户返贫的风险因素也有所区别，这就使得返贫风险指标体系的构建具有一定的复杂性。因此，构建一套符合科学性、实践性、针对性、动态性要求的返贫风险指标体系尤为关键。

（三）返贫风险监测预警机制的支撑体系

为了保障监测预警体系在实践中的正常运转与工作效率，除了理论体系的科学性与合理性外，还需要构建与其配套的支撑体系以保障制度有效运行。以往的配套支撑体系在实践运用中往往存在以下问题：一是识别缺乏科学性和精准性。尤其体现在当信息传递、处理和使用不当导致信息失真和缺乏时效性等，就有可能导致识别结果与现实情况产生偏差甚至酿成错误。二是资源共享不充分。参与返贫防范工作的部门较多，但各部门工作呈现“碎片化”特征，使得返贫防范资源配置和使用难以达到最优，社会整体效益欠佳。三是管理制度不够规范。参与返贫防范工作的政府部门具有多元主体特征，有利于防范各领域的返贫风险，但也会使交叉区域容易形成交叉管理、“政出多门”等现象，甚至出现部门相互推诿责任、返贫防范工作局部混乱等局面。四是滋生寻租与腐败问题。虽然我国对政府部门权力进行监管的机制不断完善，但在政绩取向、人情关系等现实因素的干扰下寻租腐败现象仍时有发生。这就会导致部分存在返贫风险的群体被人为忽略或替代，进而出现返贫现象。基于上述分析，本文认为返贫风险监测预警机制需要构建的支撑体系应包括两方面：一是构建计算机与数据库体系，主要通过搭建返贫防范相关数据库及政务平台来强化信息共享机制；二是创新返贫风险动态识别技术，从战略规划和引导市场参与两方面采取应对措施；三是强化返贫风险的应对协调机制，主要聚焦实践中存在的问题，完善返贫风险防范进程中部门协调、资源共享和权力监督等制度建设。

三、脱贫户返贫风险监测预警机制的框架设计

返贫风险监测预警机制的实质是对脱贫户的返贫风险状态进行监测和识别，并用于指导我国相对贫困的治理实践。本文基于返贫风险监测预警机制需要解决的关键问题设计我国脱贫户返贫风险监测预警机制框架如图1 所示。其中：返贫风险监测机制主要用于返贫风险监测指标体系构建和筛选；返贫风险预警机制主要用于识别脱贫户返贫风险状态；返贫风险监测预警机制支撑体系主要用于保障脱贫户返贫风险监测预警机制的有效运行。

图1 返贫风险监测预警机制框架

（一）返贫风险监测体系

结合前文所述，本文在判定先导信号的基础上，根据已识别出的具有返贫风险的对象及其相关数据构建返贫风险指标体系。返贫风险指标体系主要从影响收入的动力、风险、经济、社会4 个维度构建，首先筛选出相关指标构成有效指标体系，然后对相同分类指标进行合成，用于判断脱贫户的返贫风险状态。具体如图2 所示。

图2 返贫风险监测机制

1.返贫风险监测指标体系构建的理论依据

对返贫风险监测指标体系构建的理论研究主要基于多维贫困理论。Sen（1976）明确提出基于多维贫困视角分析贫困问题，其提出的“可行能力理论”被认为是多维贫困的理论基础。基本可行能力由一系列指标构成，如免受饥饿和疾病的能力，满足身体需求、接受教育、参与社会活动的能力等。在已有研究的基础上，国内学者基于多维贫困视角下的贫困问题展开了研究。如：包国宪和杨瑚（2018）将返贫风险指标归类为政策型返贫、资源环境型返贫、灾祸风险型返贫、能力习惯型返贫4 类；黄锐等（2022）基于多维贫困视角，从收入、住房、安全饮水、教育、医疗健康5 个维度衡量贫困情况并用于返贫风险的监测。在当前全面推进乡村振兴战略背景下，脱贫户不仅可以通过自身能力获取生活所需要的物质资料，还可以依靠自身发展抵御突发风险。脱贫户返贫风险的防范实际上是追求“满足人民对美好生活的向往和追求”，逐步实现社会公平、区域发展均衡、生活保障完备等目标，进而实现返贫防范效果的长效与稳固。因此，本文从动力、风险、经济、社会4 个维度构建返贫风险监测指标体系。

返贫风险防范是一个多维度的治理过程。其一是动力维度，具体指脱贫内生动力。脱贫内生动力是指脱贫户获取收入的意愿及能力。一方面来源于脱贫户自助脱贫信念，从“被扶贫”到“靠自己”，包括脱贫户的脱贫意愿等；另一方面则来源于脱贫户获取生计资本的能力，包含身体状况、文化程度和技术水平等。其二是风险维度。风险维度因素主要包含因政策、市场、环境的变化和灾害的冲击等对脱贫户收入造成影响的因素。如部分脱贫户在脱贫后仍面临政策环境和自然环境变化的双重风险，前者是依赖扶贫项目、扶贫产业的脱贫户，其收入直接或间接与政策投入挂钩，易受政策变化的影响；后者一般是以农作物为主要生计来源的脱贫户，易受地震、天气、地理位置和土壤条件等变化的影响。该类指标体系需要考虑政策扶贫投入、政策对市场的影响、自然灾害、环境等。其三是经济维度。经济维度因素包括人均可支配收入、所拥有的用以赚取生计资源的自然资本及物质资本、用于投资的物质或货币等。这一类指标包括脱贫户依靠自身能力达到维持和改善生活所采用的经济方式，具体包括可支配收入、土地、养殖规模、投资等。其四是社会维度。社会维度因素包括代际公平程度、区域经济发展差异程度、公共设施和公共服务享有程度。其中：代际公平程度是指子代收入受到父代收入的影响程度，反映的是社会阶层的固化程度；区域经济发展差异度是指不同地区由于地理位置、资源分布、经济社会发展情况所导致的差异程度；公共设施和公共服务享有程度是指脱贫户居住区域内公共设施和公共服务的完备程度。

2.返贫风险监测有效指标的筛选

返贫风险监测指标体系的构建首先需要根据先导信号的识别结果进行初步判断，然后根据已识别的脱贫户的数据构建函数进行筛选，进而得出有效的返贫风险指标体系。一是构建返贫风险先导信号识别模型，即“收入能力+债务承担能力-最低生活标准支出-突发风险所致支出”。二是形成返贫风险监测指标筛选机制，即构建先导信号与各指标的反应函数，以此来筛选有效指标。三是构建有效指标体系，即将同一维度下的单一指标合成为综合指标，在合成综合指标的过程中需要考虑各指标对于返贫风险的预测能力及自身是否具有作用。此外，由于返贫户各项属性可能会随着时间等发生改变，因此应保持有效指标体系的动态更新，以保障指标体系的科学性和有效性。

（二）返贫风险预警体系

1.返贫风险预警模型构建

本文首先采用“收入能力+债务承担能力-最低生活标准支出-突发风险所致支出”作为衡量脱贫户是否具有返贫风险的先导信号来预判定脱贫户的返贫风险状态。然后将该指标与前文得到的有效指标体系中的一系列指标构建一个二元logistic 回归模型，具体为：设“收入能力+债务承担能力-最低生活标准支出-突发风险所致支出”为Y，Y 为二值变量，当“收入能力+债务承担能力-最低生活标准支出-突发风险所致支出”大于0 时，Y 取值为1，此时返贫风险状态为安全；当“收入能力+债务承担能力-最低生活标准支出-突发风险所致支出”小于0 时，Y 取值为0，此时返贫风险状态为危险。

假设影响Y 值的因素有n 个，依次设为X，X，X，...X，函数关系记为P=P（Y=1/X，X，X，...X），P 表示在n 个影响因子下Y=1 结果发生的概率，具体为回归模型（1）：

将模型（1）进行对数变换，可以转换为以下线性模型（2）：

其中：回归系数β（i=1、2、3、...、n）代表自变量X每变动一个单位，其优势比的自然对数值所变换的数量。优势比表示X每变化一个单位，Y=1 结果出现增加的概率，用以反映该变量对返贫风险出现的影响程度。通过观察回归系数的值与优势比之间的关系即可得到自变量与因变量之间的关系。

2.返贫风险预警信号甄别

返贫风险预警判断信息输出后往往需要通过对返贫风险预警信号进行甄别后才能最终确定。因此，首先对返贫风险预警信号识别，即在返贫风险预警模型构建的基础上，利用有效指标计算出脱贫户的返贫风险状态；其次对返贫风险预警机制进行复核，在建立返贫风险预警模型的基础上引入专家判断机制和案例辅助识别，用以对检验模型进行动态修正；最后根据复核结果进行更新和同步，提高脱贫户返贫风险监测预警的长效性。具体流程如图3 所示。

图3 返贫风险预警机制

（三）返贫风险监测预警机制的支撑体系

图4 为本文构建的返贫风险监测预警机制支撑体系，具体包含计算机与数据库体系和返贫风险的应对协调机制3 个方面。

图4 返贫风险监测预警机制支撑体系

1.计算机与数据库体系

计算机与数据库体系的构建包括以下几点：第一，搭建和使用统一的政务数据平台。根据我国行政管理体制的特点，同级别政府部门的交流与合作相比上下级更加有效，因此各级别参与返贫风险治理的政府部门首先需要建立同级别的政务信息平台，加快各部门对自身数据平台的迁移与合并，以此促进交叉区域内的数据共享，建设一体化政务平台为返贫风险防范工作的数据交流提供场所。第二，建立利益补偿机制。在构建数据共享机制中，可以综合考虑数据各项指标的质量、使用率、收集难易程度等对数据提供方进行一定补偿，以此来充分调动数据提供方提供数据的积极性。第三，统一统计数据的口径。由于不同部门的数据使用标准不同，致使其他部门即使获得数据也难以直接使用，因此可以结合工作需求设定统一的数据统计口径以打通信息壁垒，畅通数据在各部门间的流通通道，提高资源配置效率。

2.技术创新

关于返贫风险监测预警的技术创新包括以下两点：第一，政府部门应做好战略规划。在日常工作中，政府部门需要将动态性技术开发与使用纳入日常工作范围内，通过引进专业技术和现代化软件对相关返贫风险数据进行分析，通过电子政府的建设以提升返贫防范部门的决策水平和为人民服务的能力。第二，引导市场参与。虽然返贫风险的防范主要是以政府为主体开展的工作，但政府工作存在局限性，导致在技术开发上缺乏优势。因此，在返贫风险动态性技术方面要重视市场的作用，一方面积极与技术创新型企业进行合作，在数据资源和利益层面提供共享机会，为市场参与铺路，加强合作，共同打造协同、高效、便利的产业链；另一方面则要吸取市场的新兴技术以推进返贫风险防范技术的创新，提高政府部门的治理体系和治理能力现代化水平。

3.返贫风险的应对协调机制

为减少部门间相互推诿、协调混乱等问题，可以构建返贫风险的应对协调机制，推进各部门在返贫防范工作中的协调统一，加强各部门在返贫防范工作中的交流与合作，主要可以从以下几个方面着手：第一，组织文化方面。在推进各部门合作的过程中，可能会形成各个部门在组织文化上的碰撞，因此需要对组织文化进行优化调整，期间要广泛听取各部门意见，建立受到各方认可的工作标准和合作模式，并以此作为行动指南。第二，协调机制方面。目前我国传统的部门协调制度为部长负责制、部务会议制或党委会议制。新的协调机制中可以在部长负责制和部务会议制度的基础上，建立由部长和各机构负责人共同议事的协调中枢以协调事务，这既能够统筹各方意见，又能兼顾各方的利益，也有利于协调新部门内各机构的事务和关系。第三，职能重构方面。协调机制有效实施的关键是政府部门职能的转变和有机整合，因此为了提高返贫风险工作的质量，可以对各部门在交叉领域上的职能和目标予以重构和明确界定。政府部门应着力于构建返贫风险防范的顶层设计，致力于返贫风险相关的制度、政策、环境等方面的构建，积极引导各主体充分认识到防范返贫风险的重要性，并积极引导社会组织参与到其中的某些具体职能之中，如返贫风险相关数据的收集、分析、传递等工作，从以往的亲力亲为转向对社会组织的工作过程和成果进行监督。第四，权力分配方面。多部门合作的结果可能会导致权力集中，易形成行政权、执行权和监督权一体的现象，因此在权力运行结构中要构建3 类权力适当分离的模式。如返贫风险政策决策部门行使决策权、具体事务执行部门掌握执行权、监管部门掌握监督权。职权分离有助于各部门明确自身工作内容，确定其责任与权力，进而增强其为人民服务的能力。

四、理论目标与研究展望

（一）理论目标

脱贫户返贫监测预警机制的构建是巩固、拓展脱贫成果的重要保障。本文通过对现有文献进行梳理，针对脱贫户返贫现象构建了具有一定实践意义的返贫风险监测预警机制的框架体系，以期达到以下几个目标：第一，基于整体性和可行性视角从返贫风险事前防范出发，在对脱贫户返贫风险进行界定与初步设计返贫风险指标体系的基础上系统构建返贫风险状态预警的制度体系，从而为脱贫户返贫风险的监测预警机制提供必要的理论模型。第二，从理论的科学性与实践操作的可行性和效率性出发，以脱贫户“收入能力+债务承担能力-最低生活标准支出-突发风险所致支出”形成的收支缺口作为判断依据，缩小识别范围后再引入多维贫困标准，共同进行验证，保证贫困风险识别的科学性、有效性、效率性。这种识别方法相比于以绝对贫困线作为返贫标准来说，符合我国“满足人民对美好生活的向往和追求”目标，也符合当下识别相对贫困这一背景。第三，根据先导信号识别出的可能存在返贫风险的群体，基于本文构建返贫风险指标体系包含的动力、风险、经济、社会4 个维度和脱贫户的实际情况进行分析，获取各类脱贫户存在的特有的返贫风险影响因素，为今后满足特定群体可持续生计作出的分类救助提供指导依据。第四，基于其他学者关于返贫风险监测预警机制所提出的连贯性和动态性理念，本文在理论模型中体现脱贫户监测预警和返贫风险影响因素的动态更新机制：脱贫户监测预警方面，将根据先导信号识别出的脱贫户加入返贫风险监测名单进行实时监测，一旦触发返贫风险监测指标体系中的某些指标，则立即加入帮扶名单，完成对脱贫户返贫状态的动态性监测；返贫风险监测预警机制方面，根据脱贫户返贫现象的出现，实时对生效的返贫风险指标体系进行指标与权重的更新，为在实践中保持脱贫户返贫风险监测预警机制的有效性提供理论支撑。

（二）研究展望

本文的分析框架是结合已有研究进行的拓展并从技术上进行了监测预警机制的设计和安排，在后续的研究中仍需进一步分析与探讨：第一，本文虽然构建了一个返贫风险监测预警机制的理论框架，然而缺乏数据进行实证分析，这一理论框架是否能在实践中达到预期目标还需要根据现实情况的指标选取、机制构建、实证检验、结论分析以及跟踪评估等来验证，并逐步对本文研究方法、结论进行调适完善。第二，本文构建的风险监测预警系统仅从技术层面进行了模型架构，引入实践中还需要相关法律、法规等从制度层面对机制运行的合法性、安全性、有效性等进行基础性保障，这是未来研究的一个关键性问题。第三，关于返贫风险先导信号的界定，实际操作中如何界定投资性支出、突发性风险支出以及如何保障脱贫户满足美好生活需求的发展性收入的具体数额等，仍需进一步的分析。