论我国撤回起诉制度的异化与矫正

马若飞

(中国人民大学 法学院,北京 100872)

近些年，检察机关滥用撤回起诉权的问题(1)本文的研究范围仅限于公诉案件中的撤回起诉问题，不涉及刑事自诉案件与民事、行政案件中的撤回起诉。日渐凸显。随着检察权运行机制的改革完善，为规范撤回起诉的运行，妥善应对撤回起诉在司法实践中的乱象，2007年最高人民检察院制定了《最高人民检察院关于公诉案件撤回起诉若干问题的指导意见》(以下简称《指导意见》)，对撤回起诉的事由、撤回起诉的流程等重要问题加以规定。2014年10月，中国共产党十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国这一基本治国方略，这对建设社会主义法治国家具有深远的意义。《决定》提出了推进“以审判为中心”的诉讼制度改革，直接引发了刑事司法领域的重大变革，侦查、公诉与审判三种诉讼职能面临重新定位与优化配置。为充分贯彻落实中央文件的要求，2016年10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，这标志着“以审判为中心”的诉讼制度改革进一步向纵深发展。“以审判为中心”就是要充分发挥司法最终裁决的功能，确认法院在诉讼程序中的权威，实现庭审的实质化，欲达到上述目标离不开公诉权与审判权的良性互动。2016年9月，最高人民检察院发布的《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》中明确提出“规范撤回起诉制度”。2017年12月，最高人民法院印发的《人民法院办理刑事案件庭前会议规程(试行)》(以下简称《庭前会议规程》)第二十二条(2)《人民法院办理刑事案件庭前会议规程(试行)》第二十二条：“人民法院在庭前会议中听取控辩双方对案件事实证据的意见后，对于明显事实不清、证据不足的案件，可以建议人民检察院补充材料或者撤回起诉。建议撤回起诉的案件，人民检察院不同意的，人民法院开庭审理后，没有新的事实和理由，一般不准许撤回起诉。”也涉及撤回起诉制度。2019年2月,最高人民检察院印发的《2018—2022年检察改革工作规划》中着重强调“规范撤回起诉工作，对于符合撤回起诉条件的案件，依照规定撤回起诉，并作出不起诉决定”。从历史溯源来看，公诉权发轫于权力制衡思想，并从司法权中分离出来，发挥着制约侦查权与审判权的双重功用。撤回起诉是检察机关行使公诉权的一种消极方式，属于诉讼程序内的补救机制。其功能在于及时终结不当追诉，使被追诉人尽早摆脱讼累，实现司法效益最大化。由于诸多因素的综合作用，制度预设和制度实践可能出现偏差甚至背离。基于司法实践可知，当前我国的撤回起诉制度发生异化，成为公诉权与审判权良性互动的障碍。为深化落实“以审判为中心”诉讼制度改革，进一步理顺公诉权与审判权的权能范围是关键环节，完善当前的撤回起诉制度更是势在必行。

一、撤回起诉制度概况

公诉权的行使方式包括提起公诉、不起诉以及公诉变更。撤回起诉即属于公诉变更的范畴，是指检察机关提起公诉后，遇有法定情形向法院申请撤回追诉请求，并经法院裁定准许后终结本次追诉程序。刑事诉讼是一个动态发展的过程，诉讼程序的推进通常伴随着证据材料以及案件情况的纷繁变化，在此期间，已经提起的公诉可能变得不合时宜。就权力属性而言，公诉权是一种刑罚请求权，撤回起诉即公诉裁量权在审判程序中的适当延伸。“既然起诉前允许检察官斟酌犯罪情节和犯罪人的情况作出不起诉处分，那么起诉后检察官同样可以斟酌具体情形而撤回公诉。”[1]因此，检察机关享有以撤回起诉为子内容的公诉变更权，通过这一程序过滤和补救机制，及时终止诉讼进程，这对实现刑事追诉的合目的性、提高诉讼效率、促进人权保障均具有重要意义。

从规范层面来看，1979年《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)第一百零八条(3)1979年《刑事诉讼法》第一百零八条:“人民法院对提起公诉的案件进行审查后，对于犯罪事实清楚、证据充分的，应当决定开庭审判；对于主要事实不清、证据不足的，可以退回人民检察院补充侦查；对于不需要判刑的，可以要求人民检察院撤回起诉。”明确规定了撤回起诉。1996年《刑事诉讼法》修改时删除了有关撤回起诉的条款，自此，撤回起诉制度在刑事诉讼法文本中便无迹可寻。1998年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第一百七十七条规定：“在宣告判决前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查人民检察院撤回起诉的理由，并作出是否准许的裁定。”第一百五十七条第二款规定：“法庭宣布延期审理后，人民检察院在补充侦查的期限内没有提请人民法院恢复法庭审理的，人民法院应当决定按人民检察院撤诉处理。”第一百一十七条第四项规定：“人民法院裁定准许人民检察院撤诉的案件，没有新的事实、证据，人民检察院重新起诉的，人民法院不予受理。”1999年颁布施行的《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《高检规则》)第三百五十一条也规定：“在人民法院宣告判决前，人民检察院发现不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为或者不应当追究被告人刑事责任的，可以要求撤回起诉。”第三百五十三条第一款、第二款、第四款分别规定，“变更、追加或者撤回起诉应当报经检察长或者检察委员会决定，并以书面方式在人民法院宣告判决前向人民法院提出”，“在法庭审理过程中，公诉人认为需要变更、追加或者撤回起诉的，应当要求休庭，并记明笔录”，“撤回起诉后，没有新的事实或者新的证据不得再行起诉”。2012年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》(以下简称《高法解释》)第二百四十二条沿袭了1998年文本的相关规定，条文基本没有变化。2012年《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第四百五十九条(4)2012年《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第四百五十九条规定了七种撤回起诉的法定事由，并且创设了撤诉后案件处理的机制以及撤诉后再行起诉在事实和证据方面的要求。明确规定了撤回起诉的法定情形及程序规则。2019年《高检规则》第四百二十四条未对之前的规定予以实质变更，仅为适应监察体制改革对条文表述予以微调。2021年《高法解释》第二百三十二条吸收了《庭前会议规程》第二十二条的规定，第二百九十六条(5)2021年《高法解释》第二百九十六条：“在开庭后，宣告判决前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查撤回起诉的理由，作出是否准许的裁定。”仅就撤回起诉的时间增添寥寥数字，实质内容并未变动。总体而言，近二十年间，我国撤回起诉的相关规定并未发生实质变化。

二、撤回起诉制度之异化(一)异化现象之一：公诉权不当扩张

为全面了解我国司法实践中撤回起诉运行的总体状况，笔者通过检索《中国法律年鉴》的相关数据，提取了2015—2019年五年间全国刑事第二审程序、刑事再审程序中撤回起诉的案件数量(6)表格中未列出刑事第一审程序中撤回起诉案件数的原因是《中国法律年鉴》中缺少相关数据的统计。此外，《中国法律年鉴》未将“撤诉案件数”细分为“撤回公诉案件数”与“撤回自诉案件数”。笔者通过咨询年鉴社工作人员得知，年鉴中的“撤诉案件数”应为上述两者的总数。结合司法实践与本人实际调研的情况，刑事二审中自诉人撤回自诉的案件数量甚少，刑事再审程序中的情况更是如此。因此，笔者将上述“撤诉案件数”用于分析刑事二审与再审中的撤回公诉问题是可行的。，具体数据如下：

如表一所示，2015—2019年，全国刑事二审程序中撤回起诉的案件数量逐年递增，涨幅明显。尤其在2016年，刑事二审案件结案数与2015年相比增加了7 286件，而当年二审程序中撤诉的案件数比上一年增加了4 531件，这说明撤诉在二审程序中的适用比率较高。作为纠正不当一审裁判的救济程序，二审程序本应充分发挥审级监督的功能，维护司法最终裁决的权威。反观司法实践中频繁出现的二审撤诉现象令人不解，这不仅扰乱了程序安定，还贬损了审判权威。另外，我国审判实务中，除了符合开庭审理的法定情形，刑事二审程序还通常采取不开庭审理的方式，上述缺少三方诉讼构造的审理方式更容易导致公诉权的恣意运行。

表一 2015—2019年全国刑事二审程序撤诉情况表

接下来分析刑事再审程序中的撤诉数据。2015—2019年，全国刑事再审案件撤诉数除了2017年达到57件以外，其余各年均低于50件(7)2015—2019年，全国刑事再审案件撤诉数分别为47件、36件、57件、34件、45件。参见《中国法律年鉴》，中国法律年鉴社2016年版，第1299页；2017年版，第1162页；2018年版，第1183页；2019年版，第1329页；2020年版，第1282页。，平均再审撤诉案件比为1.52%。虽从表象上看，刑事再审案件的撤诉数量并不多，但这并不能成为忽视再审中撤诉问题的理由。根据笔者实际调研的情况，相较于刑事一审与二审程序，再审程序中自诉人申请撤诉的案件更少，后经法院准许撤诉的自诉案件数量更是微乎其微。因此可以推论，再审中撤诉的刑事案件绝大多数为公诉案件。作为针对已生效裁判而启动的非常救济程序，再审程序承载着刑事错案的发现与纠正功能，是维护司法公正与人权保障的最后一道防线。在再审程序中，法院遵循全面审查原则，对已生效裁判的事实认定、法律适用进行全面审查并作出终局裁决。由于之前的已生效裁判耗尽了公诉权，因此，从应然层面分析，再审中的撤诉有违生效裁判的既判力。质言之，在再审程序中，无论是自诉人还是检察机关均不能撤回起诉，否则就构成诉权的滥用。虽然，笔者尚未获得刑事一审案件撤回起诉的确切数据，但通过实际调研并结合二审中的撤诉数据加以分析，一个基本的判断是：较之二审案件，刑事一审案件的撤诉数量只多不少。由此观之，上述现状极易导致撤回起诉(尤其是撤回公诉)的滥用，公诉权因而得以不当扩张。

(二)异化现象之二：规避无罪判决

通过查阅《中国法律年鉴》，笔者获取了2007—2020年我国刑事案件被告人宣告无罪的相关数据并制成两组表格。其中，表二梳理了2007—2016年十年间全国刑事案件生效判决人数以及当年的宣告无罪人数，进而得出无罪判决率。

表二 2007—2016年全国刑事案件被告人宣告无罪情况表

如表二所示，2007—2016年十年间，我国刑事案件宣告无罪人数在2007年达到最高值(1 417人)，随后宣告无罪人数连续五年下降，2012年宣告无罪人数降为最低值(727人)，约为2007年宣告无罪人数的一半。从2013年开始，宣告无罪人数从整体上呈现上升趋势，2016年宣告无罪人数约为2012年的1.48倍。另外，根据无罪判决率一栏的数据，2007年的无罪判决率最高，首次突破了0.15%。2007—2016年十年间，一共有三年的无罪判决率超过了0.1%，其余七年均低于该数值。其中2012年，无罪判决率降至0.062%，为十年的最低值。综合来看，2007—2016年，全国平均无罪判决率为0.096 4%，呈现出无罪判决率畸低的现状(8)由于表格中的“宣告无罪人数”不仅包括公诉案件中的被告人，还包括自诉案件中的自诉人。因此，单独就公诉案件而言，实际的无罪判决率只会更低。。

表三通过统计2017—2020年四年间全国法院宣告被告人无罪的案件数与当年生效判决的案件总数，最后获得无罪判决案件比(9)无罪判决率更能直观地体现我国无罪判决的整体状况，但从2017年开始，《中国法律年鉴》改变了“宣告无罪”的统计单位，变更为统计“宣告无罪案件数”和“生效判决案件数”。为保证数据分析的严谨性，笔者采用“宣告无罪案件比”来体现全国无罪判决的状况。另外，由于《中国法律年鉴》未统计上述年份的宣告无罪人数，笔者通过查阅最高人民法院工作报告获得相关数据并在表格中列明。。

表三 2017—2020年全国刑事案件被告人宣告无罪情况表

根据上述数据可知，2017—2020年，宣告无罪案件数经历先降后增再降的过程。具言之，2018年比2017年下降了29.2%，2019年比2018年增长了69.5%，增幅较大。分析上述四年的宣告无罪案件比，2017年的宣告无罪案件比最高，突破了0.09%，其余三年均低于该数值。总体而言，四年的平均宣告无罪案件比为0.075%。据此计算，每一万个刑事案件中仅有7.5个案件宣告无罪。很显然，获得无罪宣告的案件数量着实太少。再者，观察上述四年的数据可知，宣告无罪案件数与宣告无罪人数均为同一数值，这体现了当前我国司法实践中，宣告无罪的案件与宣告无罪之人在数量上是一致的。

以上是近十四年间全国法院刑事案件无罪判决率、宣告无罪案件比以及宣告无罪人数的总体情况。为保证论证的充分性，笔者选取已公开的省份数据作为佐证。“据澎湃新闻统计，共有14省级高院在工作报告中披露了2015年刑事案件判处罪犯数和无罪判决数，分别是72.1万人、543人，平均无罪判决率为0.075%。在完整公开相关数据的省份中，2015年无罪判决率最高的为陕西省0.258%，最低的为浙江省0.004%。”[]无罪判决率是衡量刑事诉讼程序的重要指标，其不仅与程序公正息息相关，还从侧面反映一国法治的文明程度，体现了刑罚的谦抑性。上述极低的无罪判决率能否归功于公安、司法机关高水准的办案质量？答案或许从数据中不显自明。2015年浙江省法治建设报告记载了如下内容：“全面贯彻证据裁判规则，严格落实罪行法定、疑罪从无等法律原则……对5名被告人依法宣告无罪，裁定准予检察机关撤回起诉131件，保证无罪的人不受刑事追究。”[]虽然，笔者无法精准估算上述撤诉案件所涉及的具体人数，但从客观情况分析，撤回起诉的人数必然不少于撤回起诉的案件数(10)根据笔者实际调研的情况，一般而言，撤回起诉的人数等于撤回起诉的案件数。当且仅当一个案件涉及多名被告人时，撤回起诉人数才有可能大于撤回起诉案件数。。由此可以推算，当年浙江省检察机关撤回起诉的人数至少是宣告无罪人数的26倍。

为进一步探求撤回起诉与无罪判决之间的关系，笔者通过线上座谈的方式与A地三名中级人民法院刑事审判庭的法官(其中一名为庭长，两名为审判员)就撤回起诉问题进行了较为深入的探讨(11)A地位于我国华中地区，是一个户籍人口达到1 000多万的地级市。近五年，平均每年刑事案件数量约7 000件，具有一定的地域代表性。。笔者了解到，在刑事一审、二审程序中，如果公诉人发现事实不清或者证据不足，不足以完成对被告人定罪时，公诉人通常会建议法庭延期审理。考虑到法检之间“分工负责、互相配合”的关系，法院一般会同意控方延期审理的请求，随后案件倒流至补充侦查阶段。之后，如果检察机关补足了证据，就会提请法院恢复法庭审理；但是，如果检察机关经过补充侦查后仍然发现证据不足，就会“商请”法院并要求撤回起诉，法院进行形式审查后即准许撤诉。笔者通过调研了解到，审判实务中，检察机关申请撤诉的事由大多与证据相关，并且很多案件均因为证据不足，为避免被告人被法院宣告无罪而承担不利后果，检察机关通常采取申请撤诉的方式化解风险，而法院一般都会“配合”地准许撤诉。

为实现多重验证的效果，笔者选取综合法治水平较高的北京市作为样本，通过研究北京市检察机关撤回起诉的运行情况，达到以局部探知整体的效果。笔者通过“中国裁判文书网”，输入“撤回起诉”“刑事案由”“北京市”“裁判年份2021年”四项关键词，共计检索出52篇裁判文书。通过逐一筛选，去除无效案例(12)筛选案例的标准如下：首先，去除那些与“撤回起诉”关键词重合，但实质内容并无关联的案例；其次，去除刑事附带民事诉讼原告人撤回起诉以及自诉人撤回自诉的案件。，最后选出18个检察机关撤回起诉的案件作为分析样本。借助裁判文书，笔者汇总了检察机关申请撤诉的事由，通过系统分析后发现，18个案件中，共有9个未在裁判文书中列明检察机关申请撤诉的理由，法院只是笼统地以“经审查后认为撤诉理由符合法律规定”为由作出准许撤诉裁定。剩余9个案件中，有8个案件的撤诉事由均与证据不足相关，即“证据不足或证据发生变化”，仅有一个案件的撤诉事由是“情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪”。上述撤诉事由虽属于司法解释规定的法定事由，却引发了严重的负面影响。从应然层面来看，在法庭审理阶段，公诉人发现控方存在举证不足的问题，如果经过必要的补充侦查，现有证据仍不足以支持对被告人定罪，从维护被告人权益以及程序安定的角度出发，公诉人就应当申请恢复法庭审理，并由法院作出“证据不足、指控犯罪不能成立”的无罪判决。如此，被告人才能回归正常生活，免受不公平的歧视。试想，在法庭审理过程中，控方只要发现证据不足，就可以轻易通过撤回起诉实现程序倒流，进而规避无罪判决，这对刑事被告人而言无疑是场灾难，其直接后果是撤回起诉异化为剥夺被告人获得公正裁判的障碍。实践中，即使法院顶住各方压力以“证据不足”判处刑事被告人无罪，但检察机关可以凭借抗诉权“力挽狂澜”。“对于法院已经判决无罪的案件，便采取抗诉方式先使该判决不生效，然后在二审期间与法院协商发回重审，再由原检察机关撤回起诉做不起诉处理。”[]缺乏有效规制的撤回起诉权将致使无罪判决成为“海市蜃楼”，被告人只能遥望而不能触及。

由此可知，司法实践中畸低的无罪判决率、撤回起诉人数与宣告无罪人数之间的巨大差额都共同指向一个问题，即撤回起诉已异化为规避无罪判决的工具。

(三)异化现象之三：被告人诉讼地位客体化

目前就撤回起诉的法律效力，规范层面尚未明确。关于这个问题，学界发生过激烈争论，主要的观点包括“终止说”“中止说”以及“效力未定说”(13)“终止说”主张公诉一旦撤回，诉讼程序就宣告终结，检察机关不得再对被告人进行刑事追诉，被告人处于无罪的法律地位。“中止说”主张撤回公诉的法律后果仅是中止正在进行的审判程序，而非终止，如果发现了新的犯罪事实与犯罪证据，检察机关就可以再次启动公诉活动。“效力未定说”主张检察机关撤回起诉既不是终止诉讼，也不是诉讼中止，而是效力未定的诉讼行为。撤诉后要根据案件的具体情况，从实体和程序上对案件作出最终的处理，撤诉的法律效力是从撤诉后的处理结果来体现的。。基于司法实践，就撤回起诉的程序效果而言，我国采取了“诉讼中止”的模式(14)参见2019年《人民检察院刑事诉讼规则》第四百二十四条第三款。，即诉讼没有因为撤回起诉而自然终结。撤回起诉后，被告人并未实际脱离诉讼，此时的诉讼活动仅呈现“中止”或“休眠”状态。但就撤诉之后的处理方式而言，立法又吸收了“效力未定说”的观点，即撤诉后的程序处理最终仍取决于公安、司法机关作出实质性的诉讼终结决定(15)包括公安机关作出撤销案件的决定、检察机关作出的不起诉决定以及法院裁定终止审理或判决宣告无罪。。换言之，撤回起诉并不包含出罪功能，被告人无法因撤回起诉而获得权威、稳定的法律评价。基于现代刑事程序法治的理念，并从保护被告人权益的角度出发，我们可以发现，无论是检察机关的撤回起诉决定书抑或是法院的准许撤诉裁定，在法律效果上都无法与无罪判决相提并论。“撤回起诉，事实上剥夺了被告人接受法庭审理并作出实体裁判的权利；同时，在一定程度上引发的程序倒流使得检察机关重新掌握了案件处理权与程序主导权，有可能使被追诉人的身份长期处于不确定状态。”[]质言之，被告人无法通过检察机关撤回起诉而获得应有的实体认定与程序终结效果。在此期间，被告人的人身和财产权益始终悬而未决，致使刑事被告人丧失诉讼主体地位，并遭受不公正的客体化对待。

根据2019年《高检规则》第四百二十四条第二款(16)2019年《人民检察院刑事诉讼规则》第四百二十四条第二款：“对于撤回起诉的案件，人民检察院应当在三十日以内作出不起诉决定。需要重新调查或者侦查的，应当在作出不起诉决定后将案卷材料退回监察机关或者公安机关，建议监察机关或者公安机关重新调查或者侦查，并书面说明理由。”的规定，撤回起诉仅表明案件从审判环节折返至审查起诉阶段，更有甚者倒流至刑事侦查或监察调查程序。虽然检察机关在撤诉后作出的不起诉决定具有一定的出罪效果，但由于《高检规则》第四百二十四条第三款从反面规定“没有新的事实或者新的证据，人民检察院不得再行起诉”。换言之，如果存在“新事实、新证据”，检察机关就可以再次启动追诉。当前，我国刑事诉讼法尚未确立“一事不再理”原则，该原则基于国家处罚权耗尽的理念，是维护法的安定性与被告人利益的重要保障。“对被告人的同一罪行反复追诉或者多次处罚，既有失公平，也往往损及被告人的合法权益。同时，裁判发生法律效力后，被告人即处于由生效裁判确定的一定的社会关系之中，而与其他社会关系主体发生各种关系。这种关系需要相对稳定，才能使社会关系主体对其行为的后果有可预见性，才能使其行为正常、有序地进行，社会秩序才能得以维护。”[]另外，考虑到司法实践中检察机关对“新事实、新证据”的认定缺乏统一的标准，即便司法解释对此做了规定，但由于规定粗疏，留给检察机关自行解释的空间很大，这在一定程度上放纵了检察机关撤回起诉后再重复起诉的做法，造成无休止的程序倒流。上述做法践踏了程序正义，剥夺了刑事被告人获得快速审判以及无罪判决的机会。未受合理规制的撤回起诉权就像悬在刑事被告人头上的“达摩克利斯之剑”，引发刑事追诉程序的恣意，导致程序不安定并损害司法公信力。

三、撤回起诉异化之成因

撤回起诉产生异化的成因较为复杂，不仅存在法律位阶低、撤诉效力不明等立法层面的原因，还有司法审查孱弱、绩效考核不良指引等外部因素掣肘。“有法可依”是全面推进依法治国的基本要求，当前撤回起诉在刑事诉讼法中呈现缺位状态。最高人民法院、最高人民检察院虽在司法解释中制定了相关规则，暂且抛开规定粗疏、操作性不强等沉疴，仅就撤回起诉的合法性问题就存在较大争议。司法解释是司法机关在审判和检察工作中对已有法律规范在具体应用时的解释。因此，司法解释在刑事诉讼法未加规定的前提下“强行解释”撤回起诉的做法与其基本原则相悖。名不正则言不顺，目前，司法解释在撤回起诉问题上存在“自我授权、僭越立法权”之嫌，这也导致撤回起诉一直遭受合法性质疑。为规范撤回起诉制度的运行，我们应在后续刑事诉讼法修改时再次将该制度纳入其中，确保其在实定法的框架下运行。这不仅符合程序法定的内在要求，还能规范程序运行，避免撤回起诉成为规避司法责任的工具。剖析制度异化的成因是探寻矫治之策的前提，接下来，笔者着重分析引发撤回起诉异化的主要因素。

(一)撤回起诉的时间不合理

现行司法解释将撤回起诉的时间规定为“宣告判决前”。关于撤回起诉的规定分别位于“公诉案件第一审普通程序”以及“出席第一审法庭”部分。因此，就规范层面而言，现行司法解释仅允许检察机关在第一审程序中撤回起诉。根据公法上“法无授权即禁止”的要求，检察机关在刑事第二审程序和审判监督程序中原则上是不被允许撤回起诉的。前文已述，在我国司法实践中，撤回起诉不仅发生在一审程序中，二审与审判监督程序中的撤诉现象也时常存在。

从域外立法来看，撤回起诉的时间大都规定在“宣告判决前”。例如，日本刑事诉讼法第257条规定：“公诉可以在作出第一审判决前撤回。”韩国刑事诉讼法第255条规定：“第一审判决宣告前，可以撤销公诉。”司法解释在最初设置撤回起诉的时间时参考域外立法本无可厚非，但不宜机械套用而应结合我国司法现状适当加以调整。由于“司法行政化”的影响，我国审判实务中存在的案件请示、汇报制度以及审判委员会制度都不同程度地影响了当庭宣判的案件数量。就刑事案件而言，较之当庭宣判，定期宣判的案件数量更多。在此期间，刑事被告人的人身自由通常受到限制，财产权益也处于不确定状态。由此可见，将撤回起诉的时间规定在“宣告判决前”过于迟滞，不利于被告人权益的保障。

从另一视角分析，司法解释将撤回起诉的时间规定为“宣告判决前”也有现实因素的考量。由于“检察一体”的影响，庭审中出庭支持公诉的检察官通常不享有自行决定撤回起诉的权限。在法庭审理期间，出庭支持公诉的检察官如果选择撤回起诉必须报经检察长或者检察委员会批准。司法实践中，“检察院主动提出撤诉的案件……大多数是公诉人在法庭审理过程中，当庭提出延期审理申请，休庭后将案件的具体情况向主管的科长或者处长、检察长汇报，重大、复杂案件还要经过检察委员会的讨论，待有决定权的主体决定撤诉后，检察院以书面的方式，将由最高人民检察院统一模板的‘撤回起诉决定书’送达法院，完成一个复杂的撤诉程序。”[]当前行政化的撤诉审查模式引发了严重的程序内耗，造成诉讼的不当迟延。随着检察机关内设机构改革以及检察官员额制的落地，检察权运行机制趋于“扁平化”，以往“三级审批”的权力运行模式日渐式微。在此改革背景下，检察官被赋予更多的自主权并独立担责，这就为日后公诉人在庭审中根据个案情况自行提出撤回起诉申请提供了外部支撑。

(二)法院撤诉审查形式化

2021年《高法解释》第二百九十六条规定：“在开庭后、宣告判决前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查撤回起诉的理由，作出是否准许的裁定。”但在制度运行实践中，上述条文更多起到宣示作用。为防止法官形成庭前预断，影响裁决的中立与客观，我国刑事诉讼中未设置类似于德国中间程序、美国大陪审团审查起诉程序等实体性的庭前审查程序。《刑事诉讼法》第一百八十六条规定：“人民法院对提起公诉的案件进行审查后，对于起诉书中有明确的指控犯罪事实的，应当决定开庭审判。”形式化的庭前审查模式容易导致证据不足或者犯罪事实存在争议的案件“带病起诉”，在片面追究犯罪动因的驱使下，检察官无法充当“法律的守护人”。即便在提起公诉后发现追诉程序难以为继，检察机关还可以通过撤回起诉实现程序倒流，规避司法责任。从权力属性上看，撤回起诉权隶属公诉请求权，是检察机关为了寻求诉讼利益而要求法院作出程序性裁决的诉讼请求。

观察撤回起诉制度的运行样态，我们不难发现，理论和实践呈现“两张皮”，形式化的撤诉审查模式使得撤回起诉权已从一项“请求权”异化为“决定权”。在司法实践中，检察机关对撤回起诉的文书命名为“撤回起诉决定书”而非“撤回起诉申请书”，这表明检察机关实际上将撤回起诉视为一种内部职权而非请求权。“公诉权的不正当行使，既会严重妨害国家刑罚权的顺利实现，同时还必将带来侵犯人权的恶果。历史已经充分证明，脱离程序约束而恣意行使公诉权，不仅使得公诉权的应然功能丧失殆尽，同时也将使公民的合法权益始终处于被威胁的危险状态。”[]一直以来，我国的法院、检察机关、公安机关共同形成了“分工负责、互相配合、互相制约”的权力运行模式，实践中“配合有余、制约不足”的弊端凸显。在有形的诉讼构造与潜在司法观念的混合作用下，法院丧失了对撤回起诉申请的实质裁决权，间接助长了公诉权的滥用，变相挤压了辩护权的空间。2021年《高法解释》第二百九十六条规定的审查程序较为空洞，并未明确撤诉审查的具体程序，可谓形式意义大于实际功用。这就导致撤回起诉审查权被虚置，成为“纸面上的权力”，“凡撤必准”的现状也佐证了撤回起诉请求权具有类似行政决定的权力外观。

在目前刑事被告人无法实质参与撤回起诉审查程序，程序参与权被不当剥夺的现状之下，充分吸纳刑事被告人参与并优化司法审查制度的重要性不言而喻，这也是“以审判为中心”的内在要求。“作为对当前侦查、起诉、审判功能现状的反思，以审判为中心实际上是要摆正三者的关系，其核心在于构建一个科学、合理的诉讼构造，以实现法院法官作为居中裁判者，审判作为侦查、起诉审查把关者以及案件最终决定者的功能。”[]根据现有立法，如果刑事被告人对一审法院作出的裁定不服就可以提出上诉。从程序设置上看，被告人对法院的准许撤诉裁定存在救济途径，但实际效果堪忧。“实践中有的被告人对人民法院准予撤诉的裁定提起上诉，要求二审法院撤销原判，直接宣告被告人无罪；但是，这类上诉无不例外地被二审法院驳回。”[]上述情况也与笔者调研的结果基本一致(17)笔者通过访谈A地中级人民法院刑庭的法官得知，对于被告人就一审法院作出的“准许撤诉裁定”提出上诉的案件，A地中院基本上采取了“驳回上诉，维持原裁定”的做法。。由此可见，扩张的公诉权与孱弱的司法权共同导致撤回起诉的畸形发展。

(三)检察机关绩效考核制度不合理

“绩效考核的概念指的是企业通过对部门、员工或所属单位与个人的投入产出情况进行考察、衡量或比较，从而确定其行为价值，提高企业竞争力的一个重要过程。”[]绩效考核作为一项公共管理领域的制度被逐步引入刑事司法领域，制度运行期间虽遭受质疑与批评，但其在大多数国家、地区成为通行的做法已是不争的事实，仅在考核模式和方式上存在差异。在绩效考核制度中，指标是制度的核心，是刑事案件管理与诉讼体制运行的“重要引擎”。2015年1月，中央政法委明确要求“中央政法各单位和各地政法机关今年对各类刑事执法司法考核指标进行全面清理，坚决取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目”[]。但透过实际情况来看，该严令并未得以充分贯彻。举例说明，“2019年G省J市检察院考核批捕率，较2018年提升了9.85个百分点；H省S市高新区检察院全年对于涉黑涉恶犯罪提起公诉600人，起诉率达100%”[]。由此可见，检察系统中依然存在不合理的考核指标并实际发挥效用。

绩效考核在敦促检察官依法办案、提高工作效能方面发挥了积极作用。但从长期实践来看，部分考核指标过于僵化且有违司法规律，导致考核制度发生异化。由于考核结果与承办案件的检察官、案件所在部门的利益直接捆绑，这就极易激发一个理性人趋利避害的本能。此外，考核中的激励机制也存在很大的负面效应，严重影响检察官履职的客观、公正。“考核机制像一根无形的指挥棒对办案机关和办案人员发挥着强大的影响力，较之现行的法律规定，其对实际的司法运作状况的影响甚至有过之而无不及。”[]因此，就检察工作而言，绩效考核的重要性不言而喻，并且与领导职务晋升和职务津贴直接关联。基于压力传输与利益引导，检察官很可能因不当指标的指引而滥用公诉权，为撤回起诉的实际运行埋下隐患。例如，一些地方检察机关在考核指标中严格限定了不起诉率与无罪判决率并对上述指标“严防死守”，更有甚者实行“无罪判决一票否决”的考评机制，体现了检察机关“重有罪、轻无罪”的片面追诉倾向。例如：“在X市院的内部文件中规定‘凡是出现无罪判决的，年终考核一票否决’……从2008—2013年，X市总共出现9起无罪判决，2012年、2013年X市无罪判决零发生。”[]无独有偶，“H省X市检察院的考核制度载明，出现一起无罪判决案件，不但取消经办人评优评先资格，还要追究其错案责任。一些法院也将无罪判决率作为案件质量评估指标；由于法检目标一致，两者之间趋于相互配合，以撤回起诉或者法院判处轻刑、构罪免刑、‘实报实销’等方式替代无罪判决的情况并不鲜见”[]。

在现有不合理绩效考核指标的指引下，一旦案件被判无罪，承办检察官将被扣分，相应还要扣罚一定的绩效奖金，这种“惩罚性措施”倒逼检察官必须将大多数精力投入追求胜诉与有罪判决上。实践中，考虑到法院和检察机关“分工负责、互相配合、互相制约”的关系，如果检察机关移送的案件在实体或程序上存在问题，法院依法宣告无罪，这对检察机关而言无疑是沉痛打击。为了维护法检两家的“和谐”关系，此时最好的选择就是由检察机关撤回起诉。上述做法也早在2007年最高人民检察院出台的《指导意见》第四条(18)《指导意见》第四条：“对于人民法院建议人民检察院撤回起诉或拟作无罪判决的，人民检察院应当认真审查并与人民法院交换意见；对于符合本意见第三条规定的撤回起诉条件的，可以撤回起诉；认为犯罪事实清楚，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，由人民法院依法判决。”得以确定。不合理的绩效考核指标会严重影响公诉权的规范运行，将公诉权凌驾于审判权之上，致使无罪判决成为一种奢求，检察官难以担任“法律的守护人”并具有明显的治罪偏向。

(四)检察官伦理建设不足

“检察官伦理规范是检察官自身及社会各界对检察官在司法制度里应扮演何种角色的共识。故对检察官而言，检察伦理并非只是其个人修身养性的参考或道德上的自我期许而已，更是身为检察官所应具有之专业道德。但这种专业道德规范，如果没有强制力约束，立意再宏大，规范再完善，亦为空中楼阁，难以具体实践。”[]为进一步为检察官履职行为提供伦理支撑，最高人民检察院于2016年12月印发《中华人民共和国检察官职业道德基本准则》，该准则确定了“忠诚”“为民”“担当”“公正”“廉洁”五项关键词。这对增强检察官的职业认知以及职业荣誉感，指引检察官的日常行为具有重要作用。分析近些年曝光的一系列冤假错案的成因，刑事诉讼程序不完备是原因之一。如果从职业伦理的角度分析，公检法三机关缺失正确的司法伦理也是症结所在。“从某种意义上讲，目前执法、司法中最突出的问题就是执法、司法人员的‘信念缺失’，即‘伦理缺失’，缺乏对法治的信仰，缺乏对社会公正的信念。”[]检察机关在刑事诉讼中承担重要的控诉职能，近些年更是借助认罪认罚从宽制度在审前程序中承担主导责任。作为在诉讼程序中承担“承前启后”职能的重要机关，检察官职业伦理建设不可或缺，增强检察官伦理的外在拘束力更是重中之重。这不仅有助于检察机关规范行使公诉权，还能督促其自觉履行客观义务，妥善运用法律监督这一重要权能。通过反思检察机关滥用撤诉权的现状，我们可以探知，司法伦理的缺失是重要的诱因。为进一步敦促检察官规范行使公诉权，合理设定权力运行的边界，仅依靠检察官职业道德准则的约束尚不足够。为实现上述目标，我们还需进一步丰富检察官伦理建设的路径。

四、撤回起诉异化之矫正

(一)合理设置撤回起诉的时间

为规范撤回起诉的运行，我们应跳出现行司法解释的桎梏，合理设置撤回起诉的时间。建议后续修法中将撤回起诉的时间规定为“合议庭评议前”，并且明确限定检察机关只能在一审与二审程序中撤回起诉，禁止控方在再审程序中撤回起诉。审判实践中，在非当庭宣判的情况下，从合议庭评议结束到法庭宣告判决仍间隔一段时间，但此时再允许控方撤回起诉有侵犯法院审判权之嫌，致使审判权成为公诉权的附庸，有违现代法治的基本精神。合议庭评议前，考虑到案件已经过法庭调查、法庭辩论等程序，相关事实和证据已基本查清，检察机关可以合理预测案件的处理结果。由于此时法院还未正式对案件作出权威结论，检察机关申请撤诉能够及时纠正不当追诉，有助于刑事被告人尽早摆脱讼累，被采取强制措施的财产也能及时得到返还。另外，根据《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》第九条(19)《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》第九条：“合议庭评议案件应当在庭审结束后五个工作日内进行。”，将检察机关撤回起诉的时间限定在“合议庭评议前”也具有操作性。

公诉权作为一种求刑权，“公诉的效力(包括其作用能力和作用时间)是有限的，它的运行也是有生命周期的。一旦受诉法院作出裁判，公诉的使命即已完成，公诉的生命也就终止。可以说，在程序意义上，公诉已不再是一个活的诉，因此不具备撤回、改变等活动性展开之可能。”[]质言之，当某一案件的实体法律关系已被生效裁判所确认，且该生效裁判没有经过再审程序被推翻，即意味着生效裁判所确定的法律关系已经得到固定，公诉权已被耗尽。基于上述分析，衡量检察机关能否撤回起诉的标准在于判断公诉权是否耗尽。根据现有立法，我国刑事二审程序的启动条件较为宽松，刑事被告人只要“不服”提出上诉或检察机关认为一审裁判“确有错误”提出抗诉就可以启动二审程序，此时一审法院的裁判尚未生效，一审裁判所确立的实体法律关系仍有待二审程序进一步检验，公诉权仍处于“未决”的状态，出庭支持公诉的检察官须进一步履行举证责任。因此，检察机关可以在二审程序中撤回起诉。对于二审法院裁定撤销原判发回重审的案件，由于一审裁判已被二审法院撤销，刑事追诉活动重新启动，此时公诉权恢复至初始的“未决”状态，故检察机关可以在此期间撤回起诉。至于再审程序中的撤诉问题，我们须结合再审程序的价值、功能加以考量。再审程序是针对已生效裁判提起的救济程序，旨在纠正错误的生效裁判，维护被告人获得公正审判的权利。从再审程序启动到法院依法作出裁决前，原生效裁判是当然有效的，生效裁判所确立的法律关系具有羁束力与稳定性，公诉权因此前的公诉活动完结而耗尽，因而不存在撤回起诉的前提条件。质言之，再审程序中，检察机关不应被允许撤回起诉，否则就损害了生效裁判的既判力。

(二)优化法院对撤回起诉申请的审查模式

为应对目前法院撤诉审查程序中存在的“模式单一，效果不佳”问题，优化针对撤回起诉申请的司法审查模式乃重中之重。具言之，法院应根据检察机关申请撤诉的时间、结合撤诉事由设置不同的审查模式。以申请撤诉的时间为标准，我们可以将诉讼程序划分为三个阶段，即开庭审理前、开庭审理后至合议庭评议前以及合议庭评议后。

第一，开庭审理前，检察机关申请撤回起诉。此时案件尚未进入正式的法庭审理程序，检察机关申请撤诉不会侵占法庭审判的场域，也未造成审判资源的不当消耗。因此，立法可以适度扩大审前程序中检察机关的撤诉裁量权，并辅之以形式化的司法审查模式。值得一提的是，上述方案也能有效依托现有的制度基础。当前，最高人民检察院正在推行“少捕慎诉慎押”的刑事司法政策，为妥善应对犯罪轻刑化的趋势、进一步贯彻宽严相济的司法理念，适度扩大检察机关的公诉裁量权是重要抓手。这就涉及两个重要问题：其一，在遵循起诉法定原则的基础上进一步激活起诉便宜主义的功用，确保检察机关审慎地提起公诉；其二，在已经提起公诉的情况下，适度扩大检察机关在审前程序中的撤诉裁量权。笔者重点分析后者。前文已述，现行司法解释规定的撤诉事由多为应当法定不起诉或者宣告无罪的事由，上述规定虽能预防撤诉事由的泛化，但也严重限缩了检察机关的撤诉裁量权。检察机关撤诉不及时会导致刑事被告人承担不必要的程序负担，造成诉讼拖沓。为使被告人尽早摆脱讼累，笔者认为，未来应在提起公诉后至开庭审理前这一阶段赋予检察机关更大的撤诉裁量权，即检察机关申请撤诉的事由包括但不限于当前高法解释的规定。换言之，应充分激活检察机关在此期间的撤诉裁量权，检察机关申请撤诉的，法院应进行程序性审查，法院准许撤诉不以被告人同意为前提。

第二，开庭审理后至合议庭评议前，检察机关申请撤回起诉。法院应结合申请撤诉的事由进行实体性审查，经审查符合“不存在犯罪事实”“犯罪事实并非被告人所为”“情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪”三种情形的，鉴于前两种是当然的无罪事由，第三种是法定的无罪事由，为充分保障被告人获得公正审判权，法院在作出准许撤回起诉裁定前应征得被告人同意。如果被告人不同意，法院应驳回检察机关的撤诉申请，并继续庭审活动直至依法作出裁决。经法院审查符合“未达到刑事责任年龄，不负刑事责任”的情形，由于被告人已构成犯罪但因未达到法定年龄而不负刑事责任，从维护被告人权益的角度出发，法院作出准许撤诉裁定前仍应征得被告人同意。在被告人不同意的情况下，法庭应驳回检察机关的撤诉申请，采用判决宣告被告人不负刑事责任。此外，法庭在审理中发现检察机关举证不足，即符合“证据不足，不符合起诉条件”的情形。此时，除公诉人建议法庭延期审理，通过补充侦查补足证据并在法定期间提请恢复审理这一情形之外，其他情形(包括检察机关不退回补充侦查或者退回补充侦查后，法庭仍然认为证据不足)应禁止检察机关通过撤诉规避责任，法院应遵循“疑罪从无”的要求依法宣告被告人无罪。再者，立法应对“证据发生变化”这一撤诉事由进行严格解释，合理限缩其适用空间。具体而言，“证据发生变化”应限定为不可归责于控方的客观变化，并且上述变化严重削弱了控方证据。例如关键的有罪证据非人为原因意外毁损且难以修复，进而导致法院根据现有证据无法认定被告人有罪。为及时终结诉讼，节约司法资源，此时法院应允许检察机关撤诉且无需征得被告人同意。须特别注意的是，“证据发生变化”不应包括控方的证据在庭审中被认定为非法证据而依法被排除的情形。鉴于控方采取非法的方法获取证据是严重的不正义，检察机关理应接受非法证据被排除后被告人被宣告无罪的结果，这也同程序制裁的内在要求相一致，否则就是放纵了控方的非法取证行为，不免留下隐患。

最后，高法解释还规定了“法律、司法解释发生变化导致不应当追究被告人刑事责任”这一撤诉事由。对于上述特殊情形，检察机关申请撤诉时，法院应当准许，并且无需征得被告人同意。原因大抵有二：其一，上述情形是不可归责于公诉机关而发生的；其二，出于及时消除讼累的考量，此时撤回起诉亦不会对被告人产生不利影响。

第三，合议庭评议后，应禁止检察机关撤回起诉。原因在于：合议庭评议是法官最终形成心证的过程，经过了法庭调查、法庭辩论等发现真实的核心环节，法官已对案件形成了较为直观且全面的认识，法官的内心确信已经形成。直接言词原则是大陆法系国家确立的一项重要的审判原则，该原则又包括“直接审理”和“言词审理”两项子原则。其中，直接审理原则强调庭审法官直接接触案件的事实与证据，要求法庭审判在没有中介的方式下进行，证据只有经过法官以直接采证的方式获得才能作为定案根据。该原则旨在维护法官的心证形成过程不受外界干扰，进而保障裁判结论直接来源于庭审中认定的事实，实现法官裁决的亲历性。上述要求与“以审判为中心”诉讼制度改革的旨趣相一致，即充分激活庭审发现事实真相的功能，保障庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。基于此，在合议庭评议后，即在法官已经形成内心确信、合议庭达成一致意见的情况下，法官应当及时作出裁决，以保障刑事被告人获得迅速审判的权利。反之，此时再允许控方申请撤回起诉会产生以下负面效果：其一，会造成公诉权强势干预审判权，致使司法场域遭受不当侵占，贬损司法权威；其二，会架空庭审发现事实的功能，有违控审分离原则，并与“以审判为中心”的改革要求相抵牾。

再者，上述撤诉审查模式必然衍生出另一个问题，即出庭支持公诉的检察官必须享有申请撤回起诉的权限，这就涉及废止现行司法解释规定的“撤回起诉需要经检察长批准”的做法。检察长批准撤诉的做法虽体现了控方对撤回起诉的慎重，但同样也是检察机关忽视司法审查权并将撤回起诉作为内部职权的体现。回归公诉权的本质属性，撤回起诉作为公诉请求权的一部分，不应采取检察长批准这一行政化的审查模式。理想的路径应是充分激活法院的司法审查权，运用审判权合理规制撤诉申请权。此外，由检察官自行决定并提出撤回起诉申请还能提高程序运行的效率。撤回起诉的初始功能在于及时终止不必要的诉讼，维护诉讼效益。检察长批准撤诉的做法实际上与撤回起诉的功能背道而驰。优化司法审查机制不仅可以消除辩方对检察机关滥用撤诉权的质疑，还能进一步理顺公诉权与审判权的关系，扭转当前撤回起诉行政化运行的现状，落实司法最终裁决的功能，这与“以审判为中心”诉讼制度改革的内在要求相一致。

(三)明确撤回起诉的法律效力并引入一事不再理原则

目前，司法解释并未明确撤回起诉的法律效力，致使撤回起诉后案件处理方式乱象丛生。笔者认为，可以合理借鉴我国台湾地区关于撤回起诉效力的规定(20)我国台湾地区“刑事诉讼法”第二百七十条：“撤回起诉与不起诉处分有同一之效力，以其撤回书视为不起诉处分书。”,赋予撤回起诉与不起诉决定相同的法律效力。这不仅能解决撤回起诉后案件处理方式不一的问题，还能避免出现撤诉后被告人的人身和财产权益处置不明的状况。鉴于不起诉决定具有终止诉讼的法律效力，一旦公诉被撤回，该案的诉讼程序即宣告终结，诉讼的实体处分与程序处分效果均得以确定。为保障被告人的人身权益免受无根据的侵犯，撤回起诉后，对于被羁押的犯罪嫌疑人、被告人应当立即释放；被采取查封、扣押、冻结等强制性侦查措施的涉案财物，应当立即返还。

构建法院对撤回起诉的司法审查机制是在程序端口实施司法控制，为规范撤回起诉制度的运行，程序端口与程序末端必须同时施力。具言之，应在程序末端收紧，严格限定撤回起诉后再行起诉的条件，旨在避免因不必要的程序倒流而架空司法审查。撤回起诉作为控方主动撤回已经提起的不当追诉，应被视为检察机关处理公诉案件的一种特殊方式，为防止无休止的诉讼拖沓和程序倒流，应从立法上严格限制撤回起诉后再行起诉的法定情形，维护程序安定。根据2019年《高检规则》第四百二十四条之规定，对于撤回起诉的案件，没有新的事实或者新的证据，人民检察院不得再行起诉，并明确了上述两者的范围(21)新的事实是指原起诉书中未指控的犯罪事实。该犯罪事实触犯的罪名既可以是原指控罪名的同一罪名，也可以是其他罪名。新的证据是撤回起诉后收集、调取的足以证明原指控犯罪事实的证据。。但在司法实践中，办案部门就“新事实”“新证据”在认识上存在偏差，人为降低标准的弊端显现，进而引发检察机关撤回起诉后又任意再诉的问题。论及应对之策，立法可以合理借鉴日本刑事诉讼法第340条的规定，即撤回起诉后，只有在发现与犯罪事实有关的、新的重要证据时才能再次起诉，以此适度提高撤诉后再行起诉的证据与事实门槛。在后续修法过程中，建议规定“没有新的重要事实或新的重要证据，人民检察院不得再行起诉”。至于如何界定“新的重要事实和新的重要证据”，基于文义解释，不能仅是一般的新事实与新证据，必须是足以对被告人定罪有重要影响的新事实或者经过补充侦查重新发现的、对定罪有重要影响的新证据。此外，立法还应对发现“新事实、新证据”的时间节点加以限定，即只能是撤回起诉后才发现的新事实和新证据。目的在于排除申请撤诉当时或申请撤诉之前已经发现的事实或者之前已经发现但尚未调取、收集的证据作为撤诉后再行起诉的条件。再者，为防止撤回起诉被滥用，倒逼检察机关提高公诉质量，我国《刑事诉讼法》应在后续修改时确立“一事不再理”原则并合理设置例外情形。具言之，如果检察机关在撤回起诉后又基于“同一事实”再次起诉，法律应赋予辩方相应的救济权，有权依据“一事不再理”原则、以检察机关侵犯被告人实质权益为由申请法院驳回起诉，以此明确违反“一事不再理”原则的程序后果。上述举措提高了检察机关撤诉后再行起诉的标准，明确了滥用起诉权的程序性后果，体现了刑事法制的谦抑精神。

(四)加强客观义务建设并优化绩效考核指标

为充分发挥检察官职业伦理的引导与滋养效用，切实保障公诉权的规范运行，可以考虑在检察官应遵循的底线伦理规则之上，设置以客观义务为内容的引导性伦理。道德具有底线性伦理，检察官职业伦理也不例外。当前，检察官作为行使法律监督权的主体理应遵守“尊重客观事实、依法行使职权、模范遵守程序”等底线要求，“伦理学在主张一种底线伦理的同时，也有必要提出一种以圣洁性为特征的‘上线伦理’。在这种圣洁精神的指引下，有的干部能成为孔繁森，有的普通人能成为雷锋。这样，在社会因底线伦理而维系其规范性和有序性的同时，也能不时闪烁起理想主义的光芒，使社会显得更加美好”[]。具体而言，可以将客观义务纳入检察官职业评价体系之中，并作为检察官日常考评的重要参考，定期在检察系统开展检察官伦理宣讲活动，并对取得突出成绩的先进个人和集体予以表彰。通过内在教化与外在奖励的形式积极引导检察官在履行追诉职能时兼顾客观义务，将违反以客观义务为重要内容的检察官伦理规范的后果与检察官考评以及惩戒机制直接关联，增强伦理规范的外在拘束力。

鉴于当前检察系统内部考核指标不科学，有违客观实际与司法规律，承办案件的检察官、案件所在单位与案件处理结果存在直接利害关系，这极大压制了检察官履行客观义务的积极性。“考绩评价不是单纯的业绩导向，也要充分尊重法治的效果、道德良知的要求。”[]为切实保障客观义务的履行，我们要进一步贯彻落实中央政法委发布的文件，废除不科学的考核项目，并对现有绩效考核制度加以科学化改造，将符合客观义务内涵的指标充实到考核系统中，做到“废立结合”。

首先，改革现存不合理的与“率”有关的指标，如起诉率、逮捕率、有罪判决率等；应设置非法证据排除率、辩护意见采纳率、不捕率、羁押必要性审查率、捕后强制措施变更率、主张无罪判决率等指标并实行正向考评。在此基础上，以符合客观义务要求的指标作为“指挥棒”，将考核指标与检察官的奖励惩戒挂钩，通过正向激励，引导每一个理性的检察官做出正确的选择。

其次，废除现存不合理的与“量”有关的指标，例如逮捕数、诉后获实刑案件数，设置诸如请求无罪判决案件数、为被告人利益抗诉或者提起再审的案件数等指标，以纠正实践中“抗轻不抗重、抗无不抗有”的不当做法。司法是维护社会正义的最后一道防线，刑事诉讼是一个兼顾惩罚犯罪与保障人权的程序，在两者发生根本冲突时，应以人权保障为首要选择。诉讼活动不像工厂那样搞批量化生产，片面追求产量，而是要强调刑事诉讼的参与者特别是代表国家追诉犯罪的检察机关，必须遵循最基本的职业道德与底线。因此，当务之急是将绩效考核制度进行科学化改造，并与以“案件比”为核心的案件质量评价体系相结合，实现正向促进。

最后，在设置考核指标之余，我们还需思考另一个重要问题，即绩效考核的模式。考核模式是考核制度中的顶层设计，它能直接对考核指标的效能施加影响，故其重要性不言而喻。缺乏科学的考核模式，再科学的考核指标也难以为继。总体而言，世界主要国家的检察绩效考核模式分为两种：一种是以美国为代表的“主观评价”考核模式，另一种是以法国、德国等大陆法系国家为代表的、兼具定性与定量的考核模式。就前者而言，检察官的考核方式已不再局限于一些简单的办案量化指标，而是呈现多样化的样态。具体而言，“该考核体系并未一味地采取量化评估模式，即，评估标准不仅包含量化的指标，还有一系列非量化的要求，例如，被害人和证人的问卷调查反馈情况，政策在案件中的适用效果等。”[]而后一种考评模式则集中体现了科层制下的职权属性，评价系统中既包括上级检察机关对下级部门的量化评分，还涉及职业道德、综合能力等内容的主观评价。上述两种考核模式的主要区别在于考评主体的不同，前者的考评主体是检察机关之外的其他诉讼参与人，后者则更多地依赖上级检察机关。深受苏联检察体制的影响，我国的检察机关一直遵循“检察一体”的权力运行模式，上下级检察机关是“领导与被领导”的关系。长期深植职权主义传统之中，我国的检察绩效考核模式与大陆法系国家趋同。近些年，随着主任检察官制、检察机关内设机构改革以及检察官员额制等一系列检察改革举措的出台，检察权扁平化运行的趋势增强，检察权的运行效率获得较大提升。为顺应改革趋势，我们可以在现有科层制考核模式的基础上，吸收“主观评价”考核模式中的合理因子，以公开促公正，避免业绩考评成为检察机关的“独角戏”。

考虑到目前检察机关的考评机制更多体现为内部考评，为保障考核实效，“未来可以秉持更加开放的态度，引入社会力量参与考评，甚至可以吸纳体制外人士参与考评。例如，检察官每完成一‘件’案件，可以给该案中的律师、当事人发放问卷，要求其对该检察官履职的勤勉性、责任心，以及当事人或者律师权利的保障程度等方面进行主观评价。然后，结合通过案件管理系统自动抓取的数据生成的客观考评量化结果，可以较为全面地考察检察官的履职情况。二者的权重可以进行合理设定。”[]通过完善检察机关的考评模式，实现检察官业绩考评从管理者视角向当事人视角转变，为公诉权的规范运行提供良好的外部环境。

五、结语

撤回起诉从权力属性而言属于公诉请求权，从诉权种类上划分，检察机关向法院申请撤诉属于程序申请之诉，是否准许应由法院依法裁决。当前，撤回起诉的相关立法不完善，法院针对撤回起诉的司法审查权孱弱且流于形式，致使实践中检察机关任意撤诉的现象频发，撤回起诉已异化为规避无罪判决的工具。这不仅与保障人权的理念相悖，还贬损了刑事司法的权威。随着“以审判为中心”诉讼制度改革的推进，裁判者被置于核心地位并回归终局裁决者的角色。因此，公诉权尤其是撤回起诉权不能率性而为，否则就会导致被告人地位客体化，侵蚀审判权的边界，损害生效裁判的既判力。

撤回起诉制度的完善路径应在落实司法审查的基础上协同相关配套机制，以此逐步消除检察机关片面追诉的倾向，为公诉权的科学运行提供正向指引，减少不必要的程序倒流，实现公诉权与审判权良性互动、相得益彰。