压力与挑战：拉萨城市化快速发展对综合承载力的影响

何一民，郭明攀

引 言

改革开放以来，党中央先后召开了七次西藏工作座谈会，其贯穿始终的初心就是保障西藏自治区的繁荣发展、长治久安、生态安全、富民兴藏。(1)《六次中央西藏工作座谈会都谈了什么?》， http:∥www.xinhuanet.com/politics/2015-08/26/c_128168342.htm，2022年6月14日。这既符合西藏自治区特殊区情的切实要求，也是西藏自治区人民群众的殷切期盼。“治国先治边，治边先稳藏”，这也是习近平总书记多次提及的重要战略思想。(2)慎海雄等：《习近平改革开放思想研究》，北京：人民出版社，2018年，第248页。由此可见，西藏在中国具有重要战略地位。

西藏自治区位于世界屋脊青藏高原之上，是亚洲的水塔、中国的生态屏障。西藏自治区平均海拔达4000多米，生态环境十分脆弱，地广人稀，大部分地区不适合人居。2020年西藏自治区总人口为364.81万人，约占中国总人口的0.257%，但其土地面积为122.84万平方公里，约占中国陆地总面积的12.8%。西藏自治区之所以地广人稀，关键原因在于特殊的自然条件制约，脆弱的自然生态承载不了更多的人口。根据中国藏学研究中心2000年前后的研究表明，2025年西藏自治区的人口总承载量为360万人。(3)王天津：《青藏高原人口与环境承载力》，北京：中国藏学出版社，1998年，第195页。而2020年西藏自治区的总人口已经超过360万人，达到预测人口总量的极限。值得注意的是，2000年相关部门对西藏人口承载量的研究是依据西藏自治区当时的自然生态环境和社会生产力发展水平来预测的；随着西藏自治区生态环境的改善和社会进步、生产力发展，西藏自治区人口承载能力应有所提高，但这种提高也是有一定限度的。2020年拉萨市常住人口占西藏自治区人口总数的24%，西藏自治区出现了人口向拉萨市高度集中的态势。拉萨市除了常住人口大量增加外，流动人口也快速增加。2006年拉萨市年旅游接待人数为170万人次，(4)《2018年拉萨市统计年鉴》， https:∥data.cnki.net/area/yearbook/Single/N2020060148?z=D26，2021年3月4日。随着青藏铁路通车，川藏公路、青藏公路道路条件改善，入藏旅游的人数逐年增加，2019年达到峰值，约为2337.21万人次。2020年虽然受到全球性新冠肺炎疫情影响，但拉萨市接待的游客仍达2008.03万人次，(5)《拉萨市2020年国民经济和社会发展统计公报》，http:∥tjj.lasa.gov.cn/tjj/tjgb/202105/6d3f3c8a97d7446e92f81a5bd972a983.shtml，2021年5月20日。是2006年的11.8倍。巨大的旅游人流量促进了拉萨市的经济发展，同时也对生态环境、经济环境和社会环境承载能力构成了巨大压力。因而，拉萨城市化不断提高的新态势令人既喜且忧。未来十年左右，川藏高速公路和川藏铁路相继建成通车，将会为西藏自治区的发展带来新动力，更大的人流、物流、信息流和资金流等将井喷式流入西藏自治区，并向首府拉萨市集中。面对即将到来的经济发展新高潮和人口增长新态势，拉萨城市综合承载能力是否已经做好充分准备，这是当前亟须研究的重要课题。

承载力是一个在工程地质领域内常用的概念，本意是指地基的强度对建筑物负重的能力。1921年美国社会学家伯吉斯和帕克最早将承载力这一概念运用到人类生态学研究领域。其后越来越多的生态学研究者也都广泛借用这一概念，并将其运用到城市生态学研究之中，从最初的生态环境视阈扩展到其他学科。其研究理论与实践也从单因子的水资源、土地资源、环境污染等承载力研究，进而发展至生态承载力、综合承载力等城市人居环境各系统；其研究方法也从生态足迹模型发展至多要素综合评价模型、系统动力学模型、跨学科综合研究等。2014年我国学者提出：“城市综合承载力包括资源承载力、环境承载力、经济承载力和社会承载力等四个方面”，(6)史宝娟等：《资源、环境、人口增长与城市综合承载力》，北京：冶金工业出版社， 2014年，第52页。从而使城市综合承载力研究出现自然科学与社会科学相结合的新局面。近年来，我国学术界对城市综合承载力的研究有较大进展，仅从知网上以“城市综合承载力”为关键词搜索，可查阅的论文就达141篇；此外，还相继出版有多部学术专著。不过，却没有一篇文章研究拉萨城市综合承载力，(7)截至2022年9月1日，仅有1990年代王天津对青藏高原城镇经济超负荷现象进行了研究，主要比较了拉萨与西宁城市经济发展过程中的粮食供应、住房、财政资源配置、教育等方面的问题，并对于城市规模的扩大和人口的增长进行预警。但因其研究时段较早，对于认识当前拉萨市的城市发展问题稍显迟滞和过时。参见王天津：《青藏高原人口与环境承载力》，北京：中国藏学出版社，1998年。与之相关的研究主要集中在以下几方面：一是对于拉萨城市发展过程中所产生的生态问题及其应对措施研究；(8)米玛：《西藏拉萨市生态城市建设研究》，硕士学位论文，天津大学，2009年；刘兰：《拉萨市生态环境问题探讨及解决对策》，《西藏科技》2013年第8期；杨丹等：《高寒生态脆弱区自然资本动态评估及驱动因素研究——以拉萨市为例》，《西部人居环境学刊》2021年第3期。二是对拉萨城市发展过程中土地利用情况的分析及其发展方向预测研究；(9)张镱锂等：《拉萨城市用地用地变化分析》，《地理学报》2000年第4期；骆诗霞等：《拉萨市城市化过程中土地利用变化预测》，《辽宁农业科学》2016年第4期。三是对拉萨市旅游环境承载能力的研究；(10)李泽熙等：《基于生态足迹模型的拉萨市旅游环境承载力研究》，《云南地理环境研究》2011年第5期。四是对拉萨城市垃圾处理利用研究。(11)次仁罗布等：《拉萨市生活垃圾现状及其资源化处理研究》，《西藏科技》2007年第9期；孟凡春：《拉萨城市生活垃圾处理问题研究》，硕士学位论文，西藏大学，2016年。迄今为止，对拉萨城市综合承载力的系统考察和全面论述还比较缺乏。为此，本文试图运用人居环境学的相关理念和方法，从城市环境承载能力、经济承载能力、基础设施和社会公共服务承载能力等方面对当下拉萨城市综合承载力与城市发展进行系统分析研究。

一、拉萨城市化的快速发展

拉萨有着1300多年的历史，在漫长的发展过程中，拉萨的人口规模和建成区规模一直都很小，变化不大。清代民国时期拉萨的人口规模长期保持在3～5万人左右，建成区规模则一直保持在2平方公里左右，变化不大。(12)何一民等：《世界屋脊上的城市：西藏城市发展与社会变迁研究：17世纪中叶至20世纪中叶》，北京：社会科学文献出版社，2014年。1950年西藏和平解放之初，拉萨城市居民约3万余人，加上寺院僧众约5万余人，“城区面积约为3.16km2(城市核心区域面积约为1.81km2)”。(13)张镜锂等：《拉萨城市用地变化分析》，《地理学报》2000年第4期。西藏民主改革以后，在中国共产党的领导，全国各地的支援，以及西藏各族人民的共同努力下，拉萨城市发展出现巨大变化。改革开放以来，特别是新时代以来，拉萨城市化出现快速增长态势，表现为以下几方面。

第一，拉萨市总人口和城市人口出现快速增长。改革开放以来，拉萨市的总人口相比西藏自治区其他地市的总人口增长更快，尤其是新时代以来，随着国家对拉萨的支持力度不断加大，北京、江苏等省市对拉萨对口援助增强，拉萨市城市化进程加速，虹吸效应增强。2010年拉萨市常住人口为55.94万人，(14)《西藏自治区2010年第六次全国人口普查主要数据公报》，http:∥www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/dfrkpcgb/201202/t20120228_30406.html，2021年5月20日。2020年拉萨市常住人口已达到86.79万人，同比增长55.14%。(15)《我区第七次全国人口普查主要数据显示我市常住人口达86.79万人》，http:∥www.lasa.gov.cn/lasa/lsyw/202105/b255c27993934e158d48ba30159f7cee.shtml，2021年5月20日。拉萨市城市人口也出现快速增长，2020年拉萨市城镇人口为605511人，占全市总人口的69.77%，其增速在全国排名第3位。(16)《2020年中国城市统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2021年，第13-19页。此外，拉萨市还有一个值得关注的人口现象，就是以旅游为主的流动人口有较大增长。2010年拉萨市接待的国内外游客仅有413.24万人次，(17)《2018年拉萨市统计年鉴》，https:∥data.cnki.net/area/yearbook/Single/N2020060148?z=D26，2020年6月18日。2019年增至2337.21万人次，(18)《拉萨市2019年国民经济与社会发展统计公报》，http:∥www.lasa.gov.cn/lasa/tjfx1/202004/5818339edb774c9893c405ccfcf6a33c.shtml，2021年4月8日。2020年拉萨市虽然也受新冠肺炎疫情影响较为严重，但游客仍达到2008.03万人次。(19)《拉萨市2020年国民经济和社会发展统计公报》，http:∥tjj.lasa.gov.cn/tjj/tjgb/202105/6d3f3c8a97d7446e92f81a5bd972a983.shtml，2021年5月20日。十年间拉萨市旅游人数增长了5倍，旅游人口占西藏全区旅游人口的58%，旅游收入占全区的62%。(20)《西藏自治区2019年国民经济与社会发展统计公报》，http:∥www.xizang.gov.cn/zwgk/xxgk_424/zxxxgk/202004/t20200414_137222.html，2021年4月8日；《西藏自治区2020年国民经济与社会发展统计公报》，http:∥www.xizang.gov.cn/zwgk/zfsj/ndtjgb/202104/t20210408_198946.html，2021年5月20日。

第二，拉萨城市建成区面积持续扩张。2020年，拉萨市下辖3区5县，市域面积为31662平方公里，境内地势起伏，相对高差较大，可利用土地主要集中于拉萨河中下游及其支流的河谷平原地势较为开阔平坦的区域，可供城市化开发的面积十分有限。整体而言，拉萨河谷耕地面积少，牧草地面积大，土地质量较低，限制性因素较多。由于自然条件严酷，土地生产率低；耕地后备资源较少，垦殖难度大。(21)参见鹿心社：《全国土地利用总体规划》第2卷，北京：中国大地出版社，2001年，第351-352页。

近年来拉萨市随着经济发展速度加快，城市人口增多，城市建设土地开发面积也不断增加。2011年拉萨市城市化区域面积为295平方公里，2019年城市化区域面积增至505.42平方公里，8年时间城市化区域面积扩大了71.32%。2011年，拉萨市的城市建成区面积为62.88平方公里，较1950年城市建成区面积扩大了19.89倍。2019年，拉萨市的城市建成区面积扩至87.27平方公里，较2011年扩大了38.7%。

根据《2007—2020年拉萨市城市总体规划》预测和要求：2020年拉萨市域常住人口不超过70万，中心城区常住人口不超过45万，中心城区建设用地控制在75.5平方公里以内，人均建设用地167.8平方米。但是2020年拉萨市的常住人口和建成区用地规模均超过了总体规划的要求。

综上所述，近年来拉萨城市化发展水平快速提高，城市人口和建成区增长均超出了预期目标，并由此对拉萨市自然生态资源承载力、经济承载力、基础设施和社会服务承载力构成了巨大压力与挑战，为城市生态绿色发展发出预警。

二、拉萨市自然生态资源承载力面临巨大压力

据相关研究显示，西藏生态环境脆弱度在中度以上(含中度)的区域面积达1.03×106km2，占西藏国土面积的86.1%，即105.76万平方公里，其中极度脆弱和高度脆弱地区占中度脆弱以上面积的65.4%。(22)钟祥浩等：《西藏高原生态安全研究》，《山地学报》2010年第1期。拉萨市大部分地区生态环境的脆弱度多在中度以上，因而拉萨市城市化的快速发展也就对自然生态承载力产生了较大的压力。

(一)拉萨城市化发展导致土地资源供养能力持续下降

改革开放以来，拉萨市人口快速增加，城市建设用地不断扩大，耕地转变为建设用地是土地转移的大趋势。但是，从统计数据上看，近十年来拉萨市的耕地面积不减反增，2010年全市有耕地35.27千公顷，2015年增至36.35千公顷，2019年再增至38.52千公顷，(23)《西藏统计年鉴-2011》，北京：中国统计出版社，2011年，第169页；《西藏统计年鉴-2016》，北京：中国统计出版社，2016年，第169页；《西藏统计年鉴-2020》，北京：中国统计出版社，2020年，第145页。十年间增加了9.21%，增加的耕地总量达3.25千公顷。如果仅从统计数据来看，拉萨耕地面积不减反增，说明在拉萨城市建成区面积快速扩大的背景下，新增耕地面积也在快速扩大。耕地增长是否就表明拉萨市的土地供养能力有所提升呢？答案是否定的。据统计，2010年拉萨市的粮食产量为171621吨，2019年粮食产量仅为156437吨，(24)《西藏统计年鉴-2011》，第176-177页；《西藏统计年鉴-2020》，第152-153页。低于9年前的水平。近期拉萨市的粮食产量与耕地面积的发展呈现出悖反关系。由此可见，拉萨城市化的发展使城郊良田被大量占用，而新开垦的土地多为边远山区的荒地脊地，因此耕地面积在统计数据上虽然实现了占补平衡，但是土地实际供养能力却大幅度下降。同时也可得出如下结论：目前拉萨市在土地利用过程中，城市化土地利用规模不断扩大，土地供养能力却处于下降状态，土地资源对于人口的供养能力明显不足，粮食供需缺口显著扩大，拉萨生态资源面临的压力十分巨大。拉萨作为高原城市，耕地与粮食的供养能力不足，必然会给城市发展带来更大的财政负担，影响城市健康发展，使城市承载能力进一步削弱。

另外，拉萨主城区地处拉萨河谷地之中，随着城市化的发展，城市建成区不断向外扩张，土地成为限制城市扩大的重要因素之一。观察近年来拉萨城市的土地利用情况，有多份研究表明拉萨城市建成区的不断扩张已经影响到拉萨的生态环境。

(二)拉萨市的水资源总体供给有余但污水处理能力不足，水生态环境治理面临潜在威胁

拉萨河作为雅鲁藏布江的支流，拥有丰富的水资源，从而为拉萨市城乡居民提供了充足的生活和生产用水。2018年拉萨市的水资源储蓄总量为922200万立方米，2019年为814000万立方米。(25)《2018年中国城市统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2019年，第27-33页；《2019年中国城市统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2020年，第27-33页。而2017年拉萨城市总供水量为7009.59万立方米，仅为2018年水资源储蓄总量的7%；2019年拉萨城市总供水量增长至8279.5万立方米，(26)《2010年中国城市建设统计年鉴》，北京：中国计划出版社，2011年，第252-283页；《2016年中国城市建设统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2017年，第232-267页；《2017年中国城市建设统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2018年，第180-215页；《2019年中国城市建设统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2020年，第180-217页。但也仅为水资源储蓄总量的10%。因而拉萨水资源储蓄总量远大于城市用水需求量，可以说目前拉萨水资源承载量处于合理范围内。目前中国约有400余个城市缺水，而拉萨市则属于少数水资源较丰的城市，据相关研究预测，拉萨市的水资源可利用量在未来若干年内都可以满足现有人口和经济规模的生产和生活对水资源的需求。(27)强巴次仁等：《拉萨河流域水资源承载力评价与预测》，《西藏科技》2021年第4期。

拉萨市的水资源虽然较为丰富，但不同类型的供水量存在差异，水资源的集约化利用程度总体不高。2013年，拉萨市的生产运营用水量为1690万立方米，2019年增长至2743万立方米，总量增加了62.31%。(28)《2013年中国城市建设统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2014年，第268-303页；《拉萨市2019年国民经济和社会发展统计公报》，https:∥www.lasa.gov.cn/lasa/tjfx1/202004/5818339edb774c9893c405ccfcf6a33c.shtml，2021年4月8日。2013年，拉萨市居民家庭用水量为4065万立方米，2019年增长至6187.2万立方米，增长了52.21%。(29)《2013年中国城市建设统计年鉴》，第236-267页；《2019年中国城市建设统计年鉴》，第180-217页。2016年，拉萨市公共服务用水量为4053万立方米，2019年则降至498万立方米，减少了87%。(30)《2016年中国城市建设统计年鉴》，第232-267页；《2019年中国城市建设统计年鉴》，第180-217页。总体而言，拉萨城市居民家庭用水量占比最大，其次是生产运营用水。据研究，拉萨河流域生活用水、城市河湖用水和工业用水量均呈增长趋势，其中工业用水水资源利用效率较低，城市人均用水量过大。(31)强巴次仁等：《拉萨河流域水资源承载力评价与预测》，《西藏科技》2021年第4期。2011年拉萨市城市人均日生活用水量为237.40升，2019年拉萨市人均日生活用水量为332.42升。(32)《2011年中国城市建设统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2012年，第8-41页；《2019年中国城市建设统计年鉴》，第6-43页。2002年建设部颁布《城市居民生活用水量标准》，城市人均日生活用水量为75～125升/人/d ；(33)中国城市规划设计研究院、建设部城乡规划司主编：《城市规划资料集》，北京：中国建筑工业出版社， 2003年，第373页。2018年住建部对该标准进行修订，城市居民人均日生活用水量调整为100～130升/人/d。(34)《城市居民生活用水量标准(征求意见稿)》，https:∥www.mohurd.gov.cn/gongkai/fdzdgknr/zqyj/202006/20200630_246096.html，2021年6月20日。以该标准来看，近十年来拉萨城市人均日生活用水量均超过以上两个标准。由此可见，拉萨的水资源集约化利用程度不高，水资源使用存在一定的浪费现象。

虽然，拉萨市水资源供大于求，供需矛盾并不突出，但水资源治理却存在较大不足，特别是污水处理工作滞后，对水生态环境治理带来巨大压力。2011年拉萨市城市污水排放量为6021万吨，随后逐年上升，2015年拉萨市城市污水排放量达到了10353万吨，5年时间净增长4332万吨。2016年以后拉萨市的城市污水排放量有所下降，但2019年又增至6192万吨。(35)《2012—2019年中国城市建设统计年鉴》，中国经济社会大数据研究平台，以“拉萨市城市污水排放量”和“拉萨市城市污水处理量”为关键词检索得出，https:∥data.cnki.net/area/Yearbook/Single/N2012110065?z=D26，2021年8月4日。一方面是工业污水和生活污水量持续增加，另一方面则是污水处理工作滞后。拉萨市城市污水处理工作启动较晚，2012年才兴建第一座污水处理厂，是年污水处理量仅为5万吨，(36)《2012年中国城市建设统计年鉴》，北京：中国计划出版社，2013年，第482-527页。占污水排放量的0.007%。2013年拉萨市年污水处理量增至269万吨。2015年拉萨市的污水处理厂增至2座，年污水处理量大为提高，但仍然不能满足其需要。(37)《2015年中国城市建设统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2016年，第506-549。2019年拉萨市污水处理厂增至4座，(38)《2019年中国城市建设统计年鉴》，第524-563页。但污水排放量与处理量之间仍然有290多万吨的缺口。(39)此处的缺口数量根据2019年拉萨市城市污水排放量与处理量计算所得。由于大量污水未能得到处理就直接排放，必然导致城市水生态环境污染问题趋于严重，拉萨河水系以及地下水源都出现被污染的情况。

拉萨城市污水排放量与处理量之间产生巨大差距，其原因是多方面的，一是与经济发展速度和人口增长速度加快有关，致使水资源的使用和排放量快速增加。二是拉萨的污水处理设施建设长期得不到重视，投入严重不足。因此，尽管拉萨的水资源较为丰富，但水资源利用排放对水生态环境所产生的压力仍然严峻，尤其是未来数年内随着交通条件改变，拉萨旅游业将出现井喷式发展，大量旅游人口的到来更会对拉萨水资源生态环境构成威胁，拉萨市的水资源平衡状态随时都可能会被打破。

(三)拉萨市综合生态承载力呈赤字状态

近年来，笔者所率领的国家社科重大项目课题组成员运用改进的三维生态足迹模型测度了2009—2018年拉萨市自然资本的动态变化，并用偏最小二乘回归法对变化的驱动因素进行分析，所得出结论与上文中基于生态资本单要素的考察结果趋于一致，均显示出拉萨城市发展过程中生态要素资源与供给之间的不平衡。“生态足迹”是指在特定的时间条件下供给区域内人口所消费的自然资源与燃料能源需要的生产性土地的面积，生态足迹越大则表示产生的生态负荷越多。在计算生态足迹时，主要考虑六类生产性土地：耕地、草地、林地、建设用地、化石能源用地和水域。课题组通过对上述生态要素的综合测算，其结果显示：2009—2018年，“拉萨市人均生态承载力持续下降，拉萨市自然资本供需矛盾增加”；“拉萨的生态足迹深度与足迹广度表明流量资本已经无法满足生产生活需求，拉萨市发展对存量资本的依赖性增强”；“依据拉萨市人口现有的消费水平，需要14.058倍的耕地面积与1.138倍的林地面积才能基本维持和实现拉萨市的生态环境平衡与可持续发展”。(40)杨丹等：《高寒生态脆弱区自然资本动态评估及驱动因素研究——以拉萨市为例》，《西部人居环境学刊》2021年第3期。所以通过对高寒生态脆弱区城市自然资本的利用特征与可持续发展情况的考察，当前拉萨市在城市化发展过程中的生态承载能力处于弱势阶段的特征较为明显。

上述对于城市土地资源和水资源利用，以及通过生态足迹法对城市可持续发展能力的考察，与西藏自治区整体水土资源的承载变化趋近一致。2018年《西藏自治区水土资源承载力监测预警研究》一文认为，西藏自治区城市人均建设用地面积增加，2008年和2014年均处于红色预警区间，且呈现上升趋势；区域土地资源压力较大，生产性用地方面，耕地面积一直处于橙色预警区间，且不断向红色预警区间靠近，总体呈下降趋势；城市人均建设用地面积超出国家标准，处于红色预警区间。(41)高洁等：《西藏自治区水土资源承载力监测预警研究》，《资源科学》2018年第6期。红色预警区间为严重超载，橙色预警区间为超载，黄色预警区间为轻微超载，蓝色区间为承载均衡，绿色区间为承载良好。所以必须对拉萨市城市化进程中自然生态资源承载力的下降引起足够重视。

三、拉萨市经济承载力后续乏力

城市经济最根本的特征在于集聚性，城市集聚经济是城市形成和发展的基本力量。(42)冯云廷：《城市经济学》，沈阳：东北财经大学出版社， 2008年，第37页。城市集聚经济的动能在于不同经济产业对于人口的吸纳能力和对发展机遇的适应能力，因而城市化的发展需要城市经济的支撑。西藏和平解放以来，经济发展取得了辉煌的成就，西藏地区生产总值由1951年的1.29亿元(人民币) 增长到2020年的1902.74亿元，70年间增长了1474.99倍；人均地区生产总值由1951年的114元增长到52345元，70年间增长了459倍。(43)《西藏和平解放70年经济社会发展取得全方位进步、历史性成就》，https:∥www.chinanews.com.cn/gn/2021/08-20/9548216.shtml，2022年2月20日。拉萨市作为西藏自治区的首府，经济发展更是成就突出，近十年来拉萨市经济生产总值实现了稳步增长，2010年地区生产总值为178.91亿元，2019年地区生产总值增长到618亿元，年均增速达11.16%，(44)《西藏统计年鉴-2011》，第25页；《西藏统计年鉴-2020》，第25页。高于同一时期西藏自治区经济总量的平均增速(10.79%)。(45)《拉萨市2010年国民经济与社会发展统计公报》，http:∥www.tjcn.org/tjgb/26xz/20306_2.html，2021年8月31日；《拉萨市2019年国民经济与社会发展统计公报》，http:∥www.xizang.gov.cn/zwgk/zfsj/ndtjgb/202104/t20210408_198946.html，2021年4月8日。2020年拉萨市的地区生产总值达到678.16亿元，占西藏地区生产总值的35.64%。(46)《拉萨市2020年国民经济和社会发展统计公报》，http:∥tjj.lasa.gov.cn/tjj/tjgb/202105/6d3f3c8a97d7446e92f81a5bd972a983.shtml，2021年5月20日。近年来拉萨市的经济总量稳中有进，经济增长速度稳步提高，产业布局不断完善，居民收入稳步增长，有力地支撑了拉萨城市化的快速发展。但是由于历史的、政治的、自然地理的多种因素制约，拉萨经济发展仍然存在若干不足，这对未来拉萨市城市化的经济承载力产生了重要影响。

第一，财政收支不平衡，主要依靠外部援助支撑发展。近年来，拉萨市的财政收支呈逐年增长态势，2011年地方财政收入为29.6亿元， 2020年增长至107.26亿元。同时地方财政支出也呈增长态势，2011年拉萨市财政支出为75.63亿元，2020年增长至349.66亿元。(47)《拉萨市2011—2020年国民经济与社会发展统计年鉴》，http:∥www.tjcn.org/tjgb/26xz/24558.html，2021年10月20日。拉萨市财政支出远远大于财政收入，长期处于财政赤字状态。拉萨市应对财政赤字的主要方式为财政转移支付和中央及相关省市的经济援助。2006年以来中央政府确定了多批次支持西藏经济社会发展的建设项目，其中“十一五”期间为188个项目，中央投资778.8 亿元；“十二五”期间为226个建设项目，中央投资1384 亿元；“十三五”期间为189个项目，中央共投资6576亿元，其中与拉萨相关的项目占了相当大的比例。(48)李青：《西藏的发展阶段、主要矛盾与战略地位》，《财经智库》2019年第2期。另外，对口支援拉萨的北京市和江苏省从2012年至2019年共援助拉萨的资金达59.31亿元，援助项目为645项。(49)根据对口援藏相关数据计算得出。《2013年拉萨年鉴》，北京：方志出版社，2013年，第107-111页；《2014年拉萨年鉴》，北京：方志出版社，2014年，142-145页；《2015年拉萨年鉴》，北京：方志出版社，2015年，第160-164页；《2016年拉萨年鉴》，北京：方志出版社，2016年，第191-195页；《2017年拉萨年鉴》，北京：方志出版社，2017年，第190-194页；《2018年拉萨年鉴》，北京：方志出版社，2019年，第185-188页；《2019年拉萨年鉴》，北京：方志出版社，2020年，第187-188页；《2020年拉萨年鉴》，北京：方志出版社，2020年，第203-211页。拉萨的财政支出和中央及北京、江苏的援助项目主要用于改善与民生相关的教育、医疗、卫生、交通、住房等方面，对实体经济和资本再生产投入较少，故而拉萨市经济发展内生动能薄弱状况一直未能得到有效改变，财政收支不平衡也进一步扩大。

图1 西藏自治区经济结构测度表数据来源：根据《2019年西藏统计年鉴》相关数据测算，西藏自治区经济社会发展统计年鉴数据库，https:∥data.cnki.net/Area/Home/Index/D26，2021年10月20日。

图2 2012—2017年拉萨市经济结构测度表资料来源：根据《2018年拉萨市统计年鉴》相关数据测算得出，https:∥data.cnki.net/Area/Home/Index/D26，2021年10月20日。

第二，经济发展内生动力不足，“非典型二元结构”难以破解。近年来拉萨市经济发展成效显著，经济产业类型逐渐丰富，城市经济发展处于西藏自治区各地市前列。但是拉萨市经济内源性发展动力长期处于弱化状态，难以支撑城市化持续高速发展。由于西藏特殊的区情，长期以来经济发展受到多方面制约，中央为了加快西藏的发展，巩固和建设边疆，从20世纪50年代开始就给予西藏多方面的支持和援助，并取得了显著发展成果。但是，长期以来由中央政府确立的总体供给制度虽然为西藏地方经济发展提供了运转动力，但也导致西藏经济形成了特殊的“非典型二元经济结构”和“次级非典型二元经济结构”，(50)参见孙勇：《西藏非典型二元结构下的发展改革新视角讨论与报告》，北京：中国藏学出版社，1991年，第34页；陈朴：《试论西藏次级非典型二元经济结构》，《华西边疆评论》2019年第6辑。难以形成长效的闭环流动，经济自我更新和修复能力较弱。为了更清楚地了解当前西藏经济发展现状，笔者对衡量二元经济的阶段性指标进行了测算。从西藏自治区全区的发展状况来看，2011年至2018年西藏全区二元对比系数呈逐步上升趋势，从2011年的0.126上升至2018年的0.157。二元反差系数则从2011年的0.389下降至2016年的0.283，随后则进入平稳期，变化较小(如图1所示)。从拉萨市的发展状况看，2012年至2017年拉萨经济二元对比系数总体呈上升趋势，从2012年的0.137上升至0.153；但二元反差系数总体呈下降趋势，从2012年的0.211下降至0.159(如图2所示)。上述数据的变化趋势提示，拉萨市经济结构的变化趋势与全区的变化趋势具有一致性，拉萨市的经济二元结构强度在逐步减弱，但是2015年以后，二元反差系数与二元对比系数二者已经无限接近，二元结构难以突破，进入瓶颈相持阶段。

通过对西藏经济发展长期的监测与观察，可以发现“非典型二元经济结构”在西藏将会长期存在并且难以发生根本改变，这也说明当前拉萨经济发展具有脆弱性和不成熟性，其外源型经济发展模式所承载的经济活动和经济体量将会受到长期限制，因此难以支撑拉萨城市化的高速发展。

第三，拉萨市经济增长结构单一，城市化的经济承载力弱化。目前拉萨市的经济门类涵盖了农林牧渔、采矿、加工制造、建筑、金融、餐饮娱乐、旅游等行业，但是整体经济基础仍然较为薄弱，增长动力单一，多头并进的产业优势尚未完全形成。目前拉萨市的支柱产业为工业、建筑业、旅游业，2010年拉萨市的工业产值为41.62亿元，建筑业产值为36.04亿元，旅游业产值为42.11亿元；2019年工业产值为60.47亿元，增长了43.6%；建筑业产值为167.89亿元，增长了365.8%；旅游业产值为348.68亿元，增长了728%。(51)《拉萨市2010年国民经济与社会发展统计公报》，http:∥www.tjcn.org/tjgb/26xz/20306_2.html，2021年4月8日；《拉萨市2019年国民经济与社会发展统计公报》，http:∥www.xizang.gov.cn/zwgk/zfsj/ndtjgb/202104/t20210408_198946.html，2021年4月8日。从上述数据可以看出，拉萨市的支柱产业类型中工业产值增长缓慢，建筑业和旅游业增长较快，尤以旅游业所占份额较大，地域特征十分明显。目前建筑业由于房地产业的宏观调控，已经处于下降状态；而旅游业也因疫情影响处于下降状态，虽然随着疫情的改变终会恢复发展态势，但这种较为单一的经济增长结构难以长久支撑城市化的快速发展。

第四，产业联动效应较差，第二、三产业对劳动力的吸纳能力与产值比重不相匹配。城市经济要取得突破性发展，需要传统产业部门和现代产业部门之间形成相互配合的联动发展形态。近年来拉萨市的经济增长动能已经从第一产业转换为第二、三产业，但是由于经济发展的“非典型二元经济结构”，使三类产业经济的联动性弱化。2012年拉萨市的第一产业产值比重为1.64%，2019年第一产业产值比重为1.19%，呈下降趋势。2012年第二产业产值比重为12.4%，2019年为38.14%，整体水平出现上升态势。2012年第三产业的产值比重为85.95%，2019年为60.67%，呈下降趋势。(52)《2013—2020年中国城市统计年鉴》， https:∥data.cnki.net/area/yearbook/Single/N2021050059?z=D26，2021年10月20日。值得注意的是，拉萨三类产业的从业人员数量与产值比重并不完全符合。2012年拉萨第二产业从业人员为3.87万人，第一产业为9.67万人，第三产业为24.28万人；2017年第二产业从业人员为5.64万人，第一产业为9.26万人，第三产业为32.81万人。(53)《2012年中国城市统计年鉴》，第27-33页；《2017年中国城市统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2017年，第27-33页。由此可知，拉萨市第一产业比重虽低，但是从业人员所占比重却相对较高，表明第一产业对劳动力的拉力强于推力；第二产业的产值虽高，但其从业人员总量远低于第一产业，对劳动力的吸纳能力明显不足；只有第三产业的产值增长带来了更多的就业机会，产业集聚的效力显现，为拉萨城市化发展增添了动力。

总体来看，近年来在百年未有的国际大变局背景下，在席卷全球的新冠肺炎疫情的影响下，拉萨市的产业发展也受到较大影响，故而对城市化发展的承载力后续乏力。拉萨市经济发展若要突破当前态势，必须优化拓展现有产业，立足地域优势和发展机遇，培育新兴产业，实现产业转型。

四、拉萨基础设施和社会公共服务能力压力巨大

城市基础设施是城市形成发展的物质基础，而城市公共服务则是城市化发展和城市正常运转的重要条件。近年来，拉萨市城市基础设施建设加快推进，社会公共服务能力得到巨大提升，由此推动拉萨城市化快速发展。但拉萨城市化的快速发展使城市基础设施和公共服务面临巨大压力。

近十余年来，拉萨城市基础设施建设资金投入增长加快，公共服务能力也有很大提升。但是，从总体上考察，拉萨市的城市市政设施水平和公共服务承载力仍有不足，城市人口增长和基础设施发展之间的矛盾仍然突出。

(一)市政设施建设水平与人口需求之间的矛盾较为突出

拉萨市的市政设施建设经过数十年的持续发展，已经初具规模，但近年来拉萨市常住人口快速增长，对于市政基础设施水平提出了更高的要求和更大的压力。

1．环境卫生保障能力跟不上发展的需要

从环境卫生的角度来看，拉萨市当前的主要问题是垃圾处理与城市环保清洁问题。根据相关统计资料显示，2011年拉萨市城市居民的生活垃圾产生量为14.23万吨，2020年拉萨市城市生活垃圾产出量为35.61万吨。(54)《2020年中国城市统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2021年，第552-581页。但是，拉萨市的垃圾处理能力与垃圾产出量不相匹配，2020年拉萨生活垃圾处理厂仅有5座，日处理垃圾能力不及垃圾产生量，难以满足城市日益增长的人口需求。当前拉萨市对于城市垃圾的处理方式为卫生填埋和焚烧，均是对生态环境影响较大的处理方式，由此可能会出现一些新的生态环境问题。

另外，拉萨市作为国际化旅游城市，城市公共厕所数量明显不足，2011年拉萨市有公共厕所158座，2017年反而降至156座。2017年拉萨市城关区的常住人口已达30余万人，平均每1900人左右才能使用一个厕所，如果加上游客等流动人口，拉萨的公共厕所数量明显不足。2018年以后，西藏开始推行“厕所革命”，拉萨的公共厕所数量有较大幅度增加，但存在分布不均衡的现象，在旅游景区公共厕所数量较为密集，在一些较为偏僻的街道却分布极为稀疏。

通过对上述数据的对比与分析，拉萨市的环卫基础设施的承载力明显不足，存在较大的供需矛盾。此外，作为以旅游业为城市经济发展支柱产业的高原城市，季节性大量旅游人口到来，也将对拉萨城市基础设施形成更大的需求，而以当前的设施配备情况来看，还不能满足其需要，故而将成为旅游业持续发展的限制性因素。

2．城市供水设施建设仍需进一步加强

伴随着城市人口的增加，拉萨市城市供水设施建设也取得较快发展。2011年拉萨市城市用水人口为39.1万人，2019年城市用水人口增长到55.1万人。与此相对应的是，城市居民家庭用水量从2011年2638万立方米，增长到2019年6187.2万立方米。2011年拉萨市城市人均生活用水量为237.4升，2019年人均生活用水量增至332.42升，人均用水量增长了约30%。用水人口和人均用水量的增长，使拉萨市城市供水普及率下降，2011年拉萨的城市供水普及率为98.17%， 2019年下降至94.9%，低于全国城市供水普及率(98.78%)。近年来，拉萨市社会生产建设用水需求减少，城市居民家庭用水总量增加，占城市供水总量的74.7%，城市公共供水能力总体不足。此外，拉萨市水资源污染压力大，城市污水处理能力不足，因而对城市给排水设施构成的压力也不容忽视。

3.城市园林绿化水平发展速度与不断增加的人口需求还有距离

近十余年来，拉萨市城市园林绿化建设发展成效显著。2011年拉萨市城市建成区绿地面积为2020公顷，2019年增长至3241公顷，城市建成区绿地率也从2011年32.12%增长到37.14%，城市人均公园绿地面积从2011年5.07平方米增长到6.52平方米。2019年全国城市建成区绿地率为37.63%，全国城市人均公园绿地面积14.78平方米。拉萨市城市绿地率与全国平均水平接近，但人均公园绿地面积却与全国平均水平差距较大，有两倍多的差距。2010年国家颁布实施《城市园林绿化评价标准》，该标准规定了城市人均公园绿地面积的Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ级标准分别为：9.5m2～11.0m2、7.5m2～9.0m2、6.5m2～7.5m2，拉萨市的城市人均公园绿地面积仅达到Ⅲ级标准。(55)《城市园林绿化评价标准》， http:∥xxgk.beihai.gov.cn/bhsylglj/zcfgzl_86408/zcfg_88705/201505/t20150519_1429225.html，2021年7月10日。这说明当下拉萨城市公园绿化仍需加大建设力度，才能满足城市居民对园林绿化的需求。

4.城市道路交通设施建设滞后于城市化的发展

随着拉萨城市建成区面积的扩大，道路交通设施也得到了进一步发展。城市道路长度从2011年279公里增长到2019年464.89公里；城市道路面积从2011年533万平方米增长到2019年1001.04万平方米；城市人均道路面积从2011年13.39平方米增长到2019年17.24平方米。2019年全国城市人均道路面积为17.36平方米，拉萨市的城市人均道路面积与全国水平接近，但与内地省会城市相比人均道路面积有所不足。由于拉萨城市建设起步相对较晚，城市道路建设滞后，近年来拉萨市的汽车数量快速增加，2019年拉萨市的汽车保有量达26万辆，并以每年2万余辆的速度增加。因而拉萨的道路建设滞后于汽车的消费发展，交通堵塞和停车难已经成为拉萨的一大问题。拉萨市“城市道路交通供需不平衡矛盾十分突出，机动车人均拥有量居全国前列，但是，交通流量远远大于车道数量，不平衡矛盾十分严重”。此外，拉萨的道路路面等级普遍不高、质量较差，城市道路大部分是双向四车道，道路宽度明显不足，道路规划、建设过程中对于城市发展和人口增长需求预估滞后；此外，道路基础设施、附属设施建设、规划、设计管理等方面也存在诸多问题，如公交线路规划、站点设计、道路交叉口特殊路段等相关设施设计不合理现象普遍存在。(56)晋美、卓嘎：《拉萨市城市道路交通拥堵的成因和治理对策》，《西藏科技》2018年第8期。

(二)拉萨市城市公共服务能力存在不足

1.拉萨市教育发展速度很快，但对城市化的承载力明显不足

教育是城市公共文化服务的重要组成部分，是城市化进入快速发展阶段的后续重要动力之一，也是城市人居环境质量提升的重要标志之一。西藏民主改革以来的半个多世纪，特别是近年来在中央和相关省市的大力支援下，西藏自治区教育实现了跨越式发展，拉萨市的教育发展水平更是超过西藏其他城市。拉萨市的专任教师从2011年6346人增加至2018年8987人，学校数量从2011年238所增加到2018年319所，(57)《2012年拉萨年鉴》，北京：方志出版社，2012年，第228页；《2019年拉萨年鉴》，第298-299页。财政教育支出从2012年15.29亿元增长至2018年45.76亿元。(58)《拉萨市2012年国民经济和社会发展统计公报》，https:∥www.cnstats.org/tjgb/201306/xclss-2012-kjc.html，2021年7月10日；《拉萨市2018年国民经济和社会发展统计公报》，http:∥www.tjcn.org/tjgb/26xz/36061.html，2021年7月10日。拉萨市的教育发展在人力资源配置、办学规模、财政投入等方面都有大幅度增长，但是同期拉萨的常住人口也增加了近60%左右，城市教育资源承载力受到很大考验。总体来看，拉萨市的教育还存在“教师队伍数量不足和结构性缺编的矛盾”。(59)《拉萨市国民经济和社会发展“十四五”规划和2035年远景目标纲要》，https:∥www.lasa.gov.cn/lasa/lsyw/202104/c9365ba120744ca7b1657add357131f6.shtml，2021年7月10日。2012年拉萨市各教育阶段的生师比为普通高等学校19.77∶1，中等专业学校13.21∶1，普通中学13.07∶1，小学14.32∶1。(60)《2018年拉萨统计年鉴》，https:∥data.cnki.net/area/yearbook/search?v=&iss=0&t=c&z=D26，2021年7月12日。2018年高等院校生师比为16.64∶1，中等职业院校为11.59∶1，普通中学为10.45∶1，小学为15.01∶1，幼儿园为17.09∶1。(61)《2019年拉萨年鉴》，第298-299页。根据以上年鉴相关数据计算得出2018年拉萨市各类型学校的生师比。2018年拉萨市的生师比等各项指标均低于教育部所提出的指引性指标，也低于同为高原地区的西宁市。(62)钟佳容、韦义平：《我国教育现代化评估核心指标体系建构》，《中国教育科学》2020年第5期。在教育资源综合供给能力和教育质量等方面拉萨与内地省会城市相比差距较大。因而，未来拉萨城市化的进一步发展必将对教育资源承载力构成新的压力。

2.医疗资源增长明显但仍供不应求

医疗服务是城市民生健康的保障，也是社会公共服务能力的重要方面，对于城市化的拉动作用也十分明显。近年来拉萨市医疗机构和医疗服务人员数量均得到了不同程度的增长。2017年拉萨市医疗卫生机构数量为292个，实际拥有床位数为3817张，执业医师数为2188人，注册护士为1776人，药剂师为222人，技师为318人。(63)《西藏统计年鉴-2018》，第292-293页。近几年来，拉萨市以上各项指标数据均得到了有效增长，参见下表。

表1 2017—2019年拉萨市医疗资源数据表

但是拉萨的医疗资源供需矛盾仍然非常突出，仅从医疗床位的配置可略见一斑。2018年拉萨市每千人拥有医疗床位数为5.67张，2019年下降为5.2张。(64)《拉萨市2018年国民经济和社会发展统计公报》，http:∥www.tjcn.org/tjgb/26xz/36061.html，2021年7月10日；《拉萨市2019年国民经济与社会发展统计公报》，http:∥www.lasa.gov.cn/lasa/tjfx1/202004/5818339edb774c9893c405ccfcf6a33c.shtml，2021年4月8日。另外，2020年拉萨市参加城乡医疗保险人数为40.7万人，仅占同年全市常住人口的46.89%，与全民医疗保障体系建设还有较大差距。此外，近年来拉萨市民众出现到成都等城市购房和移居的趋向，其主要原因之一是为获取更优质的医疗资源和教育资源。由此可见拉萨市医疗资源的供需矛盾仍然突出。

综上所述，在快速的城市化推进下，拉萨市的城市基础设施和公共服务能力虽然有较大发展，但是与城市化速度不相适应，总体表现为城市综合承载力的弱化。

五、提升拉萨城市竞争力和承载力的建议

十年来拉萨城市化出现快速发展的新态势，这是新时代党中央“治藏方略”实施的必然结果，也是拉萨社会经济发展的内在要求。未来十年左右，随着党中央进一步加大对西藏的支持力度，随着川藏铁路、川藏高速公路、藏新铁路、中尼铁路建成通车，拉萨的城市化还会加速，城市功能也会进一步增强，将拉萨建设成为“重要的国际文化旅游城市、面向南亚开放的区域中心城市”的目标清晰可见。可以说，当前拉萨正面临前所未有的发展机遇期。但也应清醒地认识到，近年来拉萨城市化快速发展对城市综合承载力带来的压力和挑战在持续扩大。当前，拉萨处于全球性气候变化周期的暖湿阶段，对自然生态的恢复发展相对有利。但是，由于拉萨城市综合承载力已接近临界点，如果不加以高度重视和改善，可能会错过最佳的自然生态环境调节周期，加大修复和改善成本。另外，随着拉萨常住人口不断增长，城市发展所需解决的粮食、医疗、教育、住房等公共问题也逐渐凸显，必然增大国家和地方财政投入的压力，在一定程度上制约拉萨城市的可持续发展。当下，拉萨市的土地资源极为有限，经济产业结构单一，人口聚集过快，都会带来社会管理和生态维护成本的增长，造成边际效应降低，边际成本升高，并对城市人居环境质量产生负面效应，影响广大民众生活质量的提高。

发展是硬道理，将拉萨城市“做大做强”，建设成为西藏的“核心增长极”，成为重要的“国际文化旅游城市和面向南亚开放的区域中心城市”，关系到西藏地区未来整体发展水平和发展速度。拉萨要发展，不仅是要“实现人口和要素的规模聚集”，还需要在国家战略引导下，进一步提升城市综合竞争力和承载力。因此，西藏自治区除了已经制定和采取的政策措施外，还可以在以下几方面重点发力。

第一，适度控制西藏区内和区外人口向拉萨主城区集中，通过发展产业和就业来引导拉萨周边区县承接不断集聚的城市化人口和社会资源，以拉萨主城区为核心形成拉萨河谷组团式城市发展新格局；通过提升区县城市发展水平和生态环境质量，协调城乡统筹发展，增强城市综合承载力。

第二，优化产业结构，提升经济发展水平。一是强化文旅产业，向规范化、市场化、高质量化方向迈进，提升文旅产业的融合度、渗透率和吸引力，强化文旅产业的支柱地位；二是加大资金投入、政策扶持，通过科技赋能增效，释放高原农牧业产能，进而打造绿色、生态、有机健康的高原农牧产业集群，加强品牌营销，提升知名度，延长农牧业品牌产业链。三是适应国家能源转型战略的发展需要，大力发展绿色新能源，充分开发风电、光伏、水电、地热等能源资源，形成新的产业增长极。四是主动迎接和融入东中部地区的城市产业和资本转移，特别是通过智慧城市建设，在提高城市管理水平和能力的同时，大力发展信息产业等高新技术产业。

第三，完善援藏资金投入渠道和方式，探索发展“飞地经济”模式。建议在成都等城市设立由中央统筹，西藏和四川合作创办的“西藏经济开发区(成都飞地)”，通过中央实施特殊的财政、税收、金融、投资等政策，发展以高新技术产业为主的现代工业经济区，并以此为载体，吸纳全球高新技术人才和管理人才；通过跨省就业、创业，吸纳西藏所需要的不同层次人才和劳务人员，促进多民族之间的交往、交流和交融，进而筑牢西藏社会稳定和长治久安的发展基础；使成都等内地超大城市成为拉萨和西藏经济发展的强有力支撑，推动拉萨产业结构调整和经济发展，疏解拉萨生态环境的压力。(65)何一民等：《新时代兴藏战略的路径选择——基于开放共赢原则下的“飞地经济”援藏模式研究》，《西南民族大学学报》2020年第12期。

第四，进一步加强拉萨教育和文化建设，尤其加强职业教育，应对产业升级和社会发展的新需求，为承接新兴产业培养人才；加强城市基础设施与公共服务设施建设与管理；完善拉萨城市生态环境的治理体系和评价体系，提升城市人居环境质量，将拉萨建设成为适合人居的高原绿色生态城市。