全国高标准农田建设情况与发展策略

孙春蕾， 杨红， 韩栋， 郝聪明*， 李虎

（1.农业农村部工程建设服务中心，北京 100081；2.中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081）

粮食安全是关系我国经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题[1]，而农田是粮食安全和农业生产的重要物质基础。改革开放以来，随着我国工业化、城镇化的不断快速发展，人口持续增长、消费结构升级、资源环境约束持续趋紧，农产品刚性需求不断增长，农业产业结构矛盾日益凸显[2]。我国农田资源禀赋较差，具体表现为以下几个方面。①基础相对薄弱。人均农田少、优质农田少、后备资源少的农田基本格局长期存在。②细碎化问题突出。人均耕地面积约0.1 hm2，不到世界平均水平的50%，且全国现有耕地中，田坎、沟渠、田间道路占13%，机械化作业水平不高，农作物耕种收割机械化水平仅占50%[3]。③农田灌排设施薄弱。根据水利部2019年底数据，全国有效灌溉耕地面积达0.68 亿hm2，只占我国耕地总量的50%，一半耕地是缺乏灌溉设施的“望天田”；中低产田约占全国耕地总量的69%，配套设施不完备[4]。这些问题是制约我国农业发展的主要因素，因此亟待通过建设高标准农田，稳固我国农业生产基础条件。

党中央、国务院围绕高标准农田建设、促进农业持续健康发展，做出了一系列重大部署。2008年，党的十七届三中全会提出“加快中低产田改造、提高耕地质量、大幅度增加高产稳产农田比重”，此次会议对高标准农田建设工作具有深远意义。2009年，中央一号文件正式提出“加快高标准农田建设。大力推进土地整治，搞好规划，统筹安排土地整理复垦开发、农业综合开发等各类建设资金，集中连片推进农村土地整治，实行田、水、路、林综合治理，大规模开展中低产田改造，提高高标准农田比重”。2010年，中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（以下简称《意见》）提出“把800个产粮大县的基本农田加快建成高标准农田”；8月，十七届五中全会提出“大规模建设旱涝保收高标准农田”，推动了全国范围内高标准农田建设工作的全面铺开和实施。2013年，国务院批准实施《全国高标准农田建设总体规划》（以下简称《规划》），明确要求“到2020年，建成旱涝保收的高标准农田8 亿亩（0.53亿hm2），亩均粮食综合生产能力提高100 公斤以上”。《规划》的发布实施，在国家层面形成了统一的建设总体规划，让建设“旱能灌、涝能排”的高标准农田成为保障国家粮食安全的重要任务。2016年，首次在中央一号文件中提出“到2020年确保建成8亿亩（0.53亿hm2）、力争建成10亿亩（0.67亿hm2）集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田”的建设目标。2018年，《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出“确保到 2022年建成 8 亿亩（0.67 亿 hm2）高标准农田，所有高标准农田实现统一上图入库”。2019年，国务院办公厅印发《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》（国办发〔2019〕50 号），进一步明确了高标准农田是巩固和提高粮食生产能力、保障国家粮食安全的关键举措，并再次重申8 亿亩（0.53 亿hm2)及10亿亩（0.67亿hm2)高标准农田的建设目标，并稳定保障1万亿斤以上粮食产能；到2035年，通过持续改造提升，全国高标准农田保有量进一步提高，不断夯实国家粮食安全保障基础。

建设高标准农田是立足国家粮食安全和农业现代化做出的重要战略部署，本研究根据全国31 省（自治区、直辖市）（新疆含新疆生产建设兵团）“十二五”至“十三五”10年间的高标准农田建设情况，总结已有建设成效，分析高标准农田建设中存在的主要问题，以期为新时期高标准农田建设提供决策支持。

1 全国高标准农田10年建设情况

1.1 第一阶段：“十二五”时期“五牛下田”开展高标准农田建设

1.1.1 “十二五”时期高标准农田建设主要特点2010年以来，发展改革委、财政部、国土资源部、农业部（现农业农村部）和水利部（以下简称“五部门”）认真落实国家高标准农田建设任务要求，积极组织开展建设工作。这一阶段特点可概括为“五牛下田”、分散管理，发展改革委会同农业部按照《全国新增1000 亿斤粮食生产能力规划》、财政部按照《国家农业综合开发高标准农田建设规划》、水利部按照《全国灌溉发展总体规划》、国土资源部按照《全国土地整治规划》分别组织实施高标准农田建设。五部门根据各自规划分解年度任务，省级政府将各部门建设任务进行分解落实，细化相关配套政策、完成具体建设实施。该阶段是高标准农田建设的初期阶段，各部门在此阶段主要是制定完善了相关政策和标准，不断规范建设规划、实施管理、项目验收和流程管理；同时不断加大资金投入，保障建设任务的完成。以国土资源部门为例，该阶段出台了《基本农田划定技术规程》《土地整治工程施工监理规范》《土地整治工程质量检验与评定规程》《土地整治项目验收规程》，通过标准规程的制定实施规范了各种建设问题。

1.1.2 “十二五”时期高标准农田建设完成情况根据“十二五”时期各省份上报的全国高标准农田建设统计数据，全国共建成高标准农田4 亿亩（0.27 亿 hm2），完成了建设任务[5]。从资金总量看，中央累计安排建设资金2 290 亿元[6]，为各地持续开展建设提供了稳定资金保障；从资金构成看，中央和地方各级新增建设用地土地有偿使用费投入约占全部财政资金投入的70%；从每公顷投资看，中央投资标准逐年提高，2014年国家发改委和财政部分别将田间工程、中低产田改造标准提高到1.8 万元·hm-2，较之前分别提高2 倍和10%[7]。

1.1.3 “十二五”时期高标准农田建设成效 此阶段建设成效主要表现为3个方面。一是完成了建设任务。大部分省份均完成了“十二五”规划分解任务，其中内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、湖北等省份建设成效明显，建成面积高于既定目标任务（图1）；从统计情况看，13个粮食主产省份建成面积2.8 亿亩（0.19 亿 hm2），占建成总量的72%。二是增加了耕地面积。建设新增耕地1 615 万亩（107.67 万 hm2），复垦土地 2.8 万亩（8.53 万 hm2）[8]，促进了高标准农田集中连片布局。三是改善了农业生产生活条件。全国共新建改建田间道和生产路213万km、新增和改善农田防涝面积1.035亿亩（0.069亿hm2），农民人均年收入增加1 300余元[9]。通过第一阶段高标准农田建设实施，高标准农田基础设施逐步完善，特别是田间道和生产路、农田灌排设施、农田防护工程的完善为农业生产生活提供了较大便利，提高了农田基础设施的保障能力。

图1 2011—2015年全国各省（自治区、直辖市）高标准农田建设完成情况Fig.1 Completion of well-facilitated farmland construction in all provincial-level region of China from 2011 to 2015

1.2 第二阶段：“十三五”时期（2018年前）“五牛合力”开展高标准农田建设

1.2.1 “十三五”时期（2018年前）高标准农田建设主要特点 “十三五”时期五部门协同力度不断增强，各部门密切合作，推进了制度、标准、监管考核、上图入库等方面的协调配合，“五牛合力”建设高标准农田的局面逐步形成。首先是制度设计不断健全，联合开展建设工作成为必然要求。2016年，中发1 号文件提出“整合完善建设规划，统一建设标准、统一监管考核、统一上图入库”；2017年，《关于扎实推进高标准农田建设的意见》提出统一规划、建设、监管、资金投入等要求。相关文件的出台为五部委联合开展建设工作提供了制度支撑。其次是规划布局不断融合，五部门按照《规划》要求，并结合各部门建设重点，联合实施高标准农田建设，特别是在县市级层面，加大了规划布局的融合和统一。再次是评价考核不断统一，2016年，国家标准《高标准农田建设评价规范》的发布实施，以及五部门2016年度考核工作的正式部署开展，有效促进了五部门在高标准农田后期评价和考核方面的“联合作战”。最后是上图入库不断推进，2017年五部门下发《切实做好高标准农田建设统一上图入库工作的通知》，明确要统一标准规范、统一数据要求开展上图入库，推进了五部门高标准农田建设有据可查、全程监控、精准管理和资源共享。

1.2.2 “十三五”时期（2018年前）高标准农田建设完成情况 以2016年度五部门高标准农田建设考核数据为例，考核工作明确了考核范围、内容、步骤和工作要求，规范了各省份上报数据的统一标准；在此基础上，采取了“省级自评+部门评价”的方式，五部门联合对各省份上报数据结合“农村土地整治监测监管系统”及各部门高标准农田建设统计结果，进行了偏差修正，确保数据真实准确。从五部委考核数据看，2016年度共完成高标准农田建设任务560 余万hm2，每公顷投资与“十二五”时期相比有所提高，但也有部分省份(直辖市、自治区)如四川、陕西、天津等资金保障压力较大，投入有所减少。

1.2.3 “十三五”时期（2018年前）高标准农田建设成效 此阶段建设成效主要表现为4个方面。一是建设数量上，各省(市、区)进展较为顺利，其中黑龙江、广东、重庆等省(市、区)建成面积高于既定目标，较好地完成了年度建设任务（图2）；同时各省(市、区)结合地方实际，积极发展农业机械化、农业产业化、农业信息化、农业生态化，加快了科技化现代化农田建设工作。二是建设质量上，补充完善了田、土、水、路、林、电、技、管等方面基础设施短板，有效降低了农田生态环境污染负荷，提高了农田有机质含量和地力水平。三是建设管理上，日常监测监管机制不断健全，特别是上图入库等管理制度日益规范，夯实了国家粮食安全和农业发展基础。四是带动农村上，农民通过投工投劳、土地流转、农田入股等参与高标准农田规模化经营，拓宽了农民增收渠道；同时农业基础设施条件的改善，便利了农业生产运输条件，美化了农村景观风貌。如贵州省遵义市绥阳县某高标准农田建设项目，流转土地3 200 亩（213.33 hm2）打造观赏性田园和花卉园，每年吸引30 万余游客，为当地农民创收190 万元，促进了农民收入持续增长以及和谐宜居农村的建设[9]。

图2 2016年全国各省份高标准农田建设完成情况Fig.2 Completion of well-facilitated farmland construction in all provincial-level region of China in 2016

总体看，至2017年底五部门在高标准农田建设方面发挥了重要作用，有力推动了“藏粮于地”战略实施。但由于我国耕地自然禀赋基础不好，加之农田设施建设历史欠账太多、资金投入与实际建设需求相比仍有较大差距等，已建成的高标准农田无论是数量规模还是质量等级，都不适应农业高质量发展的要求[10]；同时由于各部门职能交叉，个别高标准农田建设在规划和组织实施等方面存在位置重叠、重复投资等问题，需要重新审视管理机制、不断改进实施方式、全力推进建设工作。

1.3 第三阶段：“十三五”时期（2018年后）“一家统管”开展高标准农田建设

1.3.1 “十三五”时期（2018年后）高标准农田建设主要特点 党的十九届三中全会后，高标准农田建设职责统一整合到农业农村部，改变了过去“五牛下田”分散管理的问题，也理顺了高标准农田建设的工作机制，该阶段高标准农田建设与过去相比有5 方面特点。一是农业农村部全面指导建设工作。农业农村部全面负责制定农田建设政策、规章制度等，统筹安排建设任务、管理项目建设、开展监督评价等。二是实行集中统一管理体制。统一了规划布局、建设标准、组织实施、验收评价、上图入库等工作，促进全流程监管。三是明确了省、市、县三级具体职责。省级农业农村部门牵头制定省级规划，组织完成本省建设任务，分解年度工作方案，组织开展竣工验收和监督检查工作；市级农业农村部门负责指导本市农田建设工作，承担初步设计审批、竣工验收、监督检查等工作；县级农业农村部门负责制定规划、建立项目库，开展具体建设工作。四是简化了前期管理程序。与以往相比，简化了高标准农田建设项目前期工作程序，压减了项目建议书和可行性研究报告的编制审批环节，实行简约管理模式；同时以县为单位建立项目库，具体做法是依据县级规划将项目落实到田块，规划出一系列项目（达到项目储备深度），再由县级农业农村部以项目库为基础，直接编制审批项目初步设计，节约了前期工作时间和经费。五是实现了部省联合的激励约束机制。2019年，农业农村部出台了高标准农田建设评价激励实施办法，安徽、广西、山东等省份也纷纷出台了省级激励实施办法。部级层面根据年度粮食安全生产责任制、高标准农田建设考核情况和当年进展情况，确定拟激励省份，每个省份给予1～2 亿元建设资金；省级部门对本省激励机制进行细化，重点明确不得纳入激励名单的情况，自上而下健全了激励和约束机制。

1.3.2 “十三五”时期（2018年后）高标准农田建设完成情况 根据2018年度高标准农田建设综合评价情况通报，建设规划任务为8 000 万亩（533.33 万hm2）。其中，已全部分解落实到县8 000 万亩（533.33 万 hm2），已落实到具体项目7 840 万亩（522.67 万hm2），开工建设（含已建成）的高标准农田面积达7 360万亩（490.67万hm2）[11]；资金投入仍以财政资金为主，财政资金投入、社会资本投入占比分别为88%、12%，财政资金仍是高标准农田建设资金投入的主渠道。据2019年度高标准农田建设综合评价情况通报，建设规划任务为 8 000 万亩（533.33 万 hm2），建成 8 150 万亩（543.33万hm2）[12]，完成了高标准农田建设任务。

1.3.3 “十三五”时期（2018年后）高标准农田建设成效 一是全力推进建设工作。在机构改革调整和疫情防控工作双重压力下，大部分省份积极推动高标准农田和高效节水灌溉项目实施，基本完成建设任务，取得了较好成效。二是创新投、融资机制。2019年度各地加大了地方政府资金投入，通过创新投、融资等方式，每公顷投资较往年有所提高，如山东省充分发挥了社会资本带动作用，从2019年建设情况看，全省有24个新型农业经营主体加入项目实施，吸引社会资金3 436万元，落实建设任务5.17万亩（3 446.67 hm2）[13]。三是完成重点省份激励奖励，2018年度完成了河南、江苏、江西、安徽4个工作绩效突出省份的奖励激励工作，2019年度完成了广东、河南、江西、黑龙江、山东5个工作绩效突出省份的奖励激励工作。

2 面临挑战和主要问题

国务院印发《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》（国办发〔2019〕50 号）中明确，到2020年要确保建成8 亿亩（0.53 亿 hm2）高标准农田，到 2022年要建成 10 亿亩（0.67 亿hm2），以稳定保障粮食产能在1万亿斤（0.5万亿kg）以上，约占我国粮食总产量的80%[14]，高标准农田建设压力陡增；同时，机构改革后地方管理方式惯性犹存、配套政策尚未完全调整公布、资金保障压力大、重点流程环节需加强等问题突出，这些挑战和困难成为完成高标准农田建设的主要障碍因素。

2.1 制度设计不够完善

在高标准农田建设管理机制重大调整的背景下，规划、预算定额、建设通则等顶层制度需要在全盘考虑高标准农田建设情况基础上，重新设计和制定，因此现阶段尚未完全调整到位。新时期高标准农田建设工作需要新标准可依、新规范约束、新制度指导，亟待加快建立集中高效规范统一的农田建设管理体系。刘永年[15]指出，高标准农田建设过程中缺乏指导性文件是我国高标准农田建设存在的问题之一。目前，我国高标准农田建设主要参照GB/T 30600—2014《高标准农田建设通则》[22]，虽然该通则对我国高标准农田建设具有一定的指导作用，但高标准农田建设中缺少明确的设计标准和设计规范。

2.2 资金保障不够充足

强化资金保障是当前高标准农田建设面临的重要难题，随着近年来建设任务增加、建设成本提高，资金需求呈现增长态势。目前，按农业农村部确定的高标准农田建设投资不低于2.25万元·hm-2的标准，高标准农田建设资金需要中央、省、市财政共同配合，社会资本、金融资本共同投入完成；在此基础上，如要建设适应现代农业发展需求的高标准农田，平原地区资金需达4.5万元·hm-2，丘陵山区投入还要更高[16]，高标准农田建设资金需求和保障压力较大。全国各地区经济发展状况及耕地面积存在差异，且大多耕地面积广阔，区域交通、灌溉等基础设施建设不健全，资金投入需求量大[17]。地方财政投入政策不明确，配套资金投入相对不足，区县级财政资金投入缺少明确规定[18]。资金投入与耕地禀赋不匹配造成投资管理效益低、高标准农田建设项目主体融资难度大、高标准农田后期维护困难等问题，使项目对社会资金吸纳能力有限，是限制PPP（public-private partnership）模式构建的重要因素[19]。

2.3 管理环节不够规范

高标准农田建设重点环节管理和监管问题仍需加强，特别是高标准农田建设前期工作简化后的项目监管、规划引导、上图入库、资金管理以及在疫情等特殊情况影响下如何保障建设任务完成等问题需要予以重视。此外，高标准农田建设涉及职能部门较多，建设过程需进行多部门的协调[20]。高标准农田建设过程中，因部门间协调问题导致的工作受阻等问题不容轻视。高标准农田建设是一项专业性强、综合性高的工作。项目整体规模较大，且存在诸多环节，各环节又存在工作分工，这就使得管理工作具有一定的复杂性。另外，高标准农田的建设不应只是建设，建成后的管理维护工作同样是建设的重要环节，而“重建轻管”现象普遍存在[21]。建成区域内工程设施的维护及机械设备的调度与养护等问题也是管理工作的重要环节，目前针对该环节的管理相较于建设过程较为薄弱。

3 展望

确保完成高标准农田建设任务，既需要正视面临的困难挑战和高标准农田已有的建设基础，更需要从加强制度设计、创新投融资机制、强化重点环节监管等方面入手，完善制度、创新手段、改进方式，完成既定目标。

3.1 抓好高标准农田建设制度设计

一是推进高标准农田建设工作的法制进程。当前高标准农田建设还存在着诸如规定政策碎片化、运行管理机制不够健全、群众权益保障不足等操作层面的问题，亟需通过立法对高标准农田建设活动进行规范，制定《高标准农田建设条例》，明确各级政府的职责和法定义务，对高标准农田建设工作进行宏观管控，强化实施管理，依法保障群众权益。二是加快编制高标准农田建设预算定额。预算定额标准是建设项目投资管理的重要基础性标准，是制定项目不同管理阶段投资标准的依据。2002年，水利部制定了《水利建筑工程概算定额》《水利建筑工程预算定额》《水利工程施工机械台时费定额》《水利工程设计概（估）算编制规定》等；2011年，国土资源部和财政部修订了《土地开发整理项目预算定额标准》，各省份结合各地实际情况出台了地方定额标准。部门职能整合后应顺应管理形势要求，充分借鉴原有预算定额标准，同时充分考虑高标准农田建设内容完善、技术进步、工程材料和劳动成本提高等因素，加快制定契合现阶段高标准农田建设状况的国家和地方预算定额标准。三是修订完善《高标准农田建设通则》。2014年实施的通则由各部门共同编制，核心是实现各部门建设标准的衔接，已不适应现有形势要求。应尽快对通则进行修订完善，从国家层面规范高标准农田建设工作。在完善基础设施建设的同时，着力开展土壤改良、培肥地力、深耕深松、有机质提升等工作，重视并建设好耕地本底条件，实现高标准农田建设数量质量双提升。

3.2 创新投融资机制撬动资金投入

一是建立明确的分级负担财政投入机制。各省份按本地区财政资金情况，明确省、市、县三级高标准农田投入分担比例。如山东省明确规定，由省财政配套6 000 元·hm-2，市县财政配套1 500 元·hm-2，中央、省、市三级资金按因素法分配到县，由县里统筹拨付到具体项目。二是充分发挥金融资本撬动作用。探索构建金融资本参与高标准农田建设的途径和方式，鼓励地方采取投资补助、以奖代补、财政贴息等方式，有序引导金融资金投入增加；同时，鼓励市、县政府发行政府专项债券（如乡村振兴债券等），完善新增耕地指标的核实、调剂和收益分配机制，支持高标准农田建设。如南通市提出，新建高标准农田的新增耕地占补平衡指标要达到1%以上，以县为单位落地上图，即每新建100亩（6.67 hm2）高标准农田，增加1亩（0.067 hm2）以上耕地占补平衡指标，通过指标交易有效保障高标准农田建设和乡村振兴发展等资金。三是积极引导社会资本投资拉动能力。带动龙头企业、农业合作社、土地所有权人等新型农业主体积极性，根据新型农业主体经营要求配套提升自动灌溉、温度控制系统等农业生产设施，形成以高标准农田建设为引导，社会资本配套建设的投资拉动效应。需注意的是，引导社会资本应充分考虑项目区位、经营内容、经营主体投资能力，因地制宜、合理部署工程措施。

3.3 强化高标准建设重点环节的监管

针对高标准农田建设存在的问题，建议重点抓好以下工作。一是构建国家、省、市、县四级农田建设规划体系。根据2021年9月新出台的《全国高标准农田建设总体规划》，加快编制省、市、县农田建设规划，明确高标准农田的总体建设布局、年度任务安排。二是加强程序简化后的项目监管。顺应改革趋势，做好简化程序后的项目监管工作，抓好项目库流程管理以及招投标、组织实施、工程验收等主要工作环节；积极开展农业建设项目运行维护机制研究，着力解决高标准农田建后管护和移交管理问题。三是重点推进上图入库工作。研发高标准农田建设的统一上图入库系统，对五部门未上图入库的高标准农田和新建、新增高标准农田实行统一上图入库，建立信息化管理机制，实现高标准农田有据可查、精准管理。四是加快绩效管理机制构建。加强对高标准农田建设资金的分配使用和过程管理，建立全流程绩效管理机制，强化绩效评价过程约束和结果应用，促进高标准农田建设资金的合理配合和使用效益的提升。五是做好特殊时期高标准农田建设工作。在当前复杂严峻的疫情防控形势下，加强对各地特别是基层高标准农田建设的跟踪指导，在督促各地做好安全保障工作的同时，加快推进建设项目进度，实现高标准农田建设目标。