“化零为整”拓空间 提质增效添动能——看广东省东莞市如何破解城市发展空间困局

□ 肖乃花

8月26～27日，2022 东莞全球招商大会举行，大会推出首批6 个连片地块“挂榜招商”，这是东莞市推出的连片土地最集中、面积最大的产业用地。

近年来，东莞市提出并大力实施拓展优化城市发展空间战略，通过拓展空间、拆旧换新等方式，激活城市发展动能、优化城市发展格局、创新土地利益平衡机制，为广东省乃至全国提供了破解城市发展空间难题的新思路。

发力“拓空间”工程激活城市发展新动能

在东莞市谢岗镇粤海大道银瓶山脚下，土地整备工作正如火如荼开展着。作为一座GDP 刚刚越过120 亿元的小镇，打造连片产业空间，招引龙头企业、重大项目，是谢岗镇力争5 年内GDP 翻一番的底气所在。

“在东莞市镇域经济中，谢岗属于次发达镇。但拥有连片大面积未开发用地，是我们的后发优势。”谢岗镇党委委员张桂标表示。

作为去年新晋万亿GDP 之城，一组数据显示东莞正遭遇“成长的烦恼”：全市2460 平方千米的土地上分布着1965 个镇村工业园，面积从10 多亩到6000 亩不等，其中，超过80%的工业园面积在500 亩以下；60%的镇街拿不出500 亩以上的土地承接新增产业项目。

昔日“村村点火、户户冒烟”的村级工业园，曾为地方经济发展注入强劲动力。但因其土地权属复杂、土地利用碎片化、产业形态低端等问题，已成为严重制约东莞市高质量发展的瓶颈，改革迫在眉睫。

时间倒回到3 年前。

2019 年年初，东莞市第十四届委员会第八次全体会议提出包括“拓空间”工程在内的“六大工程”。东莞市政府以“一号文”形式推出了40 条落实措施。不久，东莞市“拓空间”总指挥部挂牌成立。2019 年7月，广东省委全面深化改革委员会批复同意东莞建设“广东省制造业供给侧结构性改革创新实验区”。东莞市一下子成为了改革“急先锋”。

“3 年来，我们主要围绕规划引领、土地整备、城市更新和资源配置四个方面推进相关工作，重点从‘优化增量’和‘盘活存量’两个方面精准发力。”东莞市自然资源局局长吕鹏表示。

通过政策创新，东莞市还加大了闲置土地的盘活处置力度。将城市综合环境治理与“三旧”改造的“工改居”结合起来，支持城市综合开发，推动旧村落改造。同时，该市以连片更新“头雁计划”为突破口，推进大片区综合性整体开发，并以新型产业社区模式统筹规划和完善产业配套设施布局，促进镇村工业园改造提质增效。

有了围绕产业“拓空间”的系列体制机制创新与实践探索，也才有了今天东莞市全球“挂榜招商”的底气。

立足全市“一盘棋”优化城市发展格局

以往，东莞市的产业招商和供地，大多由镇街、园区主导，受镇域资源分割限制，超过90%的招商引资项目面向中小企业。而这类市场主体往往“吃肉留骨头”，挑选用地面积小、见效快的项目，导致土地增值收益分配前后失衡、规划实施不可持续、大产业空间和大公共设施项目部署难落地等系列问题。

东莞市第十五次党代会报告指出，空间资源紧缺特别是连片空间不足，是东莞市当前发展最大的制约。根据党代会“全方位优化城市功能格局”“实施土地空间连片拓展工程”等工作要求，东莞市以标准化产业片区建设为抓手，按照“市级统筹、连片开发、定位清晰、难易结合、片区平衡、凝聚共识”的思路，谋划“拓空间”2.0 升级版。

今年5月，广东省党代会报告提出“黄金内湾”概念，这是粤港澳大湾区从“一条腿快跑”向“两条腿飞奔”转变的重要契机。东莞市敏锐地嗅到了新的机遇。

“为紧抓发展契机，加快融入大湾区和‘黄金内湾’发展格局，我们已全面启动‘4+2’重点实施片区土地整备工作。”东莞市自然资源局副局长张伟华介绍，这包括沙田泥洲岛片区、麻涌TOD 片区、松山湖大朗象山片区、谢岗银瓶片区等4 个2000 亩级别片区，以及塘厦龙背岭片区、桥头东深公路片区两个700 亩级别片区。

在具体落实方面，东莞市自然资源局坚持党建引领，开创“战略谋划—空间谋划—项目谋划”空间开发新路径。以塘厦龙背岭片区土地整备为例，近期计划整备土地权属分别归龙背岭、田心、四村、莆心湖4 个社区。

田心社区党委书记叶国雄介绍：“没有市级统筹，龙背岭片区做不到大面积连片开发，我们也无法招来龙头企业和重点项目。”

立足全市“一盘棋”、强化市级统筹，正是此次标准化产业片区土地整备工作的重要创新。

“为了承接更优项目，我们摈弃了以往‘单兵作战’的打法，充分运用前瞻思维，提前将‘空间’与‘产业’结合起来统筹谋划。”张伟华介绍道。

在“拓空间”工程实施中，东莞市制定了“统一规划、统一收储、统一开发、统一配套、统一供应”的思路，“肉骨搭配”连片整合收储零散土地，统筹安排片区生产、生活、生态功能，不但为优质项目提供了连片充足的产业空间，还为公共服务设施等项目落地提供了保障，从而提升城市建设水平，提高人居环境质量。

围绕土地整备实施，东莞市量身定制了包括组织架构、资金方案、管控规划、征拆补偿指引、整备操作指引与流程等一系列政策指引，充分调动市、镇、村三级参与土地整备工作的积极性，科学高效推动整备工作落地。东莞市市委书记、市长担任“拓空间”总指挥部双总指挥长，分管市领导兼任总指挥部办公室主任。在此基础上，“4+2”重点实施片区还分别成立6 个现场指挥部。为做好技术支撑工作，东莞市自然资源局抽调精兵强将，组织了一支115 人的队伍服务6个片区，其中，60 人直接派驻片区现场指挥部。

“基础补偿+增值共享”创新土地利益平衡机制

土地所涉不动产权属复杂，厘清权益难度大，是东莞市镇村工业园改造难啃的“硬骨头”。以道滘镇小河片区更新项目为例，在沥江围工业区150亩的土地上，26 宗地块分属16 名权益主体。

“要将土地统筹起来，连片共建，集中招商，是一件不容易的事情。”小河村党委书记卢志明坦言。

这样的难题在东莞市并非孤例。

一直以来，改造成本高、回收见效慢等问题，是东莞市土地整备最大的“拦路虎”。创新土地利益平衡机制，有效提升镇街、村集体与村民参与的积极性，成为推动标准化产业片区改革的关键所在。为此，东莞市明确了市镇财政结算上限、创新市镇利益共建共享机制，既保证村集体、村民的眼前利益，又兼顾长远发展。

一方面，按照“片区平衡、分类补偿、一区一策”的原则，分类分片制定征地补偿参考标准，作为市、镇财政结算的上限值。统一的片区土地征收补偿标准，既规范了土地征收补偿的秩序，又弱化了征收补偿市场预期；另一方面，采取片区统筹统分模式，以土地增值共享和税收奖励等形式实现镇村利益共享。

在龙背岭片区，土地收储创新实施了“基础补偿+增值共享”的激励措施，让市、镇、村三级共享改革红利，推动形成了市级主导、规划引领、多管齐下、利益共享、综合保障的土地收储整备新格局。该片区现场指挥部驻点办公后，仅用1 个月时间就完成了一期整备范围内4 个社区土地整备的集体表决。目前，塘厦镇政府已与其中3 个社区签订整备协议，并支付土地补偿款1.3 亿元。

对于标准化产业片区土地整备利益共享模式，叶国雄大力称赞：“我们计划拿出30%的土地整备补偿款用于村民分红，另外将引进企业带来的增值贡献，按照塘厦镇税收留成部分的20%返还给村集体，并设定保底机制，兼顾了村集体长远发展。这样一来，社区与进驻企业共生共荣，将以更优质的服务助力企业做大做强，形成良性循环。”

“拓空间”的东莞市实践，将有限的土地资源“化零为整”提质增效，打破了原来的产业空间和利益格局，为一批战略性新兴产业项目和前沿科研平台提供了广阔的发展空间，也为全力打造“湾区都市、品质东莞”奠定了基础。