基于PPRR的高速公路突发事件应急管理研究

2022-09-26刘鹏飞申绍君青伟

中国应急救援 2022年5期

刘鹏飞申绍君青伟

2021年我国新增高速公路0.81万公里，里程达16.91万公里，居世界第一。高速公路具有行车速度快、流量大、有限开放性、大空间性、中断损失大、环境脆弱性等特性，极易引发突发事件发生，导致高速公路通行能力下降或交通需求异常增高，危害巨大。

本文针对高速公路突发事件，结合危机全生命周期理论及应急管理PPRR四过程维度：危机前预防（Prevention）、危机前准备（Preparation）、危机爆发时反应（Response）和危机结束期恢复（Recovery），构建全生命周期应急治理框架体系，以提升应急效率。

王建伟等[1]以规范应急管理过程总体框架与行为准则构建交通应急管理体系。马兆有等[2]综合分析高速公路突发事件应急管理机制和处置流程，并提出改进措施。张海波[3]运用结构功能法剖析国家公路应急预案体系问题。解玉宾等[4]剖析高速公路特殊路段事故救援演练实践责任主体和应急职责及履责路径。濮居一等[5]提出高速公路应急物资输送解决方案。杨雪等[6]采用云模型分析河南省高速公路突发事件应急管理能力，构建应急通信与信息平台改善应急管理。刘鹏飞等[7]运用“5W1H”法从应急阶段、应急主体、应急目标维度分析高速公路跨域应急信息。张建军等[8]构建公路突发事件应急能力评估体系。上述研究聚焦于高速公路应急管理体系、机制、流程各环节等方面。本文结合高速公路突发事件特征，针对应急管理问题，提出预防、准备、响应、恢复四环节PPRR应急管理。

1 高速公路突发事件特征

高速公路突发事件指由于自然灾害、交通事故、公共卫生事件和社会安全事件等自然或人为原因，造成或可能造成高速公路设施功能持续减弱或瞬间丧失、交通阻塞或中断、人员伤亡和财产损失等危害，并需要多部门、多地区、多层级联合应急处置应对的突发安全事件。其特征如下：

1.1 突发性与不确定性

突发性主要指事件形成、爆发的突然性、偶发性，是高速公路突发事件最基本特征、最明显外在表征。小部分突发事件可依据相关路况判断发生征兆或预兆，如气象灾害、山体滑坡、地震等突发性高速公路事件，可提前预防控制；大部分突发事件爆发时间、空间、规模、事故类型、危害程度无法预知，不确定性高，如：长深高速江苏无锡段2019 年“9·28”事故，一辆大客车行驶中左前轮胎突然爆破，车辆失控与对向行驶的重型大货车发生碰撞，极短时间内突然发生。

1.2 紧迫性与危害性

高速公路相对封闭且路网元素具有耦合性特点，事件突发，预防、响应、管控时间非常短暂。交通运输基础设施的带（网）状地理空间分布格局以及主要通道、关键节点辐射范围等因素直接影响高速公路突发事件空间扩展的必然性和影响领域区域的广泛性。若应急不及时或处置不当，危害扩展，引起“涟漪效应”或“连锁反应”，形成“蝴蝶效应”，损失更大，随时间延长危害后果成倍增长，可能影响高速路网畅通性，可能引发“二次事故”或衍生事件，甚至局部或总体路网瘫痪。如：沪昆高速2014年“7·9”大客车与小客车碰撞事故，交通管制导致400辆车拥堵，运载危化品乙醇的货车追尾大客车，乙醇泄漏并引发火灾爆炸，造成54人遇难，五辆汽车焚毁，直接经济损失5300万元的重大安全事故。

1.3 复杂性与困难性

人、车、路况、外部环境等共同构成相对复杂系统，高速公路自身的系统性、运作的整体性与内外部环境具有关联性，突发事件成因复杂，突发事件之间存在关联，常引起连锁反应或衍生事件发生，导致突发事件发生的因素和次生事件相互交错且因果关系密切，如：大风大雪、路面结冰、能见度较低环境下哈绥高速衍生2017年“1·26”多车连撞交通安全事故，交警联合消防、交通、卫生等协同救援；高速公路横面窄、跨度长、封闭式，高速公路突发事件处置过程复杂，往往需多部门协同配合，救援需综合考虑高速公路环境与高速行驶车辆，相关救援车辆受制于高速公路封闭环境，难以较快到达突发现场，特定时间段高速公路车辆多，大量滞留车辆影响救援，占用应急车道车辆给救援带来困难。

2 高速公路应急管理现状及问题

2.1 应急管理主体三种管理模式共存

公安部门和交通部门为高速公路突发事件应急管理主体，应急管理主体贯穿突发事件全生命周期，需要路政、交警、医疗、消防等协作配合，多主体应急协同是应急管理的核心科学问题。现存“两家管”“属地管”“一家管”三种应急管理模式。“两家管”模式是由交通部门和公安部门实施管理，各司其职，互不影响，但易造成管理效率不高。“属地管”模式是由交通部门和公安部门协同工作，效率高，但管理难度大，不好分工。“一家管”模式是由交通部门统一负责高速公路应急管理，权责统一，便于协作，但实施中行政主体和管理主体易各自管辖，难以高效合作。高速公路突发事件主要应急组织相对固定，但高速公路运营管理部门和应急专业处置部门的组织权限和指挥容易被重叠和干扰。

2.2 应急预案预警尚不完善

高速公路突发事件应急预案是应急救援的行动蓝图，一般由应急管理主体根据属地实际情况编制实行，而参与应急各部门分别编制的应急预案内容过于原则化，实操性不强，相关职能部门间协调配合不足，互动实战演练缺乏。高速公路监控检测、电子卡口等是及时发现突发事件的最有效设备，是事件预防、分析、处理、预测的有效控制手段，但因高速公路路网范围广，难以完全覆盖，况且监控检测等设备可能隶属公安、气象、路网中心等部门，数据收集、传送方式各异，使得信息共享难，造成预警机制尚不完善，预警效果较差。

2.3 应急救援联动协作尚不健全

多部门的沟通、配合与协作机制是高速公路突发事件应急管理中的薄弱环节。高速公路应急涉及应急管理、公安交管、路政、交通运输、高速公路经营、医疗、民政、气象等部门单位尚未形成联动机制，尚未形成合力。主要表现为，一是各部门相对独立，资源整合不强，路网关联不紧，由于“本部门、本单位、本路段”思想作祟，高速公路应急“一盘棋”尚未真正形成；二是省域间、市域间、高速公路交通管理部门间、高速公路与衔接的普通公路和城市道路交通管理部门间的协作机制尚不健全，跨地区跨部门应急处置不同步、不协调、不配合；三是应急救援处置机制尚不健全，各管各段，信息共享、协调联动难；四是高速公路现场处置仅按省、市、县行政级别划分指挥权限，尚未从处置需求视角建立专业性应急指挥体系，制约应急救援效率与效果。

3 高速公路突发事件PPRR应急管理

高速公路突发事件作为一种危机，其发生、发展的全过程经历孕育、发生、发展和终结四阶段，高速公路应急管理是针对突发事件事前、事发、事中、事后全流程PPRR管理，包括预防、准备、响应和恢复环节，如图1所示。

图1 高速公路突发事件应急管理PPRR

3.1 预防环节

高速公路突发事件尚未发生或形成，但危险潜伏不断累积，尚未达到突发临界点，处于隐蔽状态。降低高速公路突发事件频率，预防第一，视预测预防为防患未然重要抓手，强化预警预判预控，实现应急管理由“事后应对”转为“事前和事中控制”。

3.1.1 事故分析

汇总高速公路突发事件，追踪危险源（超速行驶、疲劳驾驶、违章装载、措施不当、机械故障、气象等），分析事件类型、等级、时间、地点、频率，剖析事件演变机理，发现事件形成规律，进行相应预防。

3.1.2 隐患排查

安全隐患是高速公路突发事件重要诱因。通过定期检测维护高速公路基础设施、路中央和两侧安装防撞护栏、设置紧急避险车道引导标志、改善高速公路事故黑点周边环境、完善高速公路运营安全管理制度等方式杜绝隐患。特别是春运期间，组织春运道路安全隐患排查治理专项行动，针对辖区高速公路、桥梁、通道、涵洞等排查，排查辖区道路沿线铁丝网、行人出入、山体滑坡等问题。

3.1.3 培训宣传

全面提升高速公路行车安全意识是避免突发事件发生基础，应急管理部门加大宣传，培养驾驶员安全意识，在高速公路收费站设立警示提示标志或通告安全事故，提升高速行车安全意识。培养专业性的高速公路应急救援管理人员，培养熟悉应急流程、专业能力过硬的人才，储备后备人才。

3.2 准备环节

潜在危险未消除且进一步聚集、凸显，高速公路运行开始显现负面影响，突发事件发生。突发事件参与者第一时间获取各类信息，并传送至应急管理部门，为应急救援决策提供依据。

3.2.1 预案完善

“一案三制”高速公路应急管理体系中的“一案”指应急预案体系。高速公路应急预案指在应急管理法制框架下，为及时、有序、高效开展应急响应行动，针对可能发生的各类高速公路突发事件预先规划制定的覆盖事前、事发、事中、事后等阶段应急处置计划与措施方案的集合。应急预案是高速公路突发事件应急处置快速、合理的重要内容。若应急预案不完善，则导致应急处置措施不全面，救援时间延长、现场秩序混乱、救援效果不明显等。应急预案完善，须综合分析研判高速公路突发事件的类型、级别、影响、演变规律等特性，明确此类突发事件的分类分级、组织架构、运行机制、保障体系、响应措施等内容，从工程实践维度明确工作目标、任务要求以及运行流程，为应急处置提供具体参考行动指南。针对不同突发事件制订不同救援方案，针对高速公路跨域突发事件完善应急预案。

3.2.2 预警建设

“建立突发事件预警、分析、评估、决策支持系统，提高防范和处置公路交通突发事件的决策水平”（《公路交通突发事件应急预案》，交通运输部，2018年3月）。高速公路应急管理中心预警一般通过高清摄像头、微波车检器、电子警察、气象预警、交警路况巡查等图像、大数据、车辆定位、交通管控等监控信息数据采集、汇总、筛选、分类、传送，推测高速公路交通事故黑点，分类分级突发事件，快速准确推送信息，构建智能化高速公路综合监控平台，完善高速公路动态监控功能，全面监控高速公路，实时监控危险车辆。如：京德高速已建成动态控制、实时预警的智慧高速，实时采集交通量及环境状态数据、精准发布预警信息、实时预测预警碰撞风险、预测预警交通运行安全风险。

3.2.3 应急演练

高速公路突发事件应急演练旨在完善联动协调机制、融合多部门救援力量、锻炼应急救援队伍、提升应急保障能力，一切本着实战场景演练，“盲演”形式最佳。如：2019年6月20日鄂西北高速公路开展应急救援综合演练，应急演练模拟场景为鄂西北突降暴雨，襄阳绕城高速峪山互通K16+800处两侧边坡坍塌，一辆轿车部分车身掩埋、人员受伤被困，事发路段交通中断，信息监控中心接警后，迅速启动高速交警、路政、消防、医疗、施救、养护等应急救援联动，经多方紧急处置，成功救出现场受伤司乘，疏散滞留车辆、恢复交通正常秩序。高速公路跨域突发事件演练，至少每半年保证一次部门间联动，每年一次跨域跨部门间联动。应急演练案例切勿“纸上谈兵”，防止“两张皮”；应急演练方案应确保各方充分沟通，反复推演，相互认可，应急演练在力量调配、高速救助、事故救援、交通管制等环节密切配合、化繁为简、理顺机制。应急演练可检验应急预案是否达标，测试应急物资供应，检测应急预案执行力，锻炼应急专业能力，深化应急预案。

3.3 响应环节

高速公路应急救援中心响应分为突发事件的确认与公布、快速反应、现场应急管理三环节。确认与公布突发事件：应急救援中心一旦接到救援指令，立即确认事故真实性、地点、类型，救援队伍第一时间赶赴事故现场勘验、评估，及时向控制中心回传信息，相关救援机构充分了解事故现场情况，制定详细应急方案，控制中心确认突发事件，并通过广播、互联网络平台、新媒体等及时发布。快速反应突发事件：应急救援中心及时派出指挥、联络、救援人员赶赴现场，第一时间封锁现场。若事故较为严重，联系高速公路收费站中心暂时封闭路段，联系消防车、救护车等进入现场，确保快速处理应急。现场应急管理突发事件：应急救援中心协调救援部门现场救援有序进行。若事故较轻，选择单向单车道通行，事故现场前后一公里处，引导疏通，降低车辆通行速度，车辆间断通过；若事故严重，选择封闭单向公路，监管应急车道确保特种车辆通行，及时开展救援；若事故特别严重，选择双向全线封闭，实行交通管制，分流高速公路收费口车辆，引导车辆绕行。指挥中心统一调度、信息协同联动、应急物资保障支撑响应环节高效有序运行。

3.3.1 指挥中心

依托公安 110 或高速公路监控中心建立交通事故应急救援专门机构，协调公安、交通、卫生、消防、环保等相关部门建立联动机制。事故现场成立监控中心、调度中心和信息管理中心，建立高效的应急指挥中心。指挥中心对现场交通调控、估计事态等级、下达应急指令，统一指挥、统一调度、协调部门联动。如：江苏高速公路开发手机版应急指挥系统，抓拍、上传、调用现场视频，查询、搜索应急资源与预案，发送指挥调度指令等，确保应急救援高效有序。

3.3.2 信息协同

高速公路突发公共事件常需近端、中端、远端多区域与运营管理、安全管理、消防武警、应急救援等多行业的多主体协同，信息协同是基础。搭建应急信息平台以分布式GIS地理信息系统为基础，融合公安交管、交通运输、气象、高速公路经营单位等信息，高速公路路况、交通流量、天气、事件等集中展示于电子地图上，实现信息无阻隔传递、全覆盖路面情况、无偏差分析研判。指挥中心有效整合信息，构建应急现场信息协同网络。如：江苏高速公路设计应急指挥现场视音频信号无线传输系统，向路段中心和联网监控中心实时上传现场移动音视频信号，实现信息共享协同，强化应急联动，实现各司其职、相互协调、通力合作，应急处置无缝衔接。

3.3.3 物资保障

高速公路应急物资种类多、数量大，应严格把控应急物资发放，数字化各类应急物资的物流信息，科学调度应急物资，保证应急需求及时供应。如由地震、山体滑坡、地陷、泥石流、洪水、冰冻雨雪等地质和气象灾害导致的高速公路路面严重损毁或交通严重堵塞，需专业救灾物资保障。要提升应急物资科技水平，智能化设备、应急救援机器人、无人机、互联网技术、路网大数据等应用于应急处置，提高应急保障能力。

3.4 恢复环节

高速公路突发事件现场应急处置工作的结束点是消除事件危害的影响与恢复交通。恢复环节展现的表现形式与高速公路突发事件有关，体现状态因事件不同而不同。一般情形下高速公路突发事件，交通设施功能恢复并能正常使用即交通恢复；危化品泄漏等高速公路突发事件，对路网及其周边区域造成影响，以完全消除周边环境影响为标志即为恢复。

3.4.1 灾损调查

高速公路突发事件应急救援结束后，调研事故原因、事故隐患、事故车辆、道路基础设施、人员伤亡、财产损失等；深入调查事故相关单位管理是否到位、是否违反法纪法规，追责事故相关责任人，补偿受损主体，并核查补偿是否落实到位。

3.4.2 方案评估

高速公路突发事件发展态势不确定，应急救援方案需不断调整。突发事件结束后，数据中心综合分析应急过程信息，综合评估应急救援方案。如京港澳高速新乡段2017年“9·26”重大交通事故结束后，河南省公安厅详细复盘突发事件，优化应急流程。同时反馈给相关应急救援机构，对应急隐患排查不到位、预警偏差大、信息传递不准确、应急响应不及时、应急物资保障不力等应急管理问题追责，形成良性循环。