自贸试验区推动制度型开放的实现路径研究

郭若楠

(中国社会科学院 世界经济与政治研究所，北京 100732)

引言

2018年12月，中央经济工作会议首次提出“推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”，这是我国对外开放进入新阶段的重要标志。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步强调，加快推进制度型开放需要“构建与国际通行规则相衔接的制度体系和监管模式”，需要更加重视规则、规制、管理、标准等边境内措施的开放。

自2013年上海自贸试验区设立至今，我国先后部署设立了21个自由贸易试验区，形成了覆盖东西南北中的试点格局，也取得了一系列发展成果。作为改革开放的“大试验田”，自贸试验区从要素开放上升到国际贸易投资规则开放，是新时期我国在投资、贸易、金融、外商投资服务和管理等方面不断进行制度创新和扩大开放的高地，更是推动实现制度型开放的重要途径。2021年，21个自贸试验区进出口贸易总额增长29.5%，比全国高出8.1个百分点，利用外资增长19%，比全国高出4.1个百分点。自贸试验区面积虽小，仅占全国国土面积不到千分之四，却占到全国进出口总额的17.3%；全国利用外资总额的18.5%。制度创新方面，截至2022年5月，21个自贸试验区共向全国复制推广了278项制度创新成果(包括260个制度创新成果和18个最佳实践案例)。

当今世界面临百年未有之大变局，全球经贸规则进入重塑期，新冠肺炎疫情、俄乌冲突等突发因素也为全球经贸合作与发展增加了不确定性。我国迫切需要重构新的竞争优势，推动由产品和要素流动型开放到规则和机制等制度型开放转变。以自由贸易试验区为载体，我国目前正在理论思想和实践经验上逐步进入制度型开放的崭新阶段，自由贸易试验区作为制度型开放的重要前沿阵地，相关政策文本不仅体现出自贸试验区推进制度型开放的演进特征，也体现了党中央对世界政治经济格局的整体判断和对国内经济形势的战略导向。因此，本文通过梳理现有对制度型开放的概念、特征及实现路径的相关研究，采用文本分析的方法探讨自贸试验区推进制度型开放的演进特征，深入分析自贸试验区推动制度型开放的堵点难点，并提出相关的对策建议。

一、制度型开放的概念、特征及实现路径

“制度型开放”这一概念，在2018年的中央经济工作会议报告中首次提出，指出中国经济要加强体制机制建设，更多使用市场化、法治化的管理手段，坚持以结构性改革为主线不动摇。从制度型开放这个新概念提出至今，学术研究大多从定性角度对其内涵意义和实现路径展开研究。

(一) 制度型开放的概念研究

对制度型开放概念的研究经历了几个发展阶段。首先，部分学者将其定义为贸易和投资方面规则和标准的跨境融合,例如何立胜、许德友和王梦菲等研究认为制度型开放就是规则的“进出口”(1)何立胜：《全方位对外开放呼唤制度型开放》，《小康》2019年第19期，第24-25页。(2)许德友、王梦菲：《中国成立以来的开放体制及其演变:从反封锁到制度型开放》，《中共南京市委党校学报》2019第3期，第8-13页。。一是在贸易方面，东艳、许英明均认为制度型开放应通过对标国际高标准贸易规则来降低贸易成本(3)东艳：《制度摩擦、协调与制度型开放》，《华南师范大学学报(社会科学版)》，2019年第2期，第79-86+192页。(4)许英明：《外商投资法开启制度型开放新时代》，《中国经济时报》2019年3月13日,第5版。。二是在投资方面，陈福利和周学智的研究认为制度型开放是通过构建适应国际投资规则的制度环境，更好地吸引外商投资(5)陈福利：《外商投资法开启中国制度型开放新征程》，《中国人大》2019年第8期，第41-42页。(6)周学智：《中国吸引外资向“制度型开放”迈进》，《今日中国》2019年第3期，第48-50页。。

其次，部分学者将制度型开放扩展到国际贸易和投资之外的经济领域，例如张二震和戴翔、崔卫杰等认为，制度型开放就是从以往的“边境开放”向“境内开放”的拓展、延续与推进，即国与国之间从相互依存、相互联系的关系发展到国家间经济实现一定程度的渗透和融合的关系(7)张二震、戴翔：《构建开放型世界经济:理论内涵、引领理念与实现路径》，《经济研究参考》2019年第14期，第89-102页。(8)崔卫杰：《扎实推进更高水平对外开放》，《上海企业》2019年第12期，第62页。。陈霜华则强调了制度型开放与国内经济发展现状的关系，指出推动制度型开放并不代表无视中国国情和当前的国内社会经济情况，不切实际地一味照搬照抄、效仿发达国家的做法，而是尊重国情与制度型开放齐头并进(9)陈霜华：《发挥自贸试验区优势 率先探索向制度型开放转变》，《科学发展》2020年第5期，第53-63页。。

最后，学者们发展和融合了上述观点，杨剑等指出制度型开放的目的在于形成一套与开放型经济发展相适应、与国际规则接轨的制度体系和监管模式(10)杨剑等：《制度型开放注意力配置研究——基于自贸试验区方案文本》，《国际经济合作》2021年第3期，第50-58页。。常娱和钱学锋将制度型开放定义为“对外开放”和“自我开放”两个层面，“对外开放”强调与国际通行规则、规制、管理和标准的对标，而“自我开放”更强调构建规则和政策统一的国内大市场(11)常娱、钱学锋：《制度型开放的内涵、现状与路径》，《世界经济研究》2022年第5期，第92-101+137页。。

(二)制度型开放的特征及实现路径研究

根据对制度型开放概念的不同理解，现有研究对制度型开放的特征和实现路径的观点也可以大致总结为两个方面。

一方面，部分学者将制度型开放定义为贸易和投资规则跨境融合，从而认为制度型开放的演进特征应该是先接受国际上现行的贸易和投资规则，然后参与改变和制定新的国际贸易和投资规则。例如李国学和东艳指出，自贸试验区建设制度型开放新高地的路径是“先行先试”国际生产方式变革带来的新的国际投资规则，具体方式包括创新管理模式、加强监管一致性等(12)李国学、东艳：《国际生产方式变革、国际经济规则重塑与制度型开放高地建设》，《学海》2020年第5期，第21-30页。；刘彬和陈伟光认为，中国早期处在制度学习的阶段，某种程度上是被国际社会倒逼被动学习改革的过程，如果中国想构建更高水平的经济体制，必须学会主动实行制度型开放，并反哺国际制度，实现制度供给(13)刘彬、陈伟光：《制度型开放：中国参与全球经济治理的制度路径》，《国际论坛》2022年第1期，第62-77+157-158页。。

另一方面，许多学者认为实现制度型开放不仅是对标、改变和制定国际经贸规则的过程，制度型开放对于政策的系统性要求很高，国家需要在开放产业、开放平台等多方面设计更有特色的政策和举措，同时以“对外开放”推动“对内开放”。田志龙等认为，政府部门在具体出台某项重大创新政策或措施之前，应充分明确该项政策措施的政策目的、政府诉求、政策资源以及政策流程四要素，从而推动发展(14)田志龙等：《我国政府创新政策的内涵与作用机制:基于政策文本的内容分析》，《中国软科学》2019年第2期，第11-22页。。李大伟指出中国应以各类政策为重点，加速深化“边境后”规制改造，有效增强中国规则体系的正向溢出效应(15)李大伟：《新发展格局下如何推进制度型开放》，《开放导报》2020年第6期，第31-38页。。季剑军比较了美、日、韩三国制度开放路径，认为虽然对于中国而言，制度型开放是近年来热门的新兴概念，但从全球经济体制发展来看，二战后的国际经贸规则体系，早已融入了制度型开放的内涵(16)季剑军：《美日韩三国制度型开放路径比较及其启示》，《亚太经济》2021年第6期，第71-77页。。常娱和钱学锋研究强调制度型开放的实现路径涉及政府、市场和企业多个层次，具体措施既包括优化营商环境、改进贸易体制、疏通现存堵点等国内举措，也包括积极参与全球治理等国际方案(17)常娱、钱学锋：《制度型开放的内涵、现状与路径》，《世界经济研究》2022年第5期，第92-101+137页。。

综合学者们的研究，制度型开放的核心就是在制度层面寻求开放红利，在对标国际高标准规则的基础上，逐步参与制定规则，从被动接受方到成为制度供给方；同时，以对外开放带动国内改革和经济发展，推动构建协作共赢的全球经济体系和国内国际双循环相互促进的新发展格局。自贸试验区作为制度型开放的高地，其发展演进过程中体现了制度型开放的哪些特征？目前尚存在哪些堵点难点？是下文要回答的问题。

二、自贸试验区推动制度型开放的演进特征

(一)研究方法及数据来源

内容分析法在本质上是一种编码，即对文本中抽取出的特征词进行量化，将原始材料转化成标准化材料。目前应用较为广泛的是定性分析。定性分析是把研究变量的不同特征和属性加以区分，每个变量具有完备性和排他性，然后统计每一个个体在类别中出现的频率，即统计特定文本中词组的频率计数，最后通过频数表得出结论。本文基于这一方法，利用QSR Nvivo软件和ArcGis软件，系统分析28个自由贸易试验区总体方案，从内部和外部多个指标入手，讨论自贸试验区推动制度型开放的演进特征。

(二)外部演进特征分析

1.文本发布时间维度分析。从2013年上海自由贸易试验区开始，到2015年广东、天津、福建自由贸易试验区陆续启动并开展建设工作，再到2017年之后，每年有多个自由贸易试验区建设方案获批，中国自由贸易试验区数量目前已达到了21个，由此可见自贸试验区建设速度正在不停地加快。从28个自由贸易试验区总体方案的发布时间来看，分别为2013年1个，2015年3个，2017年8个，2018年4个，2019年7个，2020年4个。自贸试验区建设的节奏不断加快推进，需要通过更广领域、更广范围、更深层次的制度改革创新，激发高质量经济发展的内生力量；以及通过更高层次的对外开放，促进新发展格局的形成与加快。

2.文本发布区域维度分析。2013年至今，自由贸易试验区方案在全国不同地域间数量分布差异较大，整体呈现由沿海省份向内陆省份、沿边省份递减的趋势。从时间序列来看，自由贸易试验区的区域分布也体现了国家区域发展战略的发展演变。详见表1。目前的21个自由贸易试验区，分别地处中国华东、华南、华北、华中、西南、东北、西北7大区域，其中，华东有6个自由贸易试验区，华南、华北、华中、西南各有3个自由贸易试验区，东北有2个自由贸易试验区，西北有1个自由贸易试验区。自由贸易试验区的分布体现了国家战略和政策的不平衡性，不同地区的自由贸易试验区总体方案也体现出了独特的区域特征。各自贸试验区针对各自承担的不同的试点任务，结合自身的地理特点提出了差异化的改革开放的新措施。自由贸易试验区的地理布局也体现了“一带一路”建设、长江经济带发展、京津冀协同发展这三大国家战略的统筹实施。从长远来看，新的自由贸易试验区建设会逐渐趋向区域平衡，自由贸易试验区建设加速趋势表明了国家建设政策的普惠性倾向，自由贸易试验区的建设将与国家发展战略逐渐吻合。

表1 28个自由贸易试验区建设方案基本情况

(三)内部演进特征分析

根据国务院发布的28个总体方案，本文使用QSR Nvivo软件对方案进行词频分析。删除加权百分比最高的无效关键词“试验区”后，排行在前10位的关键词，依次为“服务”“贸易”“国际”“支持”“企业”“发展”“创新”“监管”“管理”“投资”(见表2)，并根据词频分析，绘制了自由贸易试验区实施方案词云图(见图1)。

表2 自贸区方案关键词分析

经过对中国自由贸易试验区总体实施方案内关键词词频的提炼，可以看出，自贸试验区推进制度型开放具有以下演进特征：

1. 深入扩大开放和推进创新。根据软件的分析结果，“国际”词频为842次，“创新”词频787次，“改革”词频584次，“开放”词频416次，而从相关的政策措施来看，自由贸易试验区在持续改革，不断创新开放措施，致力于提升与大部分发达经济体经贸规则的兼容性，为深入扩大开放创造相对良好的市场环境，最终逐步形成与国际接轨的经贸规则体系，创新制度和规则由标准化向定制化转变。

自2013年上海自由贸易试验区设立至今，各自由贸易试验区不断释放政策红利。在试点布局层面，国家高速推动增设自贸试验区新区，并完成了沿海省份的全面覆盖，同时对沿边区域也进行了布局；在制度创新层面，各自贸试验区都深入推进各项措施落地实施，有力促进了改革创新。中国在坚守自己立场的同时，也在借鉴全球通用规则更进一步形成较为完善的负面清单，逐步完成对贸易、投资、金融等多领域的全方位覆盖，逐步营造了国际化、法制化、便利化的良好营商环境(18)姚鹏等：《城市品牌促进了城市发展吗？——基于“全国文明城市”的准自然实验研究》，《财经研究》2021年第1期，第32-46页。。市场环境有利于各类投资者进入，国际服务平台逐步建立，中国自加入世贸组织以来，一直坚定执行开放承诺，对外开放程度日益增强。中国不仅主动参与制定全球规则，提供全球化、标准化的基本工作制度体系和模式，面向国际管理和组织制度开放；也在深化开放产业，通过公布开放推进标准，加快产业新秩序的统一和形成，面向产业科学技术的革新开放；同时也在探索让人民群众也参与到改革中的机制，面向群众开放。这已经将制度型开放与传统的开放区别开来，说明中国制度建设在向更深层次、更广领域、更加创新的道路转变。

2. 逐步聚焦监管制度建设。从总体方案词频分析结果来看，“贸易”“监管”“金融”等相关词汇出现频率极高。运用软件将同义词合并之后可以看出，“贸易”包含“交换”“交易”“贸易”“商业”4个相似词，词频为1 292次；“服务”包括“帮助”“服务”“供应”3个相似词，词频为1098次；“投资”词频为759次；“金融”词频为573次，“监管”词频为785次。这意味着，中国传统对外开放合作领域制度体系建设已基本成熟，而对商品贸易、服务贸易、投资、金融等传统对外合作领域的监管制度建设，越来越成为政府关注的重点。

从方案中我们可以看到，自由贸易试验区内目前市场监管体系的建设重点包括四个方面：健全市场监管体系、强化监管协调、明确法律责任、提升制度包容性。这些内容在方案中都有相应的措施体现。政府持续推进创新监管服务模式，境内境外企业核准制改为备案制，特别是推进特殊业态和重点行业方面，为最大程度地提升贸易便利化水平，实现了监管设计的全面改变；政府鼓励引进社会力量进行合作监督管理，加快完善一体化监管模式进一步加强了监管协作;在大力推动对外开放的同时，方案还明确自由贸易试验区的发展应当遵守相应的法律规定，增强法律法规的约束力，增加违法违规的成本，增强政府依法行政的力度；探索研究建立负面清单管理模式，改造外商投资管理方式，建设更加安全有效的开放型经济体系，逐步形成与国际市场接轨的外资管理体系。总体而言，自贸试验区在市场监管服务方面，一直不断提高市场监管机制的确定性，为市场主体创造了更加明确、透明、可运行的管理规则，构建了较为完善、稳健、可预期的体制环境。

3. 持续切实转变政府职能。根据软件的分析结果，“政府”在文案中共出现119次，“管理”出现783次，“行政”出现179次，“协同”出现119次。从政府职能相关的文本分析情况来看，深化行政管理体制改革一直是制度型开放建设的重点。政府职能概念的讨论焦点一直在于“政府该管什么、不该管什么”以及“怎么管”的问题。从方案整体可以看出，我国政府改革的方向和目标是逐步明确的。

从管理内容来看，政府从主要着眼于政治功能逐步拓展到经济、文化、社会等方面；从管理方式来看，政府从“掌舵人”变成“服务者”，“简政放权、放管结合、优化服务”已取得了一系列的成果。遵循“开放倒逼改革”的理念，自由贸易试验区一直在改革创新行政监管方法，积极探索构建符合全球高标准投资与贸易法规体系的行政管理系统，以实现政府各个部门的有效协调机制，增加政府行政透明度，实现信息公开化。同时，“体系”一词在文本中出现317次，“机制”510次，“制度”548次，体现出政府制度改革措施逐步走向体系化。政府对于未来的制度开放措施越来越具有系统性谋划，也证明了自由贸易试验区政府注重全局角度的顶层设计，未来改革创新的步伐具有政府能力的保障，为最大化提升开放水平奠定了基础。可以说，优化自由贸易试验区政府服务体系是政府职能转变的制度型创新的一个重要举措，不仅为市场营造了良好的贸易环境，也提升了各部门工作效率，加快促进了自贸试验区和政府的双向发展。

图1 自由贸易试验区实施方案词云图

三、自贸试验区推进制度型开放的堵点难点

(一) 制度创新的协同发展和深度协调机制有待构建

制度创新协同发展机制有待构建，既体现为多个自贸试验区制度创新过程中的协调不足，也体现为自贸试验区创新成果对周边地区的辐射作用较弱。在以往自贸试验区的制度创新中，多集中于本区域的发展及对周边的辐射效应，而尚缺乏从点、线至面的协同发展机制。在国际机构Fraser Institution 2018年162个国家和地区经济自由度排名中，中国香港和新加坡分别排名前两位，中国排在第124位。自由贸易试验区投资贸易自由化便利化制度和完善的配套设施加强了对周边地区企业的吸引，跨国公司等外向型企业更加倾向于将公司总部设置在或转移至自贸试验区，导致资本、人才、技术等生产要素进一步向自贸试验区集聚，但这些制度创新的成果的辐射作用有限，对周边地区的带动作用明显不足。2019年，先建成的18个自贸试验区落地外资企业6 242家，利用外资1 436亿元，占全国比重15%以上。广东、天津、福建3个自贸试验区自2015年挂牌以来，利用外资额年均增长15%，2019年实际利用外资额和进出口贸易额分别占三省市同期实际利用外资总额和进出口贸易总额的32.1%和17.1%。福建自贸区挂牌以来累计新增台资企业2 520家，占全省同期40.9%。2021年，21个自贸试验区利用外资增长19%，占到全国利用外资总额的18.5%。

制度创新的系统性和集成性有待提升，自贸试验区建设改革的广度、深度和立体化程度仍需要加强。改革措施的体系性和协同性不足，自贸试验区制度创新以程序性、便利性、配套性创新为主，主要在各个非关键领域和环节上进行微调，导致创新成果呈现碎片化特征，系统集成度不够，单项创新多，集成创新少，在全国复制推广的260项自贸试验区经验中，76项属于贸易便利化领域，占比28%；包括六批集中复制推广143项(详见表3)，覆盖投资管理、贸易便利化、服务业开放、金融创新等多个领域，但税务等领域的创新没有跟上，整体效应没有得到充分体现。

表3 国务院发布自由贸易试验区制度创新成果统计

(二)产业发展的协同机制有待加强

自贸试验区对生产要素产生“虹吸效应”，进一步拉大了自贸试验区与周边地区的经济发展差距，货物贸易和服务贸易的协同发展机制也需要加强。以上海自贸试验区为例，该自贸区的设立加强了对周边城市跨国公司的吸引，例如江苏省苏州市和无锡市的跨国公司更倾向于将总部迁移至上海自贸试验区内，有利于开展生产活动的全球统一组织调配。自贸试验区对金融资源的虹吸效应，也使得大量私募股权投资、风险投资向自贸试验区集聚，私募股权投资、风险投资关系到中小企业的创新发展，金融资源的流失恶化了苏州、无锡等地的创业环境，给这些地区的产业结构升级带来压力。同时，上海自贸试验区对外资实行准入前国民待遇制度，改审批制为备案制，对周期短、时间敏感的企业具有较强的吸引力，使得上海与周边苏州、无锡、南京等地招商引资竞争更加激烈。

另外，货物贸易和服务贸易缺乏协同发展，在我国经济从制造业向服务业的转型过程中，自由贸易试验区沿袭过去保税区的建设经验，重货物贸易，轻服务贸易。受服务质量和技术等因素的制约，自贸试验区货物贸易的快速发展对与其密切相关的货物保险、货物清算结算等类型的服务贸易发展的带动作用仍需提升，自贸试验区货物贸易与服务贸易协同发展效应尚未显现，造成区域带动效果不足。自贸试验区目前的开放领域和制度安排与旅游服务、建筑服务等传统服务贸易契合度较低，对其创新发展的促进作用有限。

(三)深化市场效率的管理机制有待整合

自贸试验区改革创新自主权不够，协调成本高，尤其是与制度创新相适应的立法程序相对滞后，对创新举措的法律保障有待健全。我国自贸试验区的改革创新是在原有的法律和制度规范下进行的，还是所谓“境内关内”，即自贸试验区的改革创新审批权限大多还集中在中央部委，地方自主创新的空间有限。随着改革的不断深入，越来越多的改革涉及到海关、金融、税收等领域，在改革探索的过程中不可避免地存在部委和地方对改革措施认识不一致、部委之间的协调不到位或者相关制度规定不一的情况。另外，自贸试验区管理的体制机制不够顺畅，存在多头管理、政出多门现象。

自贸试验区难以承接省级经济管理权限。为提高自贸试验区的自由度，自贸试验区所在省级政府大多列出清单，赋予自贸试验区以省级经济管理权限，以减少审批层级，提高自贸试验区的自主权及办事效率。然而在实践中，受限于各类原因，自贸试验区实际上很难承接省级经济管理权限，这导致了省政府对自贸试验区的放权往往流于形式，仍面临创新自主权不足的问题。

(四)保障安全的风险防范机制有待加强

自贸试验区缺乏应对潜在风险和保证安全发展的预防和保障机制。当前已运行的自贸试验区尚未出现系统性风险，但随着开放外资、深化改革创新的步伐加快，风险封控压力逐步增加，对潜在风险的预判和检测需求也相应提升。例如，自贸试验区外商投资准入负面清单从最初的190条缩短到2021版(自2022年1月1日起实施)的27条，其中限制类措施由152条缩减至10条，禁止类措施由38条缩减至17条(详见表4)。各开放领域的风险防范点均亟需全面梳理，例如贸易、投资、金融、数据流动、生态环境、人员进出、反恐反分裂和公共卫生等领域可能出现的重大风险。

表4 自贸试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)数量

协同监管和联合惩戒机制不完善。自贸试验区在信用等级划分、审批程序简化、监管模式透明等方面还与国际标准有很大差距，部门协同监管机制和联合惩戒机制有待完善，特别是新的开放领域监管并无前例可循，更需要加强重大风险识别和系统性风险防范。在协同社会组织共同监管方面，自贸试验区普遍存在除政府之外的监管主体参与过少的问题，大都是政府主导下的第三方合作或预留电话反馈等方式，行业商会和协会的作用尚未得到充分发挥。

四、自贸试验区推进制度型开放的实现路径

(一)推动制度创新的协同发展，探索服务贸易与货物贸易协同发展新模式

继续大力推动贸易转型，深化贸易领域科技创新、制度创新、模式和业态创新，并特别注重推动制度创新的协调发展，完善对科技创新、制度创新、模式和业态创新的总结和复制推广，在战略层面总结自贸试验区辐射带动效应，真正发挥示范带动、服务全国的积极作用。重视服务贸易与货物贸易的协同发展，加快发展跨境电商、市场采购贸易、外贸综合服务等新业态，创新发展服务贸易，加大跨境电商、数字贸易、离岸贸易等新型贸易方式的探索。大力发展生产性服务贸易，以海南“国际旅游消费中心”等为抓手发展消费性服务贸易。

(二) 完善国内要素市场化配置机制，通过自贸区试点逐步建立健全统一开放的要素市场，畅通各种要素的跨区域流动，提升要素配置效率

资本要素方面，在自贸试验区试点资本市场基础制度建设，强制退市和主动退市制度；深化利率市场化改革，试点金融机构自主定价。科技要素方面，加大科技创新转化能力，促进科技产业协同发展。集聚产业资源，打造特色产业集群，推动贸易转型升级，加快发展现代服务业，在供给侧结构性改革中发挥重要作用，成为推动经济高质量发展的重要动力(19)姚鹏等：《县乡财政支出集权能增加地方民生性支出吗？——基于安徽省“乡财县管”准自然实验的证据》，《中国农村经济》2022年第2期，第94-114页。。数据要素方面，结合科技创新优势，在数据跨境有序流动方面先行试点，及时总结试点经验，制定相关的数字经济、数字贸易的新制度，努力提升我国在数字时代经贸规则制定的话语权。在一些具有科技优势的领域积极总结经验，比如跨境电商、移动支付等，例如浙江试点开展数据跨境流动安全评估，探索建立数据安全管理体制，为国际规则的制定提供“中国方案”，并努力争取在双边和多边经贸协定中更多地被采用。

(三) 进一步促进政府职能转变和法治化进程，转变监管理念，改善营商环境

加强试验区各相关部门的协调，扩大中央授权，由国家或各省政府授权设立单一的自由贸易试验区管理机构，进一步整合海关、国检、税务、外汇、工商、国土、安全、环保等各管理部门规章。在试点探索的基础上，加快推进法治化进程，在试点经验推广复制的基础上，推进制度创新的领域和层次，率先对接高水平双边和多边自贸协定规则。根据国际经贸规则由“边境规则”转向“边境内规则”的变化趋势，完善在知识产权保护、透明度规则、竞争中性等“边境内措施”方面的国内立法和制度，对标高水平国际规则提升知识产权保护水平。转变监管理念，从行政监管向法治化监管转变。在政府职能改革过程中，进一步细化要求，加强政策透明度和公众参与，在试验区的计划、设计、公布、实施以及审议监管措施过程中，引入并推行良好监管实践规则。

进一步完善争端解决体系，营造良好的投资环境。自贸试验区应按照高标准国际经济规则要求，在国际投资仲裁和国际商事法庭方面先行一步。同时加强自贸试验区各部门监管协调，完善审议机制。加强中央与地方的沟通，确立好地方立法与部委之间的关系。完善地方规则审查程序机制。提升自贸试验区调解、仲裁机构的国际影响力和公信力，提高法治化程度。

(四) 坚持开放和安全并重，构建全方位安全监管体系

加强事中和事后市场监管。健全外资安全审查、反垄断审查等制度，完善产业损害预警体系，建立出口管制合规体系，丰富贸易救济等政策工具。自由贸易试验区可以利用反垄断审查阻止跨国公司对我国产业链龙头企业的兼并收购，同时，自贸试验区应当对技术标准倡导其公共产品属性，加大对相互兼容的“专利群”，特别是对我国企业参与技术标准制定的专利群的保护。

保障自贸试验区金融试点的安全性。强化货币政策、宏观审慎政策和金融监管协调，推动自贸试验区成为人民币资本项目可兑换、利率市场化等重大金融改革的试验田和推动人民币国际化进程的重要战略支点。完善各类资本要素市场交易场所建设，完善金融市场体系，探索发展金融新业态，稳步推进人民币国际化。

建立统一的自贸试验区数据统计体系。利用大数据和信息技术提升统计信息透明度，目前，数据披露做得相对较好的是上海和福建自贸试验区。上海从2014年开始每年的统计公报中都有自贸试验区发展的专门一节，发布固定资产投资额、实际利用外资额、进出口额、工业增加值、商品零售额、服务业收入等10个指标，虽然是年度发布，指标也有限，但已经形成机制。福建自贸试验区从2015年挂牌伊始就每月发布新设企业情况，2019年开始每季度发布新设企业、进出口和税收情况。由于尚未建立统一的自贸试验区统计体系，没有定期发布统计数据，各自贸试验区(甚至同一自贸试验区内各片区)的数据发布口径不一，数据信息的规范性和透明度还有待提高，需要建立自贸试验区统计体系，优化经济治理基础数据库，充分利用大数据、人工智能等技术，建立重大风险识别和预警机制。