英德生态补偿机制对我国生态补偿工作的启示

□ 刘芮琳 袁国华 张志敏

党的十八大以来，党中央、国务院对生态保护补偿制度建设做出一系列决策部署，并取得了积极成效。英、德两国于2010 年开始进行系统化生态补偿工作，这与我国城镇化发展至一定阶段后才开展系统性生态补偿工作的现状相似，具有借鉴意义。文章分别介绍了英、德两国在规划体系与生态补偿的衔接方式、职能分工、项目审批要求、量化指标、多元化生态补偿等五个方面的生态补偿宏观框架与经验做法，基于我国生态补偿工作现状，提出了对我国生态补偿工作的启示。

英国生态补偿的做法与实践

英国生态补偿主要指生物多样性补偿，由英国政府机构中的内阁部门下辖若干行政机构管理，中央政府负责提供关于生物多样性补偿的框架、标准和指南，地方政府或者开发商通过选择对应的指导原则或政策进行生物多样性补偿实践。

将生态补偿融入规划体系。英国以生态补偿与规划体系融合的方式，形成了覆盖范围最广、效率最高、补偿制度贯彻最彻底的生物多样性补偿机制。体系融合包含三条途径：一是制定法律与公共政策，建立起战略框架，由地方规划当局负责实施；二是管控规划许可证审批流程，严格执行等级制度，不允许非缓解情况存在；三是开展环境评估，将一般环境评估和环境影响评估规定为项目申请必要环节。

建立环境银行并明确各方职能。环境银行作为补偿平台，包括两项主要职能：一是在线交易平台开发，协调各方主体关系，以提供生物多样性补偿记录、信用计算和交易等服务的方式连接市场和参与者；二是为试点地区提供资源，促使供应商与买家双方明确职能，促成双方达成补偿协议。

实施缓解等级并严格审批项目。为保障发展活动不会对生物多样性造成破坏，英国在环境评估中引入缓解等级作为生物多样性补偿中的重要环节，并规定现场补偿优先于场外补偿。在项目规划申请中，如果经评估，开发活动会对生物多样性造成重大损失，则由当地政府对现场补偿方式可行性进行评估；若现场补偿方式不能实施，方可采取场外补偿。

规范统一指标工具与标准。英国生态补偿以栖息地作为初始衡量标准，衡量规划项目对当地生物多样性的影响。衡量内容包含两部分：一是计算规划项目对生物多样性造成的影响，包括栖息地的面积、栖息地质量和栖息地类型三项因素；二是评估补偿的类型和范围及执行过程中可能存在的误差，依据不同等级评分的交付风险、空间风险和时间乘数因素共同确定误差。

生态补偿对特色的存续。英国通过扩充生态补偿的范围，将保留在英国北部的传统农业耕作方式定义为生态服务，纳入生态补偿范畴。在农场经营中优先考虑生态特色性的保护，保持传统农业耕作方式的要求成功地保留了英国传统农业的独特景观，并通过生态补偿与当地人民共同管理所保留的传统耕作方式及独特的自然景色，每年吸引近千万游客到此参观，形成了持续的资金收入。

德国生态补偿的做法与实践

德国的生态补偿制度体系由联邦政府与各州的自然保护法共同组成，对景观、动物栖息地及相关物种进行保护。其中，德国联邦一级设定补偿地与生态账户的法律、评估负面影响和补偿方法，各州在自然保护法则中确定主管当局与缓解条例程序。

紧密联系空间规划与生态补偿。德国的规划体系通过预判规划生态影响，在规划中预留生态补偿空间，补偿方案随着空间规划推进细化等方式，交融生态补偿与空间全域。以萨克森州莱比锡市为例，景观规划是该市自然保护和景观管理、可持续城市发展的工作基础。以综合发展为理念，融合景观规划与土地利用规划，在景观规划方案中，对景观与相关规划的开发项目可能产生的环境影响进行评估，对生态侵害做出判断，并尽全力在规划中避免破坏生态，实现自然保护与城市发展的平衡。

明确的合作分工与有效监管。欧洲著名河流之一的易北河流经捷克、德国两国，在20 世纪80年代污染严重，随后德国和捷克达成生态补偿的国际合作协议，共同采取措施整治易北河，成立双边合作组织。通过设置8 个专业小组、明确双方职责分工，整治后的易北河流域水质得到极大改善，达到饮用水标准。

以补偿政策助推先避免后补偿。补偿池（又称生态账户或环境银行）作为德国生态补偿政策的重点，其目的是在将来可能发生不可避免的生态系统侵占之前，储备适用于占补的土地，以便将来进行侵害补偿。德国补偿池具有区域面积大、修复后由保育机构与农民主体长期合作管理的特征，联邦各州的法规条例保护补偿池的程序性和生态质量，明确批准补偿池的补偿措施的程序标准和生态标准，将补偿池统筹到审批程序中，进一步明确补偿机构的责任和义务。

生态补偿的量化积分处理。德国生态补偿通过量化计算事先评估、生态补偿设计方案与生态补偿验收评价明确奖惩行为。在量化处理中，土地开发的所有影响都要计算和转换到同一维度。以巴伐利亚州某风景区建筑物建设为例，对补偿需求进行测算时，根据群落生境价值表，拟开展建设的土地为2830 平方米的集约型绿地，群落生境价值质量等级评分为每平方米3分，物种及其生存环境相关损害系数预计为1.0，预计建筑的补偿需求为8490 个生态价值点。随后，为实施生态补偿，建筑商在附近划定一片依据《巴伐利亚州生态补偿条例群落生境名录》质量等级评分为9分，占地1280 平方米的物种丰富的边缘地区，计算补偿范围内的价值点为8960 个，实际补偿大于补偿要求，预计损耗获得了充分的补偿。

生态补偿方式的多元化。在易北河流域整治的过程中，德国多方筹集经费，资金来源包括财政贷款、研究津贴、排污费下游对上游经济补偿四类。生态补偿经费用于建设捷克与德国交界的城市污水处理厂，在满足捷克与德国各自发展需求的同时实现互惠互赢。同时，德国发起环境标志计划，引导消费者选择保护环境、具有生态价值的产品，以市场化的方式，极大缓解了政府的财政压力。

对我国生态补偿工作的启示

立足国土空间规划，推行全域生态补偿，强化生态补偿传导能力。英、德通过补偿平台、缓解等级、统一标准等措施，严格控制规划许可证发放，多层级共同协作方式，共同管理城市建成区与生态保护区的生态补偿。我国应考虑在生态补偿工作中以全域生态补偿为目标，在持续完善生态保护区生态保护补偿的同时，将城市建成区生态环境内相应建设项目的生态影响同样纳入补偿。省级、市级主管生态补偿部门应出台与地方实际切合的生态补偿条例，层层落实责任与各项要求，更好地推进生态补偿实践。

明晰分工职责，建立平台并融入现行体系。结合《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》要求，以整合现有财政资金并建立平台为起点，探索建立生态保护和治理方面专项转移支付资金整合机制，将退耕还林还草、水污染防治等中央财政资金与地方财政相关资金整合，在此基础上扩展平台功能，最终形成符合我国实际的生态补偿平台。

加强补偿标准管控，实现生态增量补偿。借鉴英、德“遵循缓解等级制度，降低赔偿金地位，避免损害发生”这一思路，我国可在生态补偿标准中，将生态环境损害补偿作为底线要求，全力避免以“补偿”为借口，在重要生态区进行可能造成重大危害的开发活动。

规范监管机制，构建完整补偿流程。采用科学的生态补偿评价方法，通过收集生物多样性数据、聘请生态学团队等方式，准确把握建设项目带来的生态损失，为政府主管部门、生态补偿者与受益者提供可信的评价结果，有效落实生态补偿责任。在生态补偿行为初步结束后，对生态补偿效果进行持续监测，真正消除建设行为所带来的环境损害。

扩展资金来源，促进市场参与生态补偿。在生态付费渠道中，可在现有实现生态产品价值助力脱贫攻坚的基础上，进一步完善生态标签制度。如英德实行全市场化的生态服务付费机制，绿色产品通常比普通产品价格高出20%～30%，由此达到由消费者付费的目的。各省、市应在未来生态补偿实践工作过程中，结合实际情况，多渠道、多层级地持续引导社会力量参与生态补偿。