村支两委“一肩挑”与乡村治理——基于复合科层式治理的阐释

张新文,张 龙

(南京农业大学 公共管理学院,南京 210095)

一、问题的提出

村支两委“一肩挑”指的是村党支部书记通过法定程序兼任村委会主任的一项制度安排。“一肩挑”政策并非新时代的创制物。自村民自治制度推行以来,村支两委之间的组织内耗、权力冲突、职能交叉等问题削弱了村级组织的治理效能,“一肩挑”政策作为弥合村支两委之间矛盾的策略而出现。进入新时代以来,中共中央、国务院颁布的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》《中国共产党农村基层组织工作条例》以及《中国共产党农村工作条例》等一系列文件中都不同程度地强调了村党组织书记“一肩挑”制度,即村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人,强调村级党组织在乡村振兴中的领导核心地位。在全面坚持党的领导“政治势能”的推动下,尤其是在当下大量项目、资源下乡以及治理重心下移的过程中,村支两委“一肩挑”政策的实施不仅能够提升党的组织能力与资源整合能力,强化党在乡村社会的领导核心地位,而且能够形塑乡村治理的组织凝聚力,赋予乡村治理更权威的治理动能。

当前对村支两委“一肩挑”观点主要沿着功能主义和运作逻辑两条进路展开讨论。功能主义的观点强调“一肩挑”政策对村级组织关系、乡村治理体系、基层政权建设、党群干群关系等产生的双向功能。如持正功能视角的学者认为“一肩挑”不仅从结构上解决了村支两委冲突的组织基础[1]239,实现了组织意图与村民意愿的有机结合以及党的领导与村民自治的内在统一[2],增强了村级党组织政治合法性[3],而且是我国基层政权建设的一项重要的制度创新[4],有助于推动村庄民主政治的建设步伐[5]。而持负功能观点的学者则认为,“一肩挑”政策的本质是“一元化领导体制”的复归[6],这种权力集中的体制容易导致干部专断[7],它既无法消解村支两委之间的组织与权力冲突[8],同时对村民自治有制度性侵略之嫌,不利于基层民主政治的发展[9]。运作逻辑的观点和视角聚焦于“一肩挑”政策执行梗阻的生成机理与策略选择。例如有学者指出“一肩挑”政策在实践的过程中面临着压力型体制下“一刀切”的政策执行模式阻滞[10],容易引发利益受损者的抵触[11];同时面临着与村庄的选举目标、规则和程序相抵牾,人才匮乏与精英更替断裂以及权力集中导致的监督困难与腐败现象产生等[12],由此导致了多维度的结构性张力与困境。而消解这种多重困境需要坚持从本地实际情况出发,分类施策[11],完善落选者利益补偿机制[10],拓宽村党组织书记选人渠道,强化农村后备干部培养[13],强化制度型的监督[14],建构“上下联动、内外结合的”全方位监督体系[15]。

上述观点其主要的关切点在于村支两委工作“一肩挑”本身的功能性价值与实践困境。除此之外,也有学者从基层党政关系类型、村庄权力结构[3]以及国家与社会的关系[1]81等维度上讨论村支两委“一肩挑”的议题。但从总体上来看,这些研究呈现出一种议题碎片化的状态,缺乏跳出“一肩挑”本身之整体性的学理分析,尤其是在当下乡村振兴战略深度推进的过程中,“一肩挑”政策的实践推进大踏步地超越了理论争议,其主要关注的是如何在实践中强化党的领导力的事实问题,强调“一肩挑”政策的工具效能,缺乏从理论上对村支两委“一肩挑”的价值阐释、逻辑推理与方向指引。从乡村治理的组织化视角来看,村支两委“一肩挑”的本质在于提升政党在基层治理的合法性与认同性,如何解析村支两委“一肩挑”所蕴含的政党治理在结构、功能、价值等方面的正当性,需要在动态的乡村治理实践中寻找这一制度实施的发生机理。而本文在对科层制治理比较基础上提出的复合科层式治理,一方面为村支两委“一肩挑”的治理逻辑提供了一种深层次、多维度的理论观察窗口,另一方面也为村支两委“一肩挑”的治理路径与方向提供了理论与价值上的引导。

二、复合科层式与传统科层制治理方式比较

科层制是一种以追求权力、组织、制度运作的理性和效率为目标,并建立在政治与行政分离、等级制、规则化、专业化和非人格化等特征之上的技术性治理模式。但这种独立于政治的科层理性治理模式并不符合我国的治理逻辑,有学者从政治与行政关系维度指出,中国特色的治理模式在于执政党深度融入政府体系,形成了党政一体的复合型治理结构[16]。本文提出的复合科层式治理是对复合型治理的拓展与延伸。复合科层式治理是一种建立在政治与行政复合、权力结构糅合、正式制度与非正式制度互嵌、行动主体角色均衡等特征之上的多维复合型治理模式。复合科层式治理并非单纯地追求科层技术治理的工具性效能,更重要的是追求治理的价值性效能,注重治理的政治属性与公共利益导向。在政治与行政之间的关系、乡村权力结构、正式制度与非正式制度的关系、行动者角色等四个维度上,科层制治理与复合科层式治理存在着若干区别,如表1所示。

表1 复合科层式治理与传统科层制治理的区别

1.政治与行政的关系维度。这一维度是复合科层式治理与传统科层制治理的核心区别。自威尔逊提出“政治-行政”二分法以来,这种政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行,表达与执行存在二元分离的模式,一直都存在着激烈的争论。支持者认为行政与政治应当分离,公共行政是一种事务性的领域[17],应当遵循一种科层化的理性治理模式,但这种刚性、稳定以及非人格化的治理模式,非但没有带来其所期许的低成本与高效率的治理理念,而且造就了一套刚性的官僚系统,组织成员被裹挟在科层理性的“樊笼”之中,缺乏主动性与创新精神。在这种功能失调的情境下,科层制的治理模式消解了公共行政应当追寻的民主、公平、回应性等公共价值,此外,科层制一旦运转,就具有自我维持、自我扩张与自我强化的性质,希冀通过行政吸纳的手段全盘处理公共事务,然而并非所有的公共诉求、利益表达、价值偏好等政治行为都能被行政组织有效地承载与吸纳,这种“行政化约论”的治理方式塑造了行政遮蔽政治的治理逻辑与运作方式。

针对以上政治与行政分离所导致的科层治理弊病,批评者指出,政治与行政始终是一个不可分割的统一领域。公共行政并非单纯地追求经济与效率,更重要的是致力于为公民服务以增进公共利益[18],因此,政治与行政在价值观念与价值结构上是具有延续性的。具体而言,政治与行政的关系是政治在组织形态、权力结构和价值理念等方面引领、统筹与融通行政[16]。这种政治和行政融合的关系投射在中国特色的政治体制中则展现为政党与政府之间的互动,其核心是将政党所坚持的群众路线的价值理念一以贯之地贯彻进公共行政之中,从而形塑出一种具有党政融合等特征的统合型治理结构与能动性治理机制[19]。这种党政融合的复合型治理结构同样适用于村支两委之间的党政关系结构(1)有学者认为村级党政关系,即村党支部委员会和村民委员会两个委员会的关系,通常人们简称为“两委”关系。虽然村委会并不是一级政权组织,但由于其具有一定的公共管理的职能和权限,因此将其与党支部的关系定位为党政关系也并无不妥。参见:唐鸣.农村基层党政关系问题研究[J].当代世界社会主义问题,2009(03):68-81.,乡村场域的公共事务也深度契合政治与行政的关系联动。

2.乡村权力结构维度。权力结构指的是权力资源的分配模式、合法性的来源渠道、运行规范、权力强度或影响力等结构要素的有机组合[20]。在中国农村的权力结构中,村委会和村党支部是最重要的正式权力组织,因而农村权力结构主要是指治理权力在这两个组织体系之间的配置格局、合法性来源和运行规范等。在人民公社时期,农村社会是一种集政治、经济、社会高度合一且受政治全能主义支配的总体性社会,在这种总体性支配的社会中,以基层党组织为核心的政治权力触角渗透进村庄的各个角落,控制并垄断着村民赖以生存的物质资源与生存和发展的机会,实现了对村民的捆绑式关联。人民公社时期的权力合法性来源主要来自于自上而下的制度和职位性赋权。在这种科层等级链条的“命令-服从”的权力运作方式中,中国农村的权力结构呈现出以党的一元化领导体制为核心的农村一元权力结构。而村民选举制度的导入使得农村一元权力结构向村委会与党支部二元权力结构转变,但这种二元权力结构又导致村两委之间的权力结构冲突与组织功能失调,反而削弱了党在农村社会的政治认同与合法性基础。党的十八大以来,中央通过优化基层党组织的结构、编织基层党组织的治理网络、下派驻村书记等方式,以提升基层党组织的内聚力、战斗力与执行力,强化村党支部的领导核心地位,通过强调群众路线的常态化、制度化方式,提升了村党支部在村域范围内的合法性,使得乡村由二元权力结构演变为以党支部为核心的复合型权力结构。在这种复合型权力结构中,党支部的合法性来源不仅来自于上级的制度性赋权,更重要的是获得了群众的政治认同与民主选举基础上的赋权。

3.正式制度与非正式制度的关系维度。从制度主义的视角来看,科层式的治理模式把正式的规章制度奉为治理的“圭臬”,往往通过“过密化”的制度安排把社会吸纳进制度的“齿轮”之中,希冀社会按照制度所期许的要求进行格式化的有序运转。但这种刻板的、刚性的制度规则始终无法契合现实中不断变化的复杂社会,且在制度实践中,制度触角也无法渗透进所有的社会角落。进一步而言,无论是在科层组织内部,还是科层组织所运作的社会环境,由正式权威结构之外的人际关系与行为模式所构成的非正式制度与正式制度始终如影随形,相伴而生,在发挥得当的情况下,非正式制度有利于组织内的灵活性,是对刚性正式制度的一种补充和修正[21]。处于乡土社会环境中的传统习俗、惯例等非正式制度为正式制度提供了根本的合法性基础[22],即正式制度在其实践过程中很大程度上不得不依赖于非正式的民情和习惯法所构成的文化和社会心理情境[23]。从正式制度与非正式制度的关系视角来看,科层式的治理模式与复合科层式治理模式的本质区别在于,前者力图将社会中的非正式制度纳入科层制度的控制范围之内,后者则力求避免制度刚性挤压社会韧性,而且是在遵循非正式制度的结构边界与功能合理性的基础上,建构一种制度互动与整合,从而形成制度合力,发挥制度效应。在复合科层式的治理模式中,正式制度与非正式制度的实践样态交织共存与互动耦合,不仅构成了复合科层式治理的一种可资利用的治理工具和技术,更重要的形塑了其建构自身合法性的资源基础。其中,正式制度为复合科层式治理提供了律法基础,非正式制度为复合科层式治理提供了“情”“理”基础,而制度上的互动与耦合又为复合科层式治理奠定了“情”“理”“法”等多重复合的合法性生产空间,自治、德治、法治“三治”融合的乡村治理目标也正是基于“情、理、法”的交互张力。

4.行动者角色维度。在科层等级制度下,人的主体性被消解在技术官僚所编制的各种各样的规范和程序之中,丧失了人格化、情感和意义。这种非人格化的、价值中立的、缺乏人情味的治理模式认为,正式制度是影响行动者行为的决定性制约因素,在正式制度约束下的行动者行为具有稳定性、规则性和可预测性,在这种情境下,行动者扮演的是等级节制下的忠实代理者角色。科层化的治理模式只看到了正式制度的决定性,而忽视了行动者所面临的多重压力,以及行动主体在正式制度规训之下的主观能动性。一方面,行动者不仅受制于正式制度的制约,而且还面临着人情、关系、面子等非正式的社会关联网络的规训,同时面临着不同角色之间的责任冲突,这种责任冲突核心聚焦在经济人角色、自上而下的科层代理角色与自下而上的公民代理角色,在发生权力、利益与价值的冲突时,组织内行动者的角色选择问题;另一方面,虽然正式制度可能影响行动者的策略与偏好结构,但制度规则不可能像科层组织所要求的那样,从绝对意义上对行动主体的行动进行完全的限定,行动者始终拥有选择与行动的自由[24],是有着自身利益诉求的主观能动者。因此行动者需要关注的核心,是在双重的制度规训、多维压力传导、理性经济人等导致的角色冲突之间,如何保持角色均衡。而复合科层式治理有利于维持行动主体之间的角色均衡。首先,复合科层式治理并非单纯地追求正式制度对行动主体的决定性作用,而是重视正式制度与非正式制度的耦合及其对行动者所产生的激励与约束功能。其次,复合科层式治理的原则是尊重行动者主体所具有的主观能动性与自由裁量权,其核心是在承认行动主体自由裁量权的基础上,使之迈向为公共利益代言与服务的角色。再次,复合科层式治理模式强调行动主体应该负责任地行使自由裁量权而非向规章制度避责。行政人员承担的责任分为外部责任与内部责任,前者来源与法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待,后者则根植于行政人员对自己忠诚、良知、认同的信仰[25]。面对这种内外交织的多维责任导致的多重角色冲突与行动者困境,需要从外部控制与内部控制结合的视角以维持行动主体的角色均衡。前者强调制度的规训,后者强调在角色冲突的过程中,行动主体应该把为公众服务的责任内化为自身的态度、价值观与信仰,以内部的伦理责任消解多重角色冲突。

三、村支两委“一肩挑”的治理逻辑阐释与治理结构形塑

复合科层式治理兼具党政、权力、制度、行动者角色等多维度的复合并产生叠加优势,而村支两委“一肩挑”正是复合科层式治理方式在村庄场域内的微观实践,从复合科层式治理的视域探究村支两委“一肩挑”,既可以阐释“一肩挑”的治理逻辑,又能够从机制整合的角度优化“一肩挑”的治理结构与治理效能,如图1所示。

图1 治理逻辑阐释与结构形塑示意图

1.“党政融合”的复合型乡村治理结构。从宏观的结构性背景看,村支两委“一肩挑”是宏观政治体制改革中党政融合在村域范围内的嵌入与投射。这种党政融合既表征了党建引领乡村治理的价值理念,亦彰显出“一体双轨”(2)“一体双轨”在这里指的是以党的领导为“体”,兼具政治功能与行政功能的治理主体结构。、互嵌互构的主体结构,进而清晰地呈现出村支两委“一肩挑”的复合性治理机理。从党政复合的角度来看,村支两委“一肩挑”兼具政治和行政的双重属性,这种双重属性折射出村庄治理过程中运动式治理与常规治理相结合的治理方式。运动式治理指的是自上而下的按照政治动员的方式制定或更换政策、动员资源与推广实施,因此具有某种人格化和非常规化的特点,而常规治理则是指在科层制的常规制度框架内照章办事的一种理性的技术治理模式。有学者指出运动型治理与常规治理是国家治理的双重过程与有机组成部分,两种治理机制交织并驱,形成了运动与常规双重权威并存的治理结构[26]。虽然运动式治理具有“反科层化”的特征,但其运动过程又需以常规化的科层组织为依托和载体,运动式治理的主要功能是对科层制的制度惰性具有纠偏作用,能够突破科层制的组织失败与功能梗阻,纾解科层治理的压力,克服其治理短板,但这并非意味着运动式治理对科层常规制度功能的否定,因为制度的规制与秩序功能又把运动式治理纳入到法治化的治理轨道。进而言之,运动式治理与常规治理两者之间呈现出双向吸纳与渗透的特征,形成了一种辩证统一、相辅相成的立体网络均衡与协同共治关系结构[16]。在治理过程中,运动式治理与传统社会主义时代的情绪化、随意性的大规模群众动员有着本质的区别,其在政治动员过程中具有了制度性、规范性、技术性的基本特征,即运动型治理的制度化。而常规治理也在政治动员的赋能下更具治理上的弹性与韧性。

在乡村治理场域内,村支两委“一肩挑”所形塑的运动治理与常规治理的结合主要体现在两个方面。一方面是政治统合行政,即通过党支部书记兼任村委会主任强化党支部在村域范围内的领导核心地位,提升党支部的权威性、凝聚力与组织执行力,以便有效承接自上而下的政治任务,并以这种政治任务为轴心向外延伸,整合乡村治理所需要的人才、组织、权能等配置性资源和权威性资源。另一方面是群众动员的制度化与程序化,村支两委“一肩挑”的制度核心是村级党支部书记应当通过法定程序担任村民委员会主任,提倡在村两委换届选举中,拟推荐的村党支部书记先参加村委会选举,获得群众承认以后再推荐为党支部书记人选。从党支部书记兼任村委会主任的选举程序中可以看出,每一次的村两委换届都需要动员群众广泛参与选举,但是这种动员模式并非是临时的和松散的,而是依循严格的选举制度与选举程序,也是一种内在的、稳定的、结构性的制度安排(3)我国对农村自治组织的民主选举及村干部的换届活动事实上是非常重视的,各种形式的动员及监督考察都是在政府若干部门的协助和支持下进行。普通村民对于村庄选举的重视程度也逐年上升,尤其在乡村振兴战略已成为社会各界共识的环境下,选举程序的民主化与法制化更是得到了高度提升。。

值得注意的是,国家资源下乡的过程中往往裹挟着国家监督、标准与规范的下乡,这种资源下乡的方式极易造成行政遮蔽政治的治理困境。因此,在村支两委“一肩挑”的治理实践场域内,其所蕴藏的政治动员机制与科层式治理机制,需要在相互吸纳中维持一种相对稳定的结构性均衡。一方面,村庄党支部需要保持动员自主性以发挥自身的政治功能,在运用组织资源、发挥组织优势的基础上,把贯彻党的政策与组织动员群众有效地统合起来。另一方面,村党支部在治理过程中需要以制度化渠道消解乡村治理过程中的无序与混沌,推动乡村治理的有序化与理性化。换言之,“一肩挑”的乡村治理需要维系政党动员自主性与政党治理制度性之间的有机均衡与辩证统一,需要在治理弹性与治理刚性之间张弛有度。总而言之,这种党政复合的治理模式实质上兼容了“寓政治于行政”的治理理念结构、“寓党于政”的治理主体结构以及“寓运动于常规”的治理工具结构,赋予乡村治理更广泛的弹性创新空间,形成了对乡村治理的整体性塑造,契合了执政党力图在治理有效性中累积治理合法性的价值性诉求。

2.“双向赋权”的复合型乡村权力结构。如前所述,乡村二元的权力结构容易导致村两委之间的权力冲突。为了消解这种权力冲突,中央通过强化党建引领与群众路线增强党支部在乡村中的政治合法性,而地方在实践中也形成了“两票制”“一肩挑”等创新性的制度安排,来弥合村两委之间冲突。“两票制”最初是山西省河曲县城关镇党委创立,具体指的先由村民以投信任票的形式推荐党支部书记、副书记和委员的初步候选人, 而后由乡镇党委根据村民信任投票的多少, 经党员大会讨论后确定正式候选人, 再召开党员大会进行正式选举党支部的一种民主的选举方式。“两票制”的本质是在不改变农村二元权力与组织结构的前提下,为党支部提供一个自下而上吸纳权力的认同与信任资源的渠道,由此重塑村党支部的治理权威,但“两票制”并没有从结构上根除村支两委之间的矛盾。而“一肩挑”模式在“两票制”的基础上,通过党支部书记兼任村委会主任的方式,从组织与结构上消除了村支两委之间的矛盾。因此,“一肩挑”模式不仅规避了“两票制”的劣势,同时汲取了“两票制”中自下而上吸纳民意,从而使党支部的合法性具有内源化的优势。

从农村权力结构的视角来看,村支两委“一肩挑”政策使农村权力结构从二元的权力结构,转变为以党支部为核心的复合型权力结构,这种复合型的权力结构,并非是人民公社时期的一元化权力结构与领导体制的复制品,其主要差异是两者合法性来源不同。一元权力结构主要来自于自上而下的、刚性且正式的制度性赋权,而复合权力结构除了自上而下的制度性赋权外,更重要的是自下而上的民主选举赋权,这种上下结合的双向赋权模式,不仅实现了组织意图与村民认同的有机耦合,而且通过村民的政治认同,维护和增强了党支部的权力影响力和组织执行力。

这种由村支两委“一肩挑”形塑的复合型的权力结构,同样具有权力集中的可能性,而复合科层式治理通过引入功能性分权,可以化解权力集中的治理困境。功能上的分权(4)学界对功能上的分权,主要解释为决策权、执行权、监督权之间既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,参见:陈国权,皇甫鑫.功能性分权:建设高效有为政府[N]. 社会科学报,2020-05-07(03).这种解释主要是从政治权力制约与监督的视角进行阐释,而本文所指的功能性分权,指的是基于分工和专业化基础之上的权力配置模式与运行机制,是一种更广泛意义上的功能性分权。具体是指基于事务分工和职能分定基础之上的权力分配模式与运行过程,这种功能性的分权有利于消弭政党统合型的权威体制与有效治理之间的张力,也正是这种功能上的分权,使得村域范围内公权力的运作更加具有柔韧性、包容性与合法性。因此,村支两委“一肩挑”需要强化这种功能分权的治理机制,即村党支部在遵循各个治理主体的治理边界、治理地位与治理功能的基础上,赋予其他治理主体更多的自由裁量权与治理能动性,以提升基层治理活力,建立以村党支部为轴心的主动的权力分享机制。从宏观的角度来看,形塑这种权力分享的动力机制主要包含:适应基层公共事务复杂化所导致的分工与专业化的需要、适应权力分离基础上的公共权力运作效率与相互制约的要求以及契合乡村民主政治发展的需要。从微观的角度来看,在实行村支两委“一肩挑”之后,村党支部书记由于时间、精力有限,需要按职能分定、主动划定责权相符的权力运行机制,来减轻党支部书记的压力与负担。值得注意的是,这种结构统合意义上的功能性分权,有利于村庄不同权力主体之间的相互监督,正如韦伯所指出的那样,威权性的权力亦可通过权力的功能分化来加以限制,即不同人员从事不同功能活动,各司其职,在涉及不同职责的领域中,需经不同参与者的妥协才具有合法性[27]。因此,在乡村治理场域内,虽然党支部书记处于威权权力的核心地位,但基于职能分定基础上的分权,使得其在决策的过程中,需要与其他的治理主体沟通与协调,在获得多元治理主体认同的基础上,提升治理的合法性。

3.“融法于情”的复合型乡村制度结构。正式制度与非正式制度之间的交织互动与嵌套耦合,设置了制度下乡与制度嵌入的运行框架与行动空间。根据“送法下乡”的研究与观察,法律的有效嵌入程度通常与地方性知识的一致性程度相关联。如果嵌入性的法律与本土的传统习惯不协调,就会产生文化上的阻隔、遭遇嵌入性梗阻,提高了“送法下乡”的成本;而法治建设借助地方性知识,不仅可以降低嵌入成本,更重要的是可以获得村民的接受与认可,增强嵌入的合法性[28]。换言之,制度下乡的目的,并不是要把乡土场域内的村民从传统习俗、惯例等非正式规制中抽离出来,而是要在传统关联的基础上建构制度合法性,赋予村民新的认同与身份。村支两委“一肩挑”的内核在于增强政党治理的合法性与认同性,并通过组织与动员的手段,将村民吸纳进以党的领导为核心的乡村政治社会共同体中,重塑村民的政治意识、政治身份与政治品格,把传统的、离散的、依附性的小农培育成现代的、团结的、独立的“政治人”。因此,正式制度与非正式制度的有机复合与“一肩挑”的精神内核具有价值与逻辑上的关联性与契合性。

在村支两委“一肩挑”为主导的乡村治理场域内,正式制度与非正式制度的嵌合,映射出乡村治理不仅需要法律制度所赋予的正式权威,也需要依托乡土社会所蕴含的内生的人情、关系、面子等非正式的治理资源与治理权威。尤其是在当下治理重心下移、各种裹挟着治理任务的项目下乡以及治理规则过密化的背景下,非正式的治理资源一定程度上可以柔化乡村治理中的制度刚性,弥合刚性治理中的干群隔阂,能够形塑出一种“以情感人、以理服人”以及带有人情味、有温度的情感治理模式。这种建立在正式制度基础之上的“融法于情”的治理模式,为以党支部为核心的村治主体践行群众路线,以提升政党治理在村域范围内的情感认同、价值认同与权威认同提供了重要路径。

因此,村支两委“一肩挑”的治理模式需要将情感治理与乡村法治相结合,以形成一种“融法于情”的复合型治理模式。其中,“法”作为正式权威为乡村治理提供权力基础与“硬核”支撑,但这并非意味着承担“一肩挑”的支部书记要时时以硬核权力示人,如若这样,势必会增加权力运行的成本[29]31-32,加剧干群冲突,耗蚀权力运行的文化网络与社会关联基础。实质上,硬性的制度规范多数情况下只作为乡村治理的制度底色,在幕后发挥作用,很少出现在乡村治理的“前台”。因此,以支部书记为核心的村治主体需要将制度赋予的硬核权力包裹在情感关系的柔性之网中,以形塑出一种正式制度的非正式运作方式。但这种正式制度的非正式运作,既非是一种“正式权力资源匮乏而对本土性资源的一种无奈的借助”[30],也非“公共权力治理权威的自动放弃或丧失”[29]101,而更多浮现出的是一种主动的、策略性、技术性的治理权术的选择。换言之,无论是正式的权威资源还是非正式情感资源,都是村治主体在面对不同的治理对象与治理情境下可以主动诠释和援引的制度与话语资源,其核心是在“情”“理”“法”之间维持一种动态的平衡。

4.“三重代理”的复合型乡村角色结构。村干部作为连接国家与村民的桥梁和纽带,其在乡村治理中的角色定位是影响乡村治理效度的关键一环。关于村治主体角色的描述,杜赞奇根据“经纪模型”将其划分为“赢利性经纪人”与“保护性经纪人”[31],前者指从乡民中榨取利润的掠夺群体,后者指的是代表社区公共利益的乡贤群体,赢利性经纪人与保护型经纪人分属于不同的群体,并非是同一行动主体身兼多种角色。与这种观点不同,国内著名学者徐勇把村干部描述为政府代理人和村民当家人双重角色[32],村治主体从杜赞奇所说的不同行动者承担不同角色,到同一主体(村干部)承担双重角色,这与当下村支两委任职干部的“一肩挑”有着异曲同工之处。从更加微观的角度来看,村干部是一种具有不同结构与功能治理主体组成的治理复合体,其中村委会和村党支部是重要的治理组织载体。在实行村支两委“一肩挑”之前,一般认为,村党支部扮演的是基层政权代理人角色,而村委会则是村庄利益的代言人,村两委是两个权力合法性来源、性质以及基本职责不同的权力主体,但村支两委之间的权力内耗催生了村支两委“一肩挑”政策的出台,而“一肩挑”使得村干部由不同的主体角色整合进了党支部书记这一核心治理主体之中。事实上,担任“一肩挑”的支部书记在村治场域内的角色主要包含理性经济人、基层政权代理者以及社区利益代言人三重维度,而这三种角色在不同的制度背景与激励机制下会呈现出不同的排列组合形态。当下,基层政府通过愈益强化的权力、制度、监督的“三下乡”机制把其编织进各种各样的程序与规则之中,使得他们越来越成为基层政权的代理人,从而挤压了其担任社区利益代言与经济人的角色空间,造成了三重角色之间的张力失衡。但以党支部书记为核心的村干部并非规章制度的傀儡,也非日常程序所牵动的机器,而是拥有实质性自由裁量空间的能动性主体,因此,自上而下的规则制度越繁杂,他们越容易运用自身所具有的自由裁量权规避责任与风险,以一种“不求有功,但求无过”的治理心态应付治理任务,且由于村干部与村民的利益关联与责任连带弱化,村干部缺乏对农民负责的动力与意愿,甚至主动设置屏障或隐匿信息以保持与村民的疏离状态。

对于多重角色之间的冲突与失衡,复合科层式治理要求在尊重以支部书记为核心的村治主体所具有的自由裁量权的基础上,通过制度与符号的双重激励与约束,促使其为村庄的公共利益服务。制度作为一种外部控制,主要发挥一种刚性的消极约束功能,旨在筑牢村干部的底线思维,而符号与价值激励可以激发村干部的主动担当作为与服务精神,从而促使村干部在乡村治理过程中由外在约束走向内在自觉。这种符号与价值激励的动力源主要来自两个方面:一方面是乡土空间内部所存续的传统的、非正式的、多维度的社会关联与文化网络,这种非正式的象征性价值,不仅可以通过村庄公共舆论空间发挥伦理规训功能,还可以藉由“柔性赋能”的方式,赋予村干部一种受人尊敬的面子、地位、声望与权威,从而激发村干部的社会责任感与荣誉感。另一方面则是中国共产党所要求的为人民服务的价值承诺与伦理关切。村支两委“一肩挑”不仅仅是把权力、资源、任务等聚合在担任一肩挑的村组部书记身上,更为核心的是通过政治伦理强化村组部书记的主动担当精神,要求其主动代表与综合群众的利益,回应群众的关切。总而言之,复合科层式治理强调通过制度性赋权,增强村干部的权力厚度与行动韧性,彰显“委托-代理”链条中的组织信任,进而促进村干部基层政权代理角色的良性发挥。通过乡土社会的非正式资源赋能强化其村庄利益代言人角色,且通过主动担当的责任精神打破以自我为中心的利益分化壁垒[33]。其核心通过制度与符号激励调适村干部的三重角色冲突,满足各方的角色期待,维持村干部自身的角色均衡,从而激励村干部在乡村治理过程中主动担当作为。

四、村支两委“一肩挑”的价值期许:群众路线与全过程民主

1.复合科层式治理与群众路线。群众路线是党的根本政治路线、组织路线和工作路线,其在不断地实践与创新之中形成了“一切为了群众,一切依靠群众”的群众观点,以及“从群众中来,到群众中去”的工作方法。群众路线在新时代展现为“江山就是人民、人民就是江山”的执政理念,以及同人民群众保持血肉联系的工作作风。复合科层式治理不仅是一种践行以人民为中心的价值许诺和基层党组织在回应民生诉求上的价值立场,而且也是一种治理技术与策略的学习及拓展。从这个角度看,复合科层式治理与群众路线在价值理性与工具理性上实现了融合统一,即群众路线为复合科层式治理注入了精神内核与价值动力,而复合科层式治理为群众路线提供了工具资源与实践策略。从价值理性视角来看,复合科层式治理力图克服科层治理所蕴含的制度化、程序化、非人格化等遮蔽公共行政人员主体性的形式理性弊端,强调党员干部在任何时候都要把为人民服务的价值追求植根于党员干部的理念和行动中。从工具理性的角度来看,群众路线的实质内涵是将党的领导建立在群众接受、认可与支持的基础上,从而实现党的领导与群众参与的有机结合[34]。而在复合科层式治理情境中,无论是政治与行政复合基础上的运动式治理与常规治理的有机耦合,亦或“双向赋权”基础上的权力结构复合与功能性分权;无论是“融法于情”基础上的柔性治理,还是“三重代理”角色均衡基础之上的主动担当,其本质上都是在回应村民群众对乡村治理主体、治理权力、治理制度与治理角色的需求与价值偏好。这种价值理性与工具理性的辩证统一,使得复合科层式治理在群众路线的引导下形塑了新时代的“双轨政治”结构,即党员干部在党为人民服务的意识形态约束与政治伦理的规训下,既要承担自上而下的党的路线、方针和政策的贯彻执行,也要把自下而上的群众的利益与价值诉求,通过党的组织网络这一公共轨道向上传递,从而塑造一种上通下达、来往自如、相互循环的动态政治过程。

2.村支两委“一肩挑”与公共事务治理中的全过程民主。在处于最底层的村庄政治生态环境里,村支两委“一肩挑”政策主要是将村委会的民主选举机制吸纳进基层党组织内部,并在村委会选举与党支部及支部书记选举之间建立起联动机制,实现选举程序上的党内民主与村民自治民主的有机融合。但是村庄选举民主在某种程度上只是一种短暂的、断续的、计数式的形式民主,其主要解决的是在乡村公共事务场域内由谁治理的问题,并没有从更广泛、更深层次范围内解决如何治理的问题,乡村治理出现了选举与治理过程的脱节,而全过程民主正是解决后者的重要制度安排。全过程民主是人民依法享有民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利,把坚持以人民为中心的政治立场和尊重人民主体地位的政治原则始终贯通在国家政治生活的各领域、各方面、各环节,确保实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一[35]。全过程民主强调民主的整体性和全过程性,具体包含以下三个方面:其一,相对于选举民主,全过程民主追求的是一种长效的、连续的、强调治理有效性与可持续性的实质民主。一方面,全过程民主要求人民群众不仅具有选举的权利,更重要的是有常态化的参与日常公共事务治理的权利;另一方面,全过程民主注重程序民主与实质民主的有机耦合,其重视程序正当性,但更注重实质上的绩效合法性,即在尊重群众民主参与权利的基础上,主动吸纳群众参与治理实践创新,从而把全过程民主的制度优势转化为治理效能,其目标指向“善治”。其二,全过程民主强调治理内容的全面性,即但凡是涉及群众利益的公共事务,都要经过民主程序,听取民意,没有选择性与可规避性[36]。其三,协商民主嵌入了人民民主实践的全过程,是全过程民主的主要实现渠道。协商民主层面的全过程民主,指的是多元相关利益主体在参与公共事务的治理过程中,在相互尊重与理解的基础上,通过理性对话、辩论协商等民主形式实现偏好转换,达成利益共识与公共理性的过程。

全过程民主与群众路线具有深度契合性,全过程民主为群众路线的贯彻提供了制度化载体与操作化平台。实现群众路线的全过程化,即是从“全过程民主”的视角,把“以人民为中心”价值理念与密切联系群众的工作方式贯穿于基层治理的全过程,这也是复合科层式治理视域下村支两委“一肩挑”应当遵循的价值取向与治理原则。首先,村支两委“一肩挑”政策使得村党支部书记在选举层面获得了合法性,但这种选举合法性并不能决定其治理层面的合法性。简言之,村支两委“一肩挑”选举过程的结束标志着其民主治理过程的开始,其核心是在保持“政党在场”的情境下,建构一种以党支部为核心的、民主以及长效的乡村治理共同体,在这个治理共同体中,村庄人民群众满意度与获得感是乡村治理效能与合法性的核心评判标尺。其次,乡村的公共事务涵盖政治、经济、社会、文化以及生态环境等多个维度,而无论是哪个层面的公共事务,通过村支两委“一肩挑”政策选举出来的村干部,都应该以一种负责任的担当与服务精神“逆向参与”(5)逆向参与模式是群众路线的核心特征,强调党员干部必须深入到人民大众中,而不是坐等人民群众前来主动参与。参见:王绍光.毛泽东的逆向政治参与模式——群众路线[J].学习月刊2009(23):16-17.村民群众之中,要主动了解村民的需求,尊重村民的参与权利,吸纳村民参与进公共事务的治理。再次,村支两委“一肩挑”政策在乡村场域内要想获得可持续的治理绩效与治理合法性,需要将协商民主纳入治理的全过程。需要注意的是,在协商治理的过程中,村干部要避免以自身的资源、知识、信息等优势地位所形成的话语权力与话语势能挤压村民的话语空间,要尊重村民群众在乡村协商治理中的主体地位与话语权,建构一种平等的、有利于村民表达自身利益的公共话语空间,使多方共同服膺一套共识性的协商规则与程序。

五、结 语

近年来,学界对村庄治理模式的关注日益增多,包括聚焦于治理结构的“行政吸纳自治”[37],侧重于治理权力的“授权式治理”[38]以及强调治理规则的“复合治理”[39]等。而复合科层式的乡村治理模式对以往的乡村治理模式实现了吸纳式超越。从治理结构的视角来看,行政吸纳自治主要指的是基层政府凭借自身所具有的权力、资源等优势地位,通过行政化手段有意规训乡村组织和乡村精英,把村级组织及村干部纳入层级节制的科层等级结构链条之中的一种治理模式,这种治理模式以“去政治化”的科层治理技术消解了村庄的民主政治与社会活力。而复合科层式乡村治理模式强调乡村治理的政治属性,这种政治属性的核心是通过基层党组织制度化地组织和动员群众,以提升乡村治理的弹性与调适性。治理权力视角的“授权式治理”强调国家为乡村社会配置治权与合法性[38],但这种单纯地强调国家的行政性、体制性以及制度性授权的模式,忽略了治权合法性最终来源于治理对象的认可这一本质属性,而复合科层式乡村治理模式,不仅强调自上而下的制度赋权,更注重自下而上的村民认同性赋权,由此形塑了双向赋权意义上的复合型权力结构。从治理制度视角看,“复合治理”认为在乡村治理中存在两套——村社规范与普遍意义上的公共规则(相互冲突的治理规则),而复合科层式的治理模式则关注正式制度规则与地方性知识的耦合,强调乡村治理在正式权威的硬核包裹之下,以带有人情味的治理模式提升治理的认受性与合法性。总而言之,以村支两委“一肩挑”为代表的复合科层式治理模式,形塑了一种统合威权主义下的韧性治理模式。统合权威意味着在乡村治理场域内,强调以基层党组织为核心的领导与支配性权威,韧性表征着这种统合权并非是政治挤压性统合,而是理性嵌入式统合。基层党组织在承认各个治理主体有限理性的基础上,尊重其他治理主体的治理权威与治理功能,强调在多方治理主体相互协同与合作的基础上,达致各个主体之间的功能互补、行动协调与资源整合,最终形成一种能动型的治理体制与机制。在村庄治理“一肩挑”环境下,群众路线是村党支部的工作作风,全过程民主是村党支部的工作原则,在建构以党支部为核心的村庄治理过程中,以乡村群众为满意度作为评价标尺,一个具有民主价值和可持续发展的乡村治理共同体,将有效提升村庄治理的绩效。