返乡创业政策绩效评估的实证分析与对策——以陕西省返乡创业政策满意度的调研为例

牟 小 刚

(中共汉中市委党校， 陕西 汉中 723000)

据农业农村部统计，2020年全国各类返乡入乡创业创新人员达到1 010万人，同比增长19%，形成了农民工、大学生、退役军人、妇女4支创业队伍，平均每个返乡创业创新项目可吸纳6.3人稳定就业、17.3人灵活就业[1]。2021年返乡入乡创业人员达1 120万人，创业项目80%以上是一二三产业融合项目。返乡创业带动了各类生产要素流向农村，使城乡之间形成人才互动、要素互动、信息技术互动的融合发展新格局，将乡村资源转化为乡村资产、乡村优势转化为经济价值，实现乡贤反哺乡村，带动农民共同致富。同时，返乡创业者通过创办农产品加工业、农业产业化联合体、“公司+农户”模式，将小农户与大市场、分散农业与规模农业有效对接，不仅为农户创造更多的就业岗位，也为脱贫户创造持久稳定的收入来源，更为解决相对贫困提供重要支撑。近年来，党中央、国务院高度重视返乡创业工作，制定出台了系统完备的返乡创业扶持政策，如《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》(国办发〔2016〕84号)、《关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见》(发改就业〔2020〕104号)等，分别从加大政策支持、优化创业环境、加强创业服务、加快创业园区建设等方面提出具体措施，鼓励和支持返乡入乡人员创业创新。陕西省委省政府坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，把创业创新作为全省重大战略任务进行谋划实施，从简化市场准入、落实减税降费、加大小额担保贷款、落实用地用电、构建众创空间等方面给予创业者政策扶持。全省初步建立起返乡创业者的“组织领导体系、政策扶持体系、创业培训体系、创业服务体系、工作考核体系”[2]。在全面实施乡村振兴战略的背景下，进一步发挥创业带动就业的作用。促进城乡融合发展，就必须让返乡创业者获得实实在在的政策支持。当前，返乡创业者是否都了解和掌握政策信息？创业政策实施效果如何？创业政策优化改进的重点在哪？上述问题的解决对于陕西省通过优化创业政策促进返乡人员创业，巩固拓展脱贫攻坚成果，实现乡村全面振兴，高质量发展县域经济具有重要现实意义。

一、 创业政策绩效评估研究概述

政策绩效评估是对特定政策实施过程和效果的评价，它可以检验政策落实的效果,及时发现并纠正政策制定、政策落实中的偏差,为政策的进一步优化提供可靠依据,实现政策资源的合理、有效配置[3]31。相关学者对创业政策绩效评估做了许多研究。包云娜(2020)认为，政策评估应具有连续性和完整性，创新创业政策评估应包括政策制定、政策执行和政策效果三个目标层[4]。薛浩和陈桂香(2016)通过文献法确定大学生创业政策绩效评价的共识性指标，认为大学生创业政策评估应遵循可比性、全面性、综合性、综观性的原则，评估标准应包括效率性、效益性、公平性、回应性、执行力[5]。斯蒂文森和伦德斯特罗姆(Stevenson、Lundstrom，2001)围绕动机、机会、技能三个要素，提出了创业环境分析框架的MOS模型(1)MOS模型是瑞典学者Lundstrom 和Stevenson(2001)通过对瑞典、美国等10个国家创业政策的考察，指出创业政策体系包括三大核心要素：创业动机、创业机会和创业技能，并提出创业政策体系的六个维度：促进创业文化政策、创业教育政策、减少进入障碍政策、启动资金扶持政策、创业商务支持政策和特殊群体扶持政策。,该模型从创业教育、创业促进、减少障碍、启动支持、启动融资、目标群体政策6个维度对创业政策绩效进行测度[6]。卿涛和古银华(2014)基于GEM模型(2)GEM模型(全球创业观察)是美国百森商学院和英国伦敦商学院于1997 年共同发起成立的研究项目，旨在研究全球创业活动的态势和变化，分析各国创业活动的动机、行为、创业环境及政府政策等因素，从而发掘国家创业活动的驱动力以及创业与经济增长之间的作用机制。和MOS模型，构建从创业成长阶段、创业政策领域、创业政策层次“三维一体”的创业政策评估体系，并根据各类创业政策的层次、内容，运用内容分析法进行综合评价[7]。肖潇和汪涛(2015)从创业文化政策、创业教育政策、减少障碍政策、资金扶持政策、商务支持政策五大类创业政策，构建大学生创业政策评估体系[8]。胡俊波(2014) 根据美国顾客满意度指数(ACSI)评价模型，从创业政策知晓度、政策利用度、政策利用难易度、政策满意度、政策重要度五个维度构建了一个反映创业政策宣传、推广、落实、反馈四个环节在内的返乡创业扶持政策评估体系基本架构[9]。侯俊华和丁志成(2016)基于江西省324个农民工创业者的调查表明，政策信息的获取是农民工创业政策实施的前提，政策的落实力度与针对性是影响政策实施效果的关键因素[10]。杜跃平和马晶晶(2016)基于陕西省西安市、宝鸡市、咸阳市近300 家科技创新型企业的调查数据，运用分层回归法检验了创业者对创业公共政策知晓度及公共服务程序、服务人员素质对政策满意度的作用，结果表明，提高创业者的政策了解程度有助于提升创业者对政策的满意度，而政策满意度的提升又有助于政府公共服务在创业绩效上得到更大体现[11]。

综上所述，当前学者对创业政策绩效评估研究多集中于创业政策制定、执行环节，未将政策执行环节中的政府机构工作效率考虑进去，而政府机构工作效率的提升有助于实现政府和创业者之间的良性互动，降低政策的执行成本，提高政策的实施效果。鉴于此，本文在借鉴参考以往学者研究成果的基础上，在评价指标方面将政府机构工作效率考虑进去，为完善创业政策绩效评估指标设计提供新思路。

二、 研究数据来源与指标体系

(一)数据来源与样本的总体情况

本文所采用的全部数据来自于课题组对陕西省返乡创业者的问卷调查。调查内容涉及返乡创业者的总体情况，以及对创业政策宣传、落实、效果环节主要内容的反馈。调查方式采取线上线下相结合：一方面，按照发改就业〔2016〕395号、发改就业〔2016〕2640号、发改就业〔2017〕1848号文件通知，在韩城市、扶风县、镇巴县、西乡县、石泉县、洛南县6个结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点地区，依靠社会关系网络将通过“问卷星”平台制作好的问卷链接或二维码发送给创业者；另一方面，按照陕人社发〔2017〕43号、陕人社发〔2019〕43号文件通知，在汉中市西乡县五丰创业孵化园区、汉中市略阳县工业园区返乡创业园区、宝鸡市陇县关山草原返乡创业园区、安康市满意返乡创业园区4个“陕西省返乡创业示范园区”进行线下问卷调查。线上线下共调查231个创业者，获得有效问卷231份，有效率100%。

231个返乡创业者中男性创业者占比59.3%，高出女性18.6个百分点。创业者年龄段主要集中于31～50岁，其中，31～40岁年龄段的创业者占比最多，为38.5%。大专及以上学历的创业者占比59.3%，表明当前返乡创业者的整体文化水平较高。多数创业者都具有一定技能和外出务工经历。在经营形式上，返乡创业主要以成立个体工商户和私营企业为主, 企业规模较小，私营企业占比37.2%，其次是个体工商户占比32.5%。在行业选择上，种植养殖行业占比41.1%，表明农业依然是返乡创业者关注的主要领域。

(二)指标体系的建构

通过详细梳理近十年来党中央、国务院、陕西省政府发布的创业政策文件，深入分析文件中的政策类型、具体举措。同时，以CSSCI 来源期刊为文献检索来源，将与创业政策绩效评估研究主题密切相关的文献作为基础，在综合分析胡俊波(2014)[9]、侯俊华和丁志成(2016)[10]、朱红根等(2011)[12]的研究成果基础上，结合实地调研，构建出基于满意度的创业政策绩效评估指标体系(见表1)。该指标体系包含政策宣传、政策执行、政策效果三个一级指标，一级指标政策宣传下包含政策知晓度、获取政策信息便利度两个二级指标；政策执行下包含创业培训、降低创业门槛等11个二级指标；政策效果下包含创业氛围、对周边群众带动效应两个二级指标。

表1 基于满意度的创业政策绩效评估指标体系

三、 实证分析

(一)主成分分析

本文采用李克特(Likert)五级量表对表1中的15个指标进行评价等级测量，将返乡创业者对各指标评价按1～5分等级量表分类。运用SPSS22.0进行主成分分析，Cronbach,s 系数值为0.947，KMO 检验值为0.946，Bartlett 球形检验的卡方统计值等于2 645.933，且P=0.000<0.01，说明15个评价指标测验结果的一致性、稳定性、可靠性较高。按照Kaiser特征值大于1提取新因子，旋转方法为最大方差法，得到2个新因子可以解释原数据变量65.875%的变异量，把各指标的因子得分系数乘以对应方差贡献率后求和，再除以累计方差贡献率，可得到每个指标的因子总得分系数(见表2)，将各个指标的因子总得分作为其关注度指标值。

表2 成分得分系数矩阵

(二)创业政策满意度测量

返乡创业者对政策满意度的评价来自于获得政策支持后的直接感受，既可以表明创业者享受和利用相关扶持政策的具体情况，也可以反映创业政策在受众群体中发挥的实际效果以及存在的问题，从而为政策优化提供参考。基于问卷调查数据，利用公式(1)计算各指标的评价分值，并将各个指标的评价分值作为其满意度指标值。

公式(1)

公式(1)中，Si表示第i个指标的评价分值，mj表示第j个评价等级的量表分值，pij表示第i个指标在第j个评价等级上的样本数量占总样本数量比例。15个指标满意度评价分值，如表3所示。

表3 各指标的评价分值

(三)四分图模型分析

四分图模型又称重要因素推导模型，是一种定量和定性相结合的诊断模型[13]。本文15个评估指标有满意度和关注度两个属性，分别由各指标评价分值和因子总得分表示。图1中两条相互垂直的参考线将坐标分为四个象限，每个象限代表不同满意度和关注度组合，交点是各指标评价分值的均值和因子总得分均值组成，坐标点位为(3.112，0.062)，再根据各指标两个属性分值，将15个指标的坐标点位标注于四分象限图中，如图1所示。

图1 创业政策满意度和关注度四分象限图

第一象限——优势区。落在这一区域的指标是创业培训(X3)、降低创业门槛(X4)、建设创业园区(X5)、绿色通道(X6)、公共服务(X7)、信息咨询(X9)、税费减免(X10)、信贷扶持(X11)，代表创业者对这些政策的高关注度和高满意度，这些政策对创业者是重要的关键性因素，政府需要重点强化这些政策的优势，以进一步提高政策实施成效和创业者的政策满意度。第二象限——改进区。落在这一区域的指标是项目支持(X8)、用地优惠(X12)，代表创业者对这些政策的高关注度和低满意度，这些政策对创业者也是重要的关键性因素，但满意度较低，说明政策在执行过程中还有待于完善，需要重点改进。第三象限——机会区。落在这一区域的指标是政策知晓度(X1)、获取政策信息便利度(X2)、创业氛围(X14)、对周边群众带动效应(X15)，代表创业者对这些因素的低关注度和低满意度。创业政策实施的前提是创业者能够了解、熟悉并掌握政策内涵，而且周边创业氛围越浓厚，越能吸引更多外出人员返乡创业。从调查结果看，不知道或听说但不了解创业政策的创业者占36.4%，了解一些的占46.8%，了解大部分或很熟悉的仅占16.9%，说明政策宣传不到位。从创业氛围看，认为周边创业氛围很好的仅占4.3%。因此，政府需要对这些因素予以重点关注，从中挖掘出提升政策绩效的机会点。第四象限——维持区。落在这一区域的指标是政府机构工作效率(X13)，代表创业者对这个因素的低关注度和高满意度，属于次要优势，政府可继续保持其优势，进一步提升工作效率，使之向第一象限——优势区变化。

四、 研究结论与对策建议

(一)研究结论

通过以上测量与分析研究得到以下结论：(1)创业培训、降低创业门槛、建设创业园区、绿色通道、公共服务、信息咨询、税费减免、信贷扶持政策对创业者是重要的关键性因素，政府需要重点强化这些政策的优势，以进一步提高政策实施成效和创业者对政策的满意度。(2)项目支持、用地优惠政策对创业者也是重要的关键性因素，但由于满意度较低，政府需要在这两方面重点改进。(3)从调查结果看，政府需要对创业政策宣传和创业氛围营造重点关注，从中挖掘出提升政策绩效的机会点。(4)在政府机构工作效率方面，政府可继续保持其优势，但需要加强提升，使之向优势区变化。

(二)对策建议

1. 加大财税金融支持和创业用地保障

一是加大财税支持。地方财政每年新增预算安排创业担保贷款担保基金、奖补资金和贴息资金，对返乡领(创)办小微企业、专业合作社、家庭农场等经营主体，符合条件的及时落实奖补政策；对首次创业、正常经营1年以上的返乡创业人员，给予一次性创业补贴。将各项税费优惠政策进行梳理汇编，借助税务微信公众号、税务部门门户网站集中发布各类税收优惠政策；同时，充分利用线上线下各种渠道收集本地创业主体对政策推送的意见建议，对于痛点、堵点问题及时汇总反馈，进一步提高推送精准度。二是创新金融服务。商业银行主动加强与税务部门协同合作，定期召开“税银企”互动座谈会，了解创业企业资金需求、介绍“银税互动”信贷产品；税务部门在依法合规和企业授权的情况下，将企业的部分纳税信息提交给银行或政府性融资担保机构，帮助企业将纳税信用转化为融资信用。同时，完善商业银行、担保机构、保险公司等多方参与的市场化风险分担机制，鼓励保险公司为返乡入乡创业人员提供贷款保证保险产品，优化“保险+信贷”模式。建立返乡创业者融资辅导中心，对创业者进行融资辅导，提供多种选项融资方案，并帮助向金融机构申请贷款，为资金供需双方搭建沟通桥梁。三是强化创业用地保障。根据多数创业者选择从事种植养殖行业的特点，大力支持返乡人员以土地流转形式，使用一般耕地发展规模化种植业；探索“公司+现代养殖小区+创业者”模式，各地方政府可在县域、乡镇和村庄建设标准化、自动化、智能化养殖小区，解决养殖户创业者用地问题[14]；对不符合设施农业用地条件的农产品深加工企业，协助做好建设用地报批工作的协调推进，助力企业尽快投产。

2. 完善创业服务保障运行机制

坚持问题导向、目标导向和结果导向相统一，持续深化行政审批制度改革和“证照分离”改革，全面推行“不见面”办事、“集成办理 ”等制度，对创业主体申请办理的业务事项，凡符合规定且手续完备的，应当按照服务承诺的时限办结；对符合规定但手续有欠缺的，将政策的原则性和工作灵活性有效结合，从企业角度出发，提出解决办法或做出相应调整。加强政务决策、政务执行、监督诚信和社会治理诚信建设，强化基层领导干部的责任意识，对于承诺的各种政策要逐一落实落地，提高返乡创业者对政府及公职人员的信任度，以维护政府的公信力。探索实施一名干部、一个服务单位联系一个创业项目的“一对一”帮扶机制，为创业者提供政策咨询、项目推介、开业指导等服务，并帮助解决项目落地中的各种困难。组建由企业家、创业成功人士、专业技术人员等组成的专家团队，为返乡创业人员提供创业指导、技术指导、法律咨询和跟踪服务等。

3. 加强对创业政策的宣传推广

要扩大政策宣传、做好政策解读，充分利用各类信息平台、融媒体、政务窗口及时发布创业政策，或将各类创业扶持政策的实施范围、实施对象、实施要点统一汇编成册发放到村镇、扩散到群众，以畅通政策知晓渠道、明确政策措施要点，减少政策出台后的信息不对称。同时，加强不同部门间的工作协同，协调解决政策落实过程中的难点、堵点问题，做好政策成效评估和后续政策优化，确保各项创业扶持政策有效传导至创业主体。依托政府“智慧就业”服务平台，建立人力资源部门与外出人员直接联络机制，动态掌握外出人员返乡状况，持续加大本地创业政策、投资环境、产业园区、产业规划等宣传力度。要加强典型示范，围绕为当地经济社会发展作出突出贡献、返乡创业成效显著、带动就业效果明显的返乡创业优秀带头人和优秀企业家，授予“返乡创业标兵”，予以表彰奖励，进行深度宣传推介，并组织进行创业经验宣讲，以激励其他创业人员的创业信心，吸引带动更多外出人员返乡创业。

4. 健全对创业工作的考核激励机制

将返乡创业工作纳入县(区)乡村振兴工作考核范围，把返乡创业政策宣传、下基层调研天数、吸引多少外出人员返乡创业、引入创业投资额度、创业带动就业人数、举办创业培训班次等作为基层政府乡村振兴工作年度考核重要内容，并将上述工作落实情况实行常态化督查，定期督办问效，避免“文件在抽屉、政策在科室”，确保政策实实在在贯彻到基层、宣传到个人，确保在引导返乡创业方面有实实在在的成效。农业农村部门对扶持返乡创业作用发挥突出的镇(办)、园区(基地)及经营主体加大奖励力度，授予“返乡创业示范基地”或“创业示范企业”等荣誉称号；加强对机关工作的考核与监督，对返乡创业政策落实不到位、工作推进不力、成效不明显的县(区)及部门予以通报，倒逼工作落实 。