虚拟货币反洗钱的境外实践及其对中国的启示

◎张祎宁 潘杜敏 邓建鹏

洗钱是一种将非法所得合法化的犯罪行为。相较传统洗钱方式， 虚拟货币洗钱因区块链的交易匿名化（或假名） 而更难治理。近些年中国出现众多利用区块链发行的加密货币，相应的，以虚拟货币为手段的诈骗和洗钱犯罪在我国也已有案例。区块链技术的便捷、匿名、去中心特点，使其迅速获得众多交易者青睐，被应用于金融、贸易和支付等多领域。但区块链技术应用瑕瑜互见，特别是在洗钱活动中日益扮演着重要角色。相较于美国、英国等国家反洗钱的成熟经验，我国虚拟货币监管反洗钱立法与监管实践尚在初级阶段。因此，如何以国际经验为借鉴，找寻适合我国的制度与经验选择，值得监管机构高度重视。

一、虚拟货币反洗钱的英美实践

为应对新兴科技对全球反洗钱工作的挑战，西方七国于1989年在巴黎成立了政府间国际组织——反洗钱金融行动特别工作组（Financial Action Task Force on Money Laundering，简称FATF）。作为全球性洗钱和恐怖融资的监管机构，FATF致力于研究并预防、协调反洗钱国际行动，其成员国遍布全球主要金融中心。该机构制定的《反洗钱金融行动特别工作组建议》 （简称《FATF建议》）是实现打击洗钱犯罪共同目标的基础，并在近年来不断地修改完善，为各国提供详细的参照指引。

尽管各国对于虚拟货币的监管态度不尽相同，但在FATF指引下，部分国家走在虚拟货币反洗钱监管前沿。特别是英美两国有较成熟的行业规程，对虚拟货币交易采取接纳态度，且反洗钱实践历史较为悠久，形成了较健全的虚拟货币反洗钱监管制度。

美国作为世界反洗钱制度的发源地，从1970年美国颁布了最重要、最基础的反洗钱法律——《银行保密法》，到2013年美国财政部金融犯罪执法网络司发布指南，明确虚拟货币交易适用《银行保密法》，再到2017年7月，美国民间“立法”组织州际统一法律委员会通过了《虚拟货币商业统一监管法》，该民间法案搭建了完整的虚拟货币监管框架： “虚拟货币经营活动”涵盖广泛；虚拟货币服务机构需登记注册获取营业执照；金融监管机构对虚拟货币服务机构负有定期审查义务；虚拟货币服务机构应当缴纳保证金并履行足够的信息披露义务等。虚拟货币也已纳入美国监管体系，监管者注重保护投资者权益，将虚拟货币监管常态化。

英国同样身为FATF创始成员国之一，在全球反洗钱标准制定过程中一直发挥主导作用。在财政部和内政部“双牵头”模式下，英国建立了“监管范围广、信息共享率高、行业自律组织作用突出”的反洗钱工作机制。随着金融科技的不断创新，在2015年3月，英国首创“监管沙盒（Regulatory Sandbox）”，作为一个受监督的安全测试区，通过设立限制性条件和制定风险管理措施，允许企业在真实的市场环境中，以真实的个人用户与企业用户为对象测试创新产品、服务和商业模式，兼顾减少创新理念进入市场的时间与潜在成本和保持监管的双重需求。在监管沙盒准入资格标准上，金融行为监管局（FCA）从保护消费者利益出发设置了审查标准；在沙盒方案适用上，根据不同创新者的需求提供不同方案；在确保测试安全方面，在有限授权公司行为时，为消费者制定保护措施，不同保障方案可单独或配合使用。监管沙盒具有降低企业试错成本、扩大金融消费选择、鼓励金融创新等优点。FCA于2018年初提出搭建全球性监管沙盒——全球金融创新网络，各国企业纷纷申请加入。根据英国金融行为监管局官网发布文件，截至2020年10月14日，监管沙盒已进行至第6组，已接受22家企业的测试。

二、加密市场新型洗钱手段

自2017年以来，非同质化通证（即NFT，国内俗称“数字藏品”）逐渐受到市场关注，并自2021年以来迎得市场火爆，成为区块链及加密资产领域更为便利的洗钱工具。一些非同质化通证价格高昂，交易过程保密性强，可以使整个洗钱过程更为便利迅速，只要操作得当，便可能瞒天过海。2022年1月，NFT市场交易量在低迷的加密资产市场独占鳌头，根据加密货币数据平台Data Dashboard中的统计显示，仅在第一个月，NFT交易量就61.3亿美元接近了去年全年130亿美元的一半。如此巨大的交易额度仅仅是因为NFT火爆，还是有人在利用NFT市场进行非法洗钱活动呢？在第二个月，美国司法部宣布，史上第二大比特币被盗追赃成功，该案始自2016年，加密货币交易所Bitfinex用户账户中近12万枚比特币被盗取，6年中，盗窃者使用众多复杂的洗钱技术，包括利用虚拟身份建立账户、将赃款存入暗网和虚拟货币交易所、转换为其他形式的虚拟货币，尤其是用被盗的资金购买NFT等，将大约25000枚比特币洗白。此案中引人思考的除了虚拟货币的安全问题，还有就是利用虚拟货币洗钱的新方式问题，即将赃款所得的加密货币用NFT进行资产转移，给NFT市场带来重要信任风险。

Chainalysis是一家为多国政府部门、交易所、公司、用户提供链上数据追踪服务的机构，该机构曾提出，通过非法地址发送到NFT市场的金额在2021年第三、第四季度大幅增加，最高接近140万美元。2022年2月，美国财政部发布《通过艺术品交易展开洗钱和恐怖融资的研究》报告，该报告明确指出，NFT技术给世界数字藏品带来新可能，同时NFT市场存在非法洗钱活动风险。同一时间，Chaninalysis提醒公众，他们监测出新兴资产类别NFT市场中存在洗钱活动。这说明继比特币、以太坊等虚拟货币后，NFT将成为下一个各国执法部门、监管机构重点关注的加密资产市场洗钱领域，同时也应引起中国监管机构重视。

三、中国监管政策现状与反洗钱工作的思考

目前，我国对虚拟货币并无明确法律规定，但通过央行等部门发文以“严令禁止”态度清除虚拟货币在境内的集中交易市场。对于比特币等虚拟货币交易，多部门联合向投资者发布了风险预警，同时打击各类虚拟货币交易所向中国公民提供交易服务。在实践中，一些司法机构认为虚拟货币具有结算功能，可作为洗钱犯罪结算手段，虚拟货币的使用应当符合反洗钱制度，故司法机构也开始关注以虚拟货币作为结算工具的新型洗钱手段。

2019年4月17日，FATF向全球发布了对中国的第四轮相互评估结果——《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》。2020年中国在反洗钱领域进行了大量工作，当年10月，FATF据提交后续报告重新进行评估。在与虚拟货币洗钱紧密相关的建议中，中国已积极采取措施，但仍存在不足，主要不足为：首先，我国洗钱罪规定存在根本缺陷，上游犯罪范围偏小，仅包括7类严重犯罪，与FATF所确定的20类严重犯罪标准有较大偏差，上游犯罪的局限直接导致了许多洗钱行为逃脱洗钱罪的惩处，反洗钱犯罪打击力度不足。其次，我国虚拟货币处于立法缺位状态，在虚拟货币定义、范围、监管等问题上无明确规定。区块链领域至今未出台与产业规模相应的反洗钱标准，相关规范呈现空白状态，虚拟货币的反洗钱制度尚在构建中。由于主流虚拟货币及稳定币在全球范围内具备兑换价值，但我国不承认其自由流通地位，缺乏有效监管，难以进行有效反洗钱国际合作。最后，我国监管创新应用上的实践存在不足。虚拟货币的应用实践仅限民间自主承担风险的买卖，反洗钱机构无法充分了解我国虚拟货币洗钱主要模式与高风险区域，在开展虚拟货币反洗钱工作时，风险管理水平与虚拟货币本身存在的风险不匹配。FATF在评估中指出，尽管我国已有相关监管科技的应用，但在区块链领域反洗钱标准空缺、监管技术应用标准不明等致使监管科技无法有效发挥作用。

我国区块链行业因反洗钱行业标准未出台、虚拟货币集中交易被“一刀切”禁止、监管科技基础薄弱等原因，潜藏着显著的洗钱犯罪风险。结合FATF评估结果、国际相关监管实践以及我国国情，我们试对我国虚拟货币反洗钱提出三点建议。

第一，紧靠国际标准。推进虚拟货币立法，从根本上防控虚拟货币洗钱犯罪风险，对虚拟货币实行适当、有效立法监管是必然趋势。借鉴美国对虚拟货币分业监管的模式，在现有反洗钱制度框架下，针对虚拟货币的不同应用场景，纳入不同的监管制度。要加强用户身份识别要求。反洗钱义务机构在完善虚拟货币反洗钱监管制度时注重用户身份识别，在虚拟货币洗钱犯罪中的处置与归并阶段，及时发现并上报异常情况，锁定用户真实身份，防止其他企业或个人面临刑事法律风险。扩大洗钱罪上游犯罪范围，出台刑法修正案或司法解释，将七类严重犯罪外的其他严重犯罪纳入洗钱罪规制范围。

第二，推行监管沙盒。首先，要确定实施主体，搭建制度框架。沙盒的实施机构承担着综合执法机构的角色，既需构建制度框架，监控参与者行为，还应当具有协调其他机构行使一定豁免权的能力。在沙盒运行制度方面，可借鉴英国监管沙盒经验，以保护消费者利益为出发点，将申请进入主体分为虚拟货币交易者、虚拟货币交易服务提供商、监管科技测试者三类，从准入资格审查、沙盒方案适用、沙盒退出机制、消费者保护四个方面入手。其次，要明确服务商义务，保护消费者权益。虚拟货币交易服务提供商进入监管沙盒，测试交易系统或进行商业运营，应有申请注册程序，获取合法的临时运营牌照。在遵守反洗钱制度方面，履行普通支付机构反洗钱义务外，重点落实客户尽职调查并确保反洗钱技术应用与洗钱风险匹配。再次，要建立统一行业协会，并保证行业协会可通过法律法规授予一定行政权力，同时也可参照中国证券业协会的自律性管理，统一的行业协会可监督、检查业内企业、从业人员行为，实施一定的自律性处罚，比如开除行业协会会员资格并公示。

第三，加快监管科技创新。区块链分为公有链、联盟链和私有链，其中联盟链的开放性介于二者之间，既能满足大量数据快速处理和共享需求，还具有多节点共同维护、数据安全性高的特点。因此，监管机构和反洗钱义务机构间可建立联盟链，在客户身份信息和交易信息两方面实现信息共享，提高反洗钱合作效率。针对虚拟货币交易监管不同难点，可应用不同技术，创新监管科技。根据以风险为本的反洗钱原则，反洗钱机构应当投入更多资源到虚拟货币反洗钱工作。此外，随着基于区块链发行的虚拟资产种类不断丰富，部分虚拟货币不仅具有“货币”功能，还具有“数字艺术品”价值，该特殊价值交易也可能成为洗钱手段，应引起监管机构重视。

区块链发展对加快构建我国数字经济、提升国际地位和话语权、实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义，对虚拟货币的监管选择也充满了机遇与挑战。在不断深化区块链产业发展、推进应用落地的同时，需要以包容与审慎的态度面对虚拟货币的发展。虚拟货币监管以反洗钱先行，推进虚拟货币立法，试行监管沙盒，在稳定现有市场基础上，激发监管科技创新动力，既为我国逐步接纳虚拟货币奠定基础，又能保持我国在区块链产业发展中的优势地位。