新阶段促进苏台农业合作的支持政策与优化建议

方 芳， 李杨果

(1.江苏农林职业技术学院经济与人文学院，江苏句容 212499； 2.南京农业大学经济管理学院，江苏南京 210095；3.南京农业大学海峡两岸农业经济研究所，江苏南京 210095)

农业是两岸交流的重要领域，也是乡村振兴的重要抓手。“人力”“土地”“资金”等核心关键要素的充分涌动是两岸农业合作与乡村振兴战略实施的关键。十九届五中全会对推动两岸关系和平发展、融合发展和优先发展农业农村、全面推进乡村振兴作出部署。“农林22条措施”的颁行在农林地使用、资金支持、技术研发等方面所提供的帮助和支持更能贴合涉农台企的发展需要，更能帮助台企深入参与大陆农林业的高质量发展以及乡村振兴。在“31条措施”“26条措施”后颁布的“农林22条措施”延续对台胞台企到大陆发展的支持，这些措施既着眼“十四五”时期大陆农业林业发展的新要求，又为涉农台胞台企的发展提供切实的帮助。

江苏与台湾两地的历史渊源深厚，地理位置临近，产业合作基础良好。海峡两岸农业合作在江苏的实践起步比大陆的其他地区拥有更久的历史，主要有政策导向型、农业投资合作型、乡村结对型、共建平台型和活动交流型等路径，合作的方式多种多样。苏台两地已有的合作模式为惠台农业政策的实行奠定了基础。台创园作为两岸交流的重要平台，在推动农业的产业化发展、农业要素整合以及解决“三农”问题等方面已经取得一定成效。基于此，以江苏台创园为调研对象，从台农企面临问题、惠台农业政策路径及其进一步完善进行了深入调研。调研结果表明，为了深化苏台农业合作，需要用法律法规保障农林地使用权的流转平等且优先，不仅给台农台胞提供直接的资金补助，也为其提供保险、信贷等保障；注重技术研发、推广与提高人力资本；拓展苏台两岸农业合作领域。

研究以江苏省台创园内涉农台资企业为主体，调研涉及江苏省9市共22家，其中宿迁市1家、扬州市1家、镇江市1家、南京市1家、南通市2家、无锡市3家、连云港市3家、台州市5家、连云港5家。受访企业营业收入在50万元以下占22.73%，50万～500万元占比36.36%，500万以上～5 000万元占31.82%，5 000万元以上占9.09%；受访企业主要经营畜牧业2家，园艺业7家，水产业2家，林业1家，农产品加工业7家，其他经营范围4家。

1 苏台农业合作进展与支持政策

1.1 打破土地市场壁垒

台企在大陆的农业投资趋向于规模化和长远化。土地是农业产业发展的重要要素，土地承包及土地流转是涉台农企最关心的问题。台企在大陆的经营土地是通过租赁或者承包的方式获得，目前正常的土地流转机制还没有完全建立，由此造成了台创园用地供地问题越来越突出。惠台农业政策对农村土地经营权、林地经营权和农业配套设施用地的使用提出了针对性的解决措施。台胞台企在农林地的经营权的获得和设施用地的使用受到法律的保护，并且在农林地流转获权中可以优先租赁办理。惠台农业政策通过行政手段打破了土地资源的市场壁垒，促进土地流转，保障台胞台企具有稳定的经营预期。

1.2 缓解资金短缺约束

台胞台企在农业发展中既需要土地的改良、农业生产厂房建设、农业机械设备等农业生产长期固定投资，也需要育种育苗、施肥、农药等跟随作物生产进行使用的经常性投资。资金支持影响着农业生产能力的发挥，但是台胞台企面临着信息不对称造成的融资困难。涉台农企的经营、资产状况无法被大陆银行所了解掌握，征信渠道的有限性带来“信息不对称”问题，造成银行难以对其盈利状况作出有效评估。融资机构出于对台胞台企经营潜在风险、偿还能力等因素的疑虑，往往会提高风险补偿以限制企业的融资，加剧企业资金约束。政策能够通过信息效应和资源效应去缓解企业的面临融资约束。惠台农业政策根据台企发展的实际需求多样化直接获取资金渠道，作为两岸合作的激励政策，会提高苏台农业合作发展的行业、市场预期，创建有序的商业环境，通过提供信贷担保、保险补贴及融资产品等方式支持台胞台企在大陆的发展，优化台企融资环境。

1.3 人力资源整合与技术平台支持

农业技术进步对于农业其他生产要素的组合利用来说是润滑油也是助力剂，既能促进生产要素的流动理由，也能发现更优的配置方式，提高农业生产要素的利用率。技术的发展离不开人力的支持。惠台农业政策致力于人力资本的提高，鼓励台湾乡村建设规划设计师到大陆工作，并且对在大陆从事农渔生产业的台湾同胞可申请接受创业培训，促进台胞台企的经营管理技术和服务技术进步。惠台农业政策注重农业生产技术的进步，在现代农业发展方面支持台胞台企参与重型农机、智慧农业、绿色投入品等领域的研发创新；以纳入推广指导目录的方式推进水利领域技术成果的转化；鼓励台胞台企申请植物新品种权和参与到农林产品国家标准起草，标准涵盖两岸共同要求，能够减少农产品往来中的问题；鼓励台胞台企参与农村产业、林业等领域的园区建设申报，打造平台发挥示范引领作用，塑造产品及品牌差异化发展战略，多层次促进农业技术的进步，形成市场竞争优势。

1.4 推进农业合作高质量发展

近年来，农业资源总量不足加之发展方式粗放，造成农业资源利用率低以及面源污染加剧等，给农业效益的提升带来了巨大压力。惠台农业政策通过鼓励台胞台企参与生态的修护和保护、发展生态产业。资源的修护保护夯实了特色农业的发展基础。两岸交流趋于频繁，但是在休闲农业与乡村旅游的策划和设计、动植物疫病和农产品检疫领域交流合作的空间有待拓展。惠台农业政策鼓励台胞台企发展现代农产品加工、乡村旅游等乡村产业，参与农村一二三产业发展，促进两岸农业现代化发展与乡村振兴。惠台农业政策注重农业发展中产品的优化提升，也为农产品的经济效益的实现提供多平台支持。为资源的整合提供平台基础、支持设立两岸乡村振兴合作基地、开展农产品展销会都从不同形式上，助推两岸农业多层次交流，从而促进农业高质量发展。

2 江苏台创园对农业支持政策的需求

国家对两岸农业合作发展进行干预并优化各种政策工具组合，具有调配资源要素、引导苏台农业合作发展、刺激经济增长的作用。当前，乡村振兴战略的实施是“三农”发展在新阶段的重要部署，“农林22条措施”等惠台农业政策的颁布实施与其相契合，都集中反映了新时代农业农村发展的必然要求。该项政策的推行以中国台湾农民创业园为主要平台，落实落细各项政策，政策反应直观体现在苏台合作中的台胞台企的认识和行为反应上，也影响着台胞台企发展的内在条件，包括土地、资金状况、技术创新等要素的使用，政策支持提供新机遇，助推两岸农业合作高质量发展。

2.1 台胞台企的政策感知

2.1.1 政策反响 中国台湾农民创业园中台胞台企是“农林22条措施”等惠台农业政策的作用对象，其经济行为日趋理性。台胞台企作为理性“经济人”会对不同的两岸农业合作政策作出不一样的反应，决定着政策的实施效果。涉台企业对政策实施的反应成为了关键点，会在很大程度上影响到政策绩效。了解、认识和分析台胞台企可能的行为反应具有重要意义。如图1所示，问卷对中国台湾农企对惠台农业政策措施的关注程度进行调查，发现台湾农企对“农林22条”等惠台农业政策基本上有所了解。通过台湾农企对“农林22条”等惠台农业政策了解程度的调查结果来看，在参与调查的农企中18.18%的农企对该措施表示非常了解，31.82%农企对该措施表示比较了解；这2项合计表明接近50%农企群体对于惠台农业措施比较了解，“农林22条措施”等惠台农业政策在台胞台企中引起良好反响。

2.1.2 政策实施得到认可 惠台农业支持措施在台湾企业在农林业领域的土地流转使用、资金和融资支持、创新发展等领域都有涉及并且给予了极大的支持。中国台湾农业企业对该项措施的认同度主要取决于政策是否能给自身的实质性收益带来影响。从图2可以看出：在调查的台湾农业企业中，27.27%认为“农林22条措施”优惠力度很大，45.45%认为优惠力度较大，22.73%认为优惠力度一般，极少数认为“农林22条措施”基本没优惠力度。说明该措施的出台和实施对于农企的支持是有效果的。

2.2 政策效果

2.2.1 优化农林地利用方式 土地的规范利用、合理流转能够更好地保护当事人的合法权益，这是近些年来政府推行土地相关政策的主要着力点。中国台湾农业企业在该区域内利用流转获得农村土地经营权方面，可以获得且到期后可以优先继续租赁占81.82%，且可以进行登记并优先办理权属证书和流转，与台胞台企农业生产活动配套的烘干晾晒、分拣包装、保险储存等设施农业用地管理，依法依规使用一般耕地(图3)。该政策保证了农事活动中土地的流转使用，而且提供了农业生产中设施用地的便利，台胞台企可以安心地投入到农业生产活动中。

2.2.2 资金利用环境有所提升 资金大量投入是农业发展必不可少的要素，惠台农业政策通过多种政策手段使资金的供给与需求有效匹配，促进苏台农业合作中资金要素的宏观调配。“农林22条措施”政策颁布后，发行信用类债券是台资农业企业进行直接融资的重要渠道选择，针对融资信用担保问题，鼓励商业银行创新信用评价模式。商业银行提供个性化融资服务也为台企获得融资提供多样化服务。19.5%的企业认为，这些融资产品非常符合其发展需要，47.62%的企业认为这些融资产品比较符合企业发展需要(图4)。总体来说，对于个性化融资产品绝大部分台胞台企持认同的态度，认为这些产品能给企业自身的发展带来实质性的帮助，符合条件的台胞台企还可以依法依规申请涉农补助，这些都与台企的发展需求比较契合，提高了资金的可获得性，丰富了融资产品的提供，增加了融资渠道。

台胞台企从事的农业活动面临着自然、市场、社会的等多方面的风险，其生产与生活充满了不确定性，需要应对风险发生，减小损失的有关机制的创新和完善。农业保险影响农户收入预期及行为，是现代农业风险管理的重要手段。 从图5可以看出，从事农业生产经营可以申请农业保险保费补贴的台胞台企共占68.18%，其中大部分台商在申请过程中享受优惠。农业信贷担保和创业担保贷款贴息都为台胞台企的农业生产经营提供支持保障，增加台胞台企应对风险的能力。

2.2.3 转换技术成果发挥溢出效应 现代农业凭借科学技术提高，新技术转化为生产力，更合理、高效地利用自然环境从而提高经济效益，不断提高整个农业生产力水平。惠台农业政策十分重视农业发展中科学技术的转化利用、提高人力资本以及对技术成果的保护，为两岸农业的深化合作与发展进行智库储备。中国台湾农业创业园向“研发”转变，形成市场竞争优势。同时，鼓励符合条件的企业或者地区在农林领域进行园区申报，能够深化合作交流、对农业发展起到示范和带领作用。在对“企业参与中国台湾农村建设人员工作情况”问题的调研中，超过50%的企业表示有参与到台湾农村建设发展中去(图6)，企业是两岸农业合作交流的主体之一，通过自身发展发挥农业技术、经济、管理等方面的溢出效应，带动两岸农业一体化发展。

2.2.4 打开农业发展新局面 两岸农业合作发展迈向“耕深”，对资源利用并不局限于互补，而是探索农业与其他产业的融合。农业产业融合通过扩展农业价值网络，带动农业发展，增加农民收入，最终实现增收。产业振兴是乡村振兴的重要内容，现行的惠台农业政策致力于打破产业边界，推进产业交叉发展，也鼓励涉农台企参与到农村的三产融合发展中去。支持台胞台企参与各类线上农产品订货会、对接会，拓展大陆市场，促进两岸各类经营主体在利益、责任上面密切联系，形成两岸命运共同体。从调研的结果来看，非常愿意加入到农村三产业融合发展的台湾企业占45.45%，比较愿意参与的企业占40.91%，在调研的台创园中没有台企不愿意参与三产融合发展(图7)。说明中国台湾企业参与到一二三产业融合发展的意愿比较强烈，有助于建设一批具有两岸特色的产业融合发展农业试验区、示范区。

3 新阶段苏台农业合作面临的挑战

3.1 要素市场存在壁垒

农业生产要素的自由流动能够提高要素的边际生产力，优化资源配置，促进经济增长。从对“涉农台企在发展过程中遇到的问题或者困难”这一问题的调研结果来看，两岸农业生产要素的配置使用上存在难题，要素流动存在壁垒。涉农台企在发展中会遇到资金、人才、技术及土地等问题。其中资金问题是台胞台企面临的最大困扰，占45.45%，其次为土地和人才问题，分别占31.36%、31.82%(图8)。

农业发展具有周期性、季节性的特点对资金投入的及时性有所要求。向银行借贷在时间上相对灵活，但是贷款所需的抵押条件难以满足是台商融资困难的主要原因。随着台创园的农企发展，能够利用的信贷服务有所改进，但仍有提升空间。台商企业在金融服务利用方面有提高空间表现在台企能够提供的抵押条件不能满足大陆银行的要求，不论是现存贷款的担保条款，还是政府提供的贴息机制，都不能很好地贴合台企的需求。从图9可以看出，可以享受到农业信贷担保和创业担保贷款贴息支持和创业担保贷款贴息支持的农业企业占40.91%；可以享受资金支持且贷款利息优惠的农企占4.55%；可以享受、贷款利息优惠且贷款发放及时的农企占9.09%；不可以享受的农企占45.45%。由此可以看出，可以享受到农业信贷担保和创业担保贷款贴息支持和创业担保贷款贴息支持的农业企业占比一般，这与中国台湾农企业的发展趋势并没有十分相符，不利于进一步解决农业生产扩大化遇到的资金难题。

3.2 优惠政策满意度有结构差异

当前台湾农业企业对相关的优势政策认同感一般，可能是因为这些政策补贴带来的实际收益比不上日益增长的农资价格上涨幅度。从表1可以看出，问卷分别设计“对农业企业贷款优惠政策、农业保险保费支持政策、信用类债券和信用担保支持政策、涉农补助资金支持政策的满意程度”4项问题。从具体来看，对相关的优势政策非常满意的中国台湾农企占9.52%，对这些政策不太满意或者不满意分别占16.67%、19.05%。表明当前中国台湾农企对政策的认同较多地从眼前效益出发，呈现出对不同类型惠农政策的认同差别。

表1 对现阶段惠农业政策本身的满意程度

4 促进苏台农业合作的政策优化建议

4.1 出台实施细则，有效推动惠台农业政策落实

加强宣传力度，让涉农台资企业充分了解惠台农业支持政策，建立配套的政策执行体系。明确支持涉农台资企业融入本地特色农业，以农业信息化推动数字农业、智慧农业以及绿色农产品的发展。通过细则的制定，呈现出详细的申报条件、办理流程以及相关的联系方式，极大程度地提高了可落实性，便于涉农台企进行办理。相关单位与职能部门应该根据惠台农业政策制定相对的实施细则，展现贯彻落实政策的态度和力度，也能避免政策存在于形而无实。

4.2 多措并举，为涉农台企提供金融资金支持

大部分涉农企业自身盈利能力普遍不强，造成经营性现金流不足甚至是负数，缺少支撑贷款的基本条件，经营波动大，抗风险能力也相对弱。坚持并且加大信贷、担保、补助等各方面的改革，逐步破解台胞台企在融资、保险方面遇到的难题，激发台企台创园的经营活力，提高支持政策的有效性，进而推动两岸农业合作的持续健康发展，具有重要意义。

4.3 做好职能优化，进一步提高服务保障水平

当地政府要应主动转变观念，积极与台企沟通联系，协助其解决在两岸合作发展中遇到的用地、人力、技术研发、申报审批等问题；拓宽台胞台企获取相关信息的渠道和方式，突出需求导向，提供精准服务，解决好台胞台企的实际诉求；有的放矢，聚焦乏力，形成政策与服务优势，为两岸农业融合发展提供服务保障。

4.4 搭建销售交流平台，扩大农产品销售市场

政府可以通过为涉农台资企业联系销售渠道、搭建营销交流平台来扩大农产品销售途径，从而加强与涉农台资企业之间的联系，为台创园拓展出发展空间。农企生产经营的农产品要参照国际市场上对各种农产品的技术、品质、环保标准和检验检疫标准，农产品的质量保证是农企开展交流活动的基本。高质量农产品更能获得国际市场的认可。鼓励农企对农产品进行精深加工，增加农产品的附加值，从而使涉农台企更具市场知名度和竞争力，扩大农产品销售市场。

4.5 加大交流力度，夯实苏台农业合作基础

坚持把抓项目带动产业振兴作为服务乡村振兴的重要抓手。深度对接中国台湾一流项目、人才、标准以及技术，打造高端特色农业，突出新技术、新产业、新业态、新模式。产业发展体现出新态势，为苏台两岸农业合作提供更多的“走出去”“引进来”的途径。这其中的技术、人才交流是重要环节。两岸共办企业学习参观交流有关的研讨会、交流会等活动，相互借鉴、取长补短，普及推广先进的生产管理经验，拓展农业技术合作领域，为涉农台资提供科研成果支持。两岸相互交流可以吸引更多的高素质农业人才参与到涉农台资企业的发展当中来，夯实苏台农业合作基础。