改革开放以来我国学校体育政策法规教育公平维度审查

张 朋

改革开放以来我国学校体育政策法规教育公平维度审查

张 朋

温州大学体育与健康学院，浙江 温州，325000。

运用法律解释法，对改革开放以来我国学校体育52部政策法规体系中603相关条文词意、立法目的和条理，进行教育公平的规范维度与程度分析。结果发现：（1）无论是宏观的学校体育法律层、中观的行政法规层还是微观的部委规章层，直接或间接体现教育公平的法条均比较少。学校体育政策立意仍以整体的学校体育的条件、环境、地位等转变为重心，尚未转换至个体体育教育受教公平的微观视域；（2）我国学校体育公平化阶段尚处于教育起点公平和底线级结果公平的“形式公平期”，缺失对体育课教学、资源分配与享用、教学过程和师生互动等行为要求的过程公平制度，未触及体育教育内部的实质公平阶段；（3）我国学校体育政策法规性别敏感度不足，隐含了对学校体育场域性别不公平问题被忽视的潜在威胁和违反不纠的“上层”旨意；（4）学校体育政策法规中弱势类别，以残疾人作为此群体的论述代表，人群指向单一、扶助方式“虚化”。从现行法令中无法得知学校体育中身心障碍体育政策的具体方向。反思，我国学校体育公平制度已渐入眼帘。通过提高学校体育政策法规中公平因素，责任条款数量；制定《学校体育法》专法等，系统建构学校体育公平法律规范体系可有效推动学校体育公平化的实现。预测我国学校体育公平化过程依照起点公平-结果公平-过程公平的程序进行。

改革开放学校体育政策；教育公平；制度

政策是党和政府为实现一定历史时期的路线而制定的行动指南和准则。政策本身就是公共产品，是为全体社会成员而制定的，这一本质决定了它的公共性和普遍性，这意味着公正必然成为政策设计与选择的一个重要尺度[1]。学校体育政策作为解决我国学校体育发展过程中重大矛盾与问题，承载学校体育某一时期的发展取向，指导我国学校体育走上法制化、规范化和科学化道路及国家实现学校体育发展目标的重要干预手段[2]。理应以公正、公平为最高守则。这在国家制定的教育和体育事业发展规划宏图中都能得以验证：如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》明确教育公平是我国一项基本教育国策。2016年国家体育总局印发的《青少年体育“十三五”规划》，开宗明义其基本原则之一就是坚持统筹协调，均衡发展，重点解决城乡、区域青少年基本公共体育服务不均衡问题。由此，对于指导学校体育前行方向和行动实践的形形色色的政策源流，是否满足了十三五期间学校体育均衡、公平发展的诉求？研究依此立意，对改革开放以来我国学校体育法规政策的“公平性”这一核心价值做出客观分析，一方面有效检视和系统了解当下政府在实现学校体育教育公平上的立意和决心；另一方面为当下学校体育发展过程不公平现象和困境寻求制度病因，为后续政策重设提供思维前瞻。

1 样本来源与分析标准

1.1 样本来源

学校体育法规是指为了保证各级各类学校的体育工作得以顺利开展，保证每一个学生能享受应有的接受体育教育和参加体育锻炼的权利而由国家教育、体育及卫生等行政部门制定并由国务院批准发布的一系列学校体育工作条例、规定、办法、实施细则等[3]。包括宪法中的体育条文、体育法律、体育行政法规、部委规章和地方性法规规章条例几种基本形式。可划为四类：（1）宪法类《中华人民共和国宪法》；（2）法律类《教育法》《教师法》《体育法》《义务教育法》等；（3）行政法规类，国务院颁布条文；（4）部委规章类，教育部及国家体育总局和其他部位发布规章条例。按制度层次安排，宪法为学校体育教育公平正式制度中宏观制度；行政法规为中观制度；部门规章类属微观制度。

研究以改革开放以来国家出台学校体育政策法规为分析文本，其缘由在于改革开放以来我国学校体育观经历了体质增强——快乐体育——健康第一——人文体育等变化，价值立场由国家和社会本位转向个人本位，尤其是1979年扬州会议以有效增强学生体质为准则的《中小学体育教学大纲》的颁行，个人本位中国学校体育价值立场日益鲜明[4]。1894-1949年近代体育和1949-1978年新中国体育充斥政治意图和民族意识，改革开放时期以后的学校体育政策，相对而言更有可能渗透出个人价值实现的公平理念。以此为时间节点在分析国家政策制定意图和文本内容上都更具有可探性。研究以“北大法意网”为资料搜索源，共搜集现行有效的学校体育政策法规48件，其中法律类占8.3%，行政法规占33.3%，部委规章占58.3%。

1.2 分析标准

研究采用汪习根（2010）的教育公平法律规范的分析标准，将所有法条公平属性分为三种：（1）直接规定性，法规条文直接使用公平、平等、均衡、公正等词汇的，属于直接体现教育公平的。（2）间接规定性，法条内容虽没有直抒公平词汇，但符合教育公平理念及原则的，属于间接教育公平。（3）反向规定（不平等条文），指条文不但没有显现教育公平，反而体现不公平。凡涉及学校体育法条的政策文本都列入研究范围之内，条文分析内容包括原则、指南、条例、法律后果等多方面。

2 我国学校体育政策法规的公平性审查

2.1 “宪法法律”中学校体育法条的公平性分析

自由、秩序、公平、正义等是所有法律都应具有的价值，只是因各个法内容与所涉领域有所差异，侧重点不同。体育相关法也应以公平为其核心价值。其中涉及学校体育的宏观制度法律规范类别有《宪法》、《体育法》、《教育法》和《义务教育法》。我国《宪法》中关于体育事业的说明有三条：第21条“国家发展体育事业，开展群众性体育活动，增强人民体质”。第46条“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”；第48条“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利”[5]。其中后两条可理解为公民享有平等的体育教育权利和义务的直接性说明。《体育法》作为体育界最高效力的法律，是当前规范我国体育事业发展的唯一一部专门法律，至今已有22年。我国《体育法》是以秩序为核心价值管理型法律，其公平价值存在某种程度的缺失。《体育法》中法律关系主体基本都是国家、政府、学校等，几乎没有条款将公民作为法律关系主体，对公民权利彰显不足[6]。里面关于学校体育的条款共有7条，其中第18条“学校必须开设体育课……学校应当创造条件为病残学生组织适合其特点的体育活动”，符合“弱势补偿”的教育公平理念，属于间接型公平法条。在《体育法》具体法律责任范畴内，也没有明确相关学校体育的责任界定。6条责任条款中没有一条针对学校体育的受害方权力救济与过错方责任认定的规定，责任条款不足和缺失致使其公平价值难以保证。对学校体育执行法规情况没有有效监督措施和考评办法，是学校体育效果不佳的主要原因[7]。《义务教育法》和《教育法》虽没有专门性学校体育条款，但学校体育本身属于教育的重要组成部分，两部法律中公平性条款对学校体育而言应具同等法律效力。义务教育属于公共产品属性，具有普惠、非排他性、无歧视性等特征，2006年修订后的《义务教育法》已经确立了教育公平的立法原则，其公平性因素体现最多，比例达到31.7%[8]。其中6个条款以均衡为主题词直接说明义务教育的发展动态。《教育法》里有2条直接说明教育权利为人的基本权利说明，有2条违背教育公平的反向型条款，如第57条和第59条不仅没有规定扶持农村的弱势倾斜政策，反而确定了农村自行集资办学的不公平政策。

表1 我国宪法法律中学校体育法条的公平要素统计

2.2 学校体育“行政法规”中公平要素分析

中观制度层面，学校体育行政法规119条款中直接规定型仅占5%，间接规定型占18.5%，体现公平性法条总数占23.5%。从时间节点来分析，我国自2003年推动教育公平政策，但这一政策理念在学校体育政策里并未显效（2003年之后的学校体育政策法规并没有体现出更多的公平性条款），学校体育行政法规没有随着教育均衡的实施做出适时调整。1990年国务院颁布的《学校体育工作条例》被视为我国学校体育工作纲领性文件，在体育教学、课外体育活动、课余体育训练与竞赛、体育教师及体育经费与场地器材等方面进行详细规定，为学校体育的发展做出不可磨灭的贡献。但颁布至今27年部分条款内容已不适应时代的要求和教育改革推进的步伐。如《条例》制定过程中缺少对于农村体育工作的现实关注和农村体育工作者的利益表达，城乡学校体育教育供给失衡，公平性不足；《条例》规定相应的义务却没有规定相应的法律责任，评估细则只是笼统说了“应当给予表彰、奖励”“进行批评教育或者行政处分”，缺乏更具体详细的量化标准[9]。2016年国务院办公厅继中央7号文件之后又颁布了两部学校体育重头文件：《关于进一步加强学校体育工作的若干意见》（2012）国办发[2012]53号和《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》国办发[2016]27号。其中后一部清晰阐明“面向全体学生，广泛开展普及性体育活动”的基本原则；第5条：“研究推广适合不同类型残疾学生的体育教学资源，提高特殊教育学校和对残疾学生的体育教学质量，保障每个学生接受体育教育的权利。”及第9条“保障体育教师在职称（职务）评聘、福利待遇、评优表彰、晋级晋升等方面与其他学科教师同等待遇。”[10]公平性内涵初见端倪。但从行政法规主体内容而言，学校体育工作重心依旧以开齐开足体育课、保障课余体育活动时间、配齐体育教师、标准化体育器械设施为己任。一方面切实反映出我国学校体育在体育课时保障、1h体育锻炼时间、残疾学生的体育权利、体育教师地位待遇等面临的公平缺失的悲剧现实。另一方面也说明学校体育教育公平化的目标似乎从未实现，或许这恰恰验证公平是永远无法实现且又不断追求的“理想王国”的价值理念。

表2 学校体育“行政法规”中公平要素分析

（续上表）

规范名称通过时间与学校体育 相关法条总数直接型所占比例间接型比例反向型比例法律责任条款数与教育公平相关法律责任条款与公平相关的法律行为后果以公平为指导思想 国务院《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》2002100000000无 国务院《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》20072000210%15%00无 《关于进一步加强残疾人体育工作的意见》20073003100%0000无 《全民健身条例》2009/2016600116.7%0050无 《全面健身计划（2011-2015年）》2011100000000无 《关于进一步加强学校体育工作的若干意见》20121715.9%211.8%0010无 《全民健身计划（2016-2020）》2016100000000无 国务院办公厅《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》201618211.1%316.7%0010无 《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》20201715.9%529.4%0010均衡发展 国务院《关于印发全面健身计划（2021-2025年）的通知》20211001100%0000无 总计 11965.0%2218.5%10.8%111

2.3 学校体育“部委规章”中公平要素分析

表3 学校体育部委规章中教育公平要素分析

（续上表）

规范名称通过 时间与学校体育相关法条总数直接型所占比例间接型条数比例反向型比例法律责任条款数与公平相关法律责任条款法律行为后果以“公平”为 指导思想 教育部、体育总局、共青团中央《关于开展第四届全国亿万学生阳光体育冬季长跑活动通知》2010500000000无 教育部《关于认真做好初中毕业升学体育考试工作的通知》2008300000000无 教育部体育总局《关于进一步加强学校体育工作，切实提高学生健康素质的意见》20065120%120%0011学校体育工作评估不合格 教育部、总局、共青团中央《关于开展全国亿万学生阳光体育运动的通知》2006700342.9%0000无 《关于开展全国亿万青少年阳光体育运动的决定》2006700228.6%0000无 教育部《关于落实保证中小学生每天体育活动时间的意见》2005600233.3%0000无 教育部《关于进一步加强高等学校体育工作的意见》2005900222.2%0000无 教育部办公厅关于贯彻执行<中小学体育器材和场地>国家标准有关问题的通知2005400000000无 教育部《普通高等学校体育场馆设施、器材配备目录》2004900000000无 《关于保证中小学体育课课时的通知》2004300133.3%0000无 教育部颁布《中、小学体育器材设施配备目录》20021300000000无 教育部《关于加强农村学校体育卫生工作的几点意见》2002400375%0000无尽快改变我国农村学校体育卫生工作的薄弱状况 《2001-2010年体育改革与发展 纲要》2000300000000无 《义务课程设置实验方案》20014125%000000无 教育部办公厅《关于假期、公休日学校体育场地向学生开放的通知》1999500000000无 关于贯彻《九年义务教育全日制小学、初中中学课程方案（试行）中有关体育教学要求的意见》1993500000000无 《关于进一步加强学校体育卫生工作，提高学生体质健康水平的 意见》1992800000000无 《当前中小学体育工作中存在的主要问题及改进意见》19915240%120%0000无 《全国普通大、中学校学生体育 竞赛暂行规定》1990130017.7%17.7%00无 关于印发《中学体育器材设施配备目录》、《小学体育器材设施配备目录》的通知1989600000000无 国家教育委员会《关于加强中、小学体育教师队伍建设的意见》1986700114.3%0000无 教育部《关于保证中小学生每天1小时体育活动的通知》19823003100%0000无 总计 327113.4%3310.1%10.3%11

在统计的部委规章327条学校体育条文中，直接规定型仅有11条，间接规定型有33条，反向型条文1条。如1990年教育部颁布《全国普通大、中学校学生体育竞赛暂行规定》第7条：“全国学生体育竞赛要保证质量，控制参加人数，并优先考虑从进行课余训练的试点学校中选派运动员和运动队。”[11]此规定在一定程度上是对其他非试点学校运动员竞赛参与不公平的要求，属于反向型。33件部委规章中以“公平”为指导思想的有4部，如以尽快改变我国农村学校体育卫生工作的薄弱状况为指导思想的《关于加强农村学校体育卫生工作的几点意见》（2002）；以保障学生接受体育教育的基本权利为政策立意的《切实保证中小学生每天1h校园体育活动的规定的通知》（2011）；以坚持统筹协调、均衡发展为基本原则的《青少年体育“十三五”规划》；以促进公平为主导思想的关于发布《小学体育器材设施配备标准》《初中体育器材设施配备标准》的通知（2016）。

另外，1989年、2002年、2004年、2005年、2016年五则关于规范中小学和高校体育器材设施配备标准，为中小学生身心健康发展提供物质保证的相关文件，虽没直述公平二字，但其基本立意是在规范学生体育教育受教条件。尤其是2016年教育部关于发布《小学体育器材设施配备标准》和《初中体育器材设施配备标准》的通知，明言为促使地区与学校间体育资源均衡和保障每个中小学学生接受体育教育的权利而为的立文原则。1982年、2005年、2011年刊发三次关于“保证中小学生每天1h校园体育活动”的基本教育权利的专题文件，每次均在1979年、2005年和2010年三次大规模的全国性学生体质健康监测之后。条文内容由对保障1h体育锻炼的一般性要求逐步过渡到评价机制和问责制度，切实反映出政府在推动学生体育课外活动规范性的决心。

综上所述，我国学校体育政策自改革开放之初确立“以保障学校体育活动开展，增强学生体质健康”的政策立意根本，持续至今。政策制定以渐进途径进行，从现有政策措施中作渐进式修正，维护政策连贯性。仍以学校为施策主体，以大整体的学校体育条件、环境、地位等转变为重心，尚未转换至个体体育教育受教公平的微观视域。

3 学校体育政策法规的教育公平制度逻辑分析

3.1 学校体育政策法规的公平阶段分析

依据教育公平理论起点公平、过程公平和结果公平三个重要发展阶段，将学校体育政策法规公平性条例按起点公平制度、过程公平制度和结果公平制度进行三种制度逻辑安排。在统计前首先界定哪些属于起点公平制度范畴，哪些属于过程公平制度范畴和结果公平制度范畴。学校体育教育的起点是指不受性别、种族、出身、经济地位、居住环境、身体等自然条件或社会条件的影响，每个学生均享有平等的接受体育教育的机会与权利。如体育课充足与否？课外体育活动1h体育锻炼时间是否有所保障？学校体育竞赛是否有所组织安排？学校体育资源配置是否达标？教师配比是否合格？等诸多体育学习条件和权利平等问题。可通俗理解为“有没有的问题”。而教育过程公平是指每个人在进入到某一阶段的教育系统后受到公平的对待，享有同等的学习权利、同质的教育资源和同样的教育关怀。即“用没用的问题”。学校体育教育结果的公平应是抛除前期个体背景差异，通过公平的体育教育过程，受教者达成最低基本体育学习成就目标（共性目标的完成和个性目标的实现），实现结果增量平等，并对弱势群体实施强制补救。即“得没得到的问题”。

经研究统计发现：

表4 学校体育政策法规的教育公平制度逻辑分析

几乎所有学校体育政策法规都不同程度在体育课时、阳光体育活动1h、体育经费、师资、器械设施保障等提出要求，所以起点公平占总公平条文的46.5%。证实了一个基本现实，即受重智轻体的传统观念所影响，我国学校体育的发展远远滞后整体教育公平的推进，在体育课、课外活动和体育竞赛等方面让所有学生享有平等的体育教育的权利与机会，仍是目前我国学校体育工作的重点任务。过程公平制度占比为零；结果公平制度条文比例占8.9%。如2005年《教育部关于进一步加强高等学校体育工作的意见》[2005]4号，第3条：“使学生通过体育课程的学习，至少掌握两项运动技能，养成良好的体育锻炼习惯，有效增强体质、增进健康。”2006《关于开展全国亿万青少年阳光体育运动的决定》，第2条：“开展阳光体育活动，用3年时间，使85%以上的学校能全面实施《学生体质健康标准》，使85%以上的学生能做到每天锻炼一小时，达到《学生体质健康标准》及格等级以上，掌握至少2项日常锻炼的体育技能，形成良好的体育锻炼习惯，体质健康水平切实得到提高。”2012年《关于进一步加强学校体育工作的若干意见》提及，每个学生学会至少两项终身受益的体育锻炼项目。2016年《高等学校体育工作基本标准》要求“学会至少两项终身受益体育锻炼项目；参加运动会人数达50%以上；毕业年级学生体质测试成绩及格率达95%以上”。2016年《青少年体育十三五规划》其发展目标之一为“普遍学会一项以上终身受益的体育锻炼项目，在校学生普遍达到《国家学生体质健康标准》基本要求。”由上得知，目前政策法规中学校体育结果公平仅是处于基本目标实现的最低层面的教育要求，即学习结果的基准平等[12]。而对于基于个人能力基础上获得适性发展和成功机会、弱势群体得到补救等高级别的结果公平无从提及。也透视出我国学校体育教育公平尚处于追求教育起点公平的制度要求和底线层级结果公平的规定，属于形式公平期，尚未触及体育教育内部的实质公平阶段。缺失对体育课教学、资源分配与享用、课程、学生观和师生互动等教学过程公平的要求。

3.2 学校体育政策法规的性別敏感度分析

性别差异是体育运动固有存在的现象，但性别不平等却是体育运动不该有的异象。受传统文化观点、生理差异和社会角色偏见的影响，女性一直被视为体育运动中的弱势群体。我国关于女性体育政策零星散布其他政策中或把其他总体原则性政策拿到女性体育加以解读。针对女性体育教育专门、完整性体育政策更是缺失。在《中国足球改革发展总体方案》（国办发[2015]11号）中，特别提到女足发展目标及开展女子足球的学校要占一定比例；《中国妇女发展纲要2011-2020》，在妇女与健康的发展主要目标第8条中明确提出：“提高妇女经常参加体育锻炼的人数的比例”；《中华人民共和国妇女权益保障法》第2条规定：妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。可理解为女子享有同男子平等参与体育的权利。作为我国唯一一部体育法律《体育法》里未涉及男女平等问题的表述。我国学校体育政策法规只笼统以整体为对象，较少不同性别、年龄、阶级与种族的分析。政策的拟定对男女公平或其意义缺乏深入考量，未考量到因为性别其需要的体能活动、空间、安全等的不同。所有学校体育政策法规未曾提及性别平等教育问题，似乎是一种无言自明、默许的男女理当公平的意识形态，但反过来考虑也恰恰这样的“无需多言”的政策意涵。貌似价值中立、客观的，避谈禁忌、敏感性别话题的学校体育政策，却隐含了对学校体育场域性别不公平问题忽视的潜在威胁和违反不纠的“上层”旨意。

2012年6月29日深圳市人大常委会审议通过《深圳经济特区性别平等促进条例》，标志着中国内地首部性别平等地方法规正式出台。目前世界上已有40多个国家和地区出台了性别平等法，而在国内一直是空白，深圳在中国大陆首推性别平等地方立法，属于破冰之举[13]。条例从法律角度明确“性别平等”含义，建立反性别歧视制度，实行性别统计制度，实行公共政策性别分析评估制度，实施性别预算制度，设立性别平等促进机构等内容和举措。深圳市涉及性别平等内容的政策法规草案，起草单位应当征求性别平等促进工作机构的意见。其中第十四条市教育行政部门应当建立教育内容和教学过程中性别评估机制，在教学环境、教学方式、教学内容等方面促进性别平等，消除教育领域性别歧视。2016年甘肃省也完了《甘肃省性别平等促进条例》立法调研。可以预见，教育与体育领域中性别平等将是未来改革重要着眼点。

3.3 学校体育政策法规里的“弱势群体”类别及法制规范内涵

关怀弱势群体是当前公共政策不可缺少的一环。检视学校体育法规政策文件中提及的弱势轮廓，一方面可以明确界定学校体育弱势族群类别与范畴；另一方面也映射我国学校体育政策法规“弱势补偿”的公平性。

从表5来看，《中华人民共和国残疾人保障法》（1990）、《中国残疾人事业十二五发展纲要》（2011）、《中华人民共和国体育法》及学校体育各种法规文件里，所设计的弱势类别及内涵，均以残疾人作为此群体的论述代表。2022年3月7日中国残联为规范宣传报道中残疾人工作有关称谓，通知建议使用“残疾人”这一法定称谓，对于残疾人运动员称“残疾运动员”“残奥运动员”。残疾人只是学校体育运动弱势群体之一，还有类似健全体弱者等非残疾人群未曾涉及，说明我国学校体育政策法规在学校体育弱势群体涵盖类别上较为单一，关怀人群覆盖不足。学校体育里的弱势群体涉及人群不仅是显而易见的残障者，心理上存在严重疾病者、健全体弱者、体型各异者及各类教育弃儿等，在学校体育上参与受阻或低程度者，都是教育公平上的“差者”。处于社会阶层、经济福利待遇最底层的偏远贫穷、少数民族、农村、务工子女，及受到学校结构差异、传统观点影响的在教育上受到不公平待遇的群体，都属于学校体育弱势群体范畴。人群指向单一也就造就了扶助方式的“虚化”，以“提供方便、关心、支持”等词语组建的扶持条文，使的公众对弱势群体的体育参与仅存在于口头上的关怀和意识的同情，缺少可操作性的实助。从现行法令中无法得知学校体育中身心障碍体育政策的具体方向。融合、全纳、开展适应体育等教育理念和教育服务在学校体育政策法规中未达到有效支撑。

表5 学校体育政策法规中弱势类别、内涵及扶助方式

（续上表）

弱势类别相关条文条文内容扶助方式 残疾人《中国残疾人事业十二五发展纲要》（2011）公共体育设施免费向残疾人开放，为残疾人参加体育健身提供便利。社会体育指导员要积极组织、帮助残疾人参加体育健身活动。社区和社会福利机构、特殊教育学校、康复机构、托养服务机构等残疾人相对集中的基层单位要结合康复训练、职业培训、特殊教育等，广泛开展残疾人群众性体育健身活动。重视农村残疾人体育工作，引导农村残疾人因地制宜参加健身活动。公共设施免费开放开展健身活动 老年人、残疾人《体育法》（2016）16条全社会应当关系支持老年人、残疾人参加体育活动，各级人民政府应该采取措施为老年人、残疾人参加体育活动提供方便。第45条公共体育设施开放对学生、老年人、残疾人实行优惠办法。关心、支持、便利、优惠 病、残《学校体育工作条例》（1990）第9条：学生因病、残免修体育课或者免除体育课考试的，必须持医院证明，经学校体育教研室（组）审核同意，并报学校教务部门备案，记入学生健康档案。免修体育 残疾学生《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》第5条“研究推广适合不同类型残疾学生的体育教学资源，提高特殊教育学校和对残疾学生的体育教学质量，保证每个学生接受体育教育的权利。”第14条学校体育测试要充分考虑残疾学生的特殊情况，体现人文关怀。推广不同类型教学资源 老年人、残疾人《2001-2010年体育改革与发展纲要》第11条：“老年人、残疾人是一个弱势群体，各类体育组织应当为他们参加体育活动提供帮助。”帮助参加体育活动 残疾学生《国务院关于进一步加强残疾人体育工作的意见》第1条提到参加体育活动是残疾人的重要权利，是残疾人康复健身、平等参与社会、实现自身价值的重要途径。第8条各级各类学校要组织残疾学生开展适合其特点的日常体育活动。学校体育测试要充分考虑残疾学生的特殊情况，体现人文关怀。第17条公共体育设施要向残疾人开放并提供优惠服务。体育测试体现人文关怀；公共体育设施优惠开放。 老年人、残疾人特殊群体；贫困人口和农民工弱势群体。《体育发展十三五规划》第19条“保障特殊群体基本体育权利”。保障权利 病、残学生2014年《高等学校体育工作标准》对于学生体质测试成绩，因病或残疾学生，凭医院证明向学校提出申请并经审核通过后可准予毕业。毕业条件特殊对待 西部、老少边穷地区《青少年体育“十三五”规划》第15条，加大财政转移支付、彩票公益金等对西部地区、老少边穷地区发展青少年体育支持力度，实施精准扶持，分类施策，提高扶持实效。精准扶持

4 结 论

4.1 学校体育公平渐入眼帘

改革开放以后我国学校体育政策法规制度对教育起点公平作了具体安排，主要关注资源公平，解决区域、城乡和校际体育资源差距和学生基本体育教育机会与权力平等问题。但对过程公平制度安排不足。2014年教育部印发《高等学校体育工作基本标准》的通知（教体艺[2014]4号），对高校体育的体育课时数保障（一、二年级体育必修课学时不少于144学时）、运动项目开设数量（不少于15门）；学生体育竞赛参与程度（运动会参与学生数达50%）；体育教师与其他学科（专业）教师工作量计算标准一致，实行同工同酬；毕业年级学生体质测试成绩及格率达95%以上等，教育的起点、过程和结果公平问题进行了规范性制度要求。2016年1月教育部下发《普通学校特殊教育资源教室建设指南》的通知，要求在普通学校为随班就读的特殊教育群体提供服务场所，推进全纳教育。同年7月基于保障每个学生接受体育教育的权利与促进教育公平，改变我国区域、城乡发展不平衡的教育格局，教育部又发布了小学和初中体育器材设施配备标准（教体艺[2016]4号）。从“基本”硬性规定和“选配”弹性空间两大类来提高体育教学装备水平和教学质量。国务院教育督导委员会办公室印发《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作专项督导办法》的通知，要求保障基本教学条件：有符合规定的学生锻炼空间和体育设施。2021年中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要，“公平”出现频率高达20次。由此可见，学校体育公平日趋进入政策制度制定者的视野。

我国学校体育正在步入公平与质量的双轨制阶段，分层推进。对经济发达地区以提升体育教育质量，接受优质教育为目的；落后地区仍以保障其基本的体育教育机会和条件等起点公平，兜底策略为重心。后续，强化学校体育教育过程公平制度，公平接受高质量体育教育将是未来学校体育政策制定的方向和长期奋斗目标。

4.2 系统构建学校体育公平法律规范是完善学校体育政策法规任务的首选

学校体育法律制度体系为学校体育发展规划提供制度框架和边界线。当下学校体育法律体系尚不能适应教育发展潮流，零敲碎打和修补似的学校体育政策制定逻辑，难免会隔靴搔痒，亟需改革。以公平为核心价值取向，对学校体育法规进行全面清理，提出不公平性条款和要素。确立教育公平原则，提高法律法规中的公平因素。在立法原则中增加公平条款，增加公平的规则性条款，指导后续修法。或制定专门的《学校体育法》，确立以保障体育权利公平的立法原则，对学校体育发展方式、资源配置、两性平等、弱势补偿、法律责任等条款进行细致的公平性拟定。另外，完善学校体育法律责任制度，增加法律责任条款数量和提升规制力度。在统计的所有学校体育政策法规603条中法律责任条款数量仅有27条，这种责任条款缺失的“软法”状况，使得我国学校体育政策法规可操作性差，执行受阻。通过设置相当的违背公平的法律后果条款，彻底改变我国学校体育实操和实效性差的“软法”现状。

[1]李 峻，徐水晶.高考政策公平的利益视角与三维建构[J].江苏高教，2016（05）：16～20.

[2]李洪川，许晓明，张雪霞，等.对近20年国家出台学校体育法规政策的梳理与思考[J].成都体育学院学报，2011，37（09）：1～6.

[3]孔 伟.我国高校体育政策法规建设之深度解读[C].第十八届世界体育法大会，2012：196～203.

[4]施芳芳，戴敬东.中国学校体育价值立场的钟摆化演化[J].武汉体育学院学报，2011，45（11）：72～77.

[5]国务院.中华人民共和国宪法[EB/OL].http://www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62714.htm, 2017～3～13.

[6]秦 毅.对《中华人民共和国体育法》核心价值评析[J].北京体育大学学报，2009，32（12）：27～31.

[7]万 茹，莫 磊.我国学校体育法规实效缺陷的原因分析及其对象研究[J].湖北体育科技，2005（03）：295～297.

[8]汪习根，周翠彬.中国教育公平的法律规范分析及改革构想[J].湖北社会科学，2010（07）：149～155.

[9]薛 誉.滞后与完善：对《学校体育工作条例》的审视[J].西安体育学院学报，2014，31（06）：662～665.

[10] 教育部.国务院办公厅关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见国办发[2016]27[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201605/t20160507_242349.html, 2017～3～14.

[11]全国普通大、中学校学生体育竞赛暂行规定[EB/OL].找法网，http://china.findlaw.cn/fagui/p_1/183802. Html, 2017～3～14.

[12]褚宏启.教育公平的原则重构与制度重组——兼论什么样的教育不平等是公平的[J].教育学报，2020，16（05）：19～27.

[13]深圳市人大.深圳经济特区性别平等促进条例[EB/OL]. https://baike.so.com/doc/4355068-4560444.html, 2018～5～6.

Review on the Dimension of Education Equity in Physical Education Policies and Regulations since the Reform and Opening up

ZHANG Peng

School of Physical Education and Health, Wenzhou University, Wenzhou Zhejiang, 325000, China.

The research analyzes the normative dimension and degree of education equity in the legal terms, legislative purposes and order of the physical education policy and regulation system of 603 corresponding articles in 52 policies since the reform and opening up. The results: (1) No matter in the macro level of school physical education law, in the middle level of administrative regulations or in the micro level of ministerial regulations, there are relatively few laws that directly or indirectly reflect education equity. The policy idea of physical education still focuses on the overall education condition, physical status has been; (2) The stage of physical education equity in China is still in the “formal-equity period” of education starting point equity and bottom-line result equity. There is no process equity system for physical education teaching, resource allocation and enjoyment, teaching process and teacher-student interaction, and no substantive equity stage within physical education. Reflection, our country equity in physical education system has gradually come into sight. By improving the equity procedure and the number of liability clauses in physical education policies and regulations; Enacting the special law of physical education law and systematically constructing the legal and normative system of physical education fairness can effectively promote the realization of physical education. The process in physical education procedure in China is projected according to the procedure of starting point equity, outcome equity and process equity.

Physical education policy; Education equity; System

1007―6891（2022）05―0118―09

10.13932/j.cnki.sctykx.2022.05.25

G812.0

A

2020-09-13

2022-05-26

2019年教育部项目新时代学校体育公平的发展诉求、现实问题与实施建议研究（19YJC890058）。