日本科技外交战略评析：现实动因、历史演化及其路径选择

邓天奇，周 亭

(1.中国传媒大学传播研究院，北京 100024；2.中国传媒大学政府与公共事务学院，北京 100024)

0 引言

二战以来，科技在国际权力转移与秩序更迭中所扮演的作用愈发凸显，面对气候变化、公共卫生、能源危机等全球性挑战，科技与外交之间的互动日益频繁。鉴于科技在处理国际事务中的巨大作用，发达国家在制定外交政策时，也更多地将科技作为一种战略利益来考量，提及科技的频率日渐增加。在此背景下，发达国家尝试采取以科技援助的方式拉近与发展中国家的关系，提升在发展中国家民众心目中的形象，借此获取特定的政治、经济与外交利益。虽然西方世界的外交政策早已普遍强调了科技的重要性，但 “科技外交” (Science and Technology Diplomacy)一词正式出现在官方文件当中则是在21世纪初[1]。2001年，在联合国经济及社会理事会 (ECOSOC)的推动下， 《 “科技外交”倡议》正式发布，对科技外交的定义给出详细界定，即科技外交旨在为国际多边谈判及相关国家履行该谈判结果提供科技意见[2]。该定义特别强调了科技在国际谈判中的角色，将科技外交的目标定位为使国内与国际政策的决策者在进行相关谈判与磋商时能够具有相应的科技素养。显然，这一定义并不符合科技外交在实践中的现实指向。外交的目的在于维护国际地位、扩大国际参与、发挥国际影响力以及提升国家形象，而科技则以其政治中立性、客观性以及普遍性被广泛视作不同国家之间的沟通渠道。因此，科技外交的定义可以进一步归纳如下：科技外交是国与国之间以科技合作的方式来解决人类所面临的共同问题，并达成建设性国际伙伴关系的重要途径[3]。这一界定更加强调科技为外交服务，认为其是一种通过科技改善国际关系的路径，是一种柔性权力。

无论是气候变化、基因组编辑还是围绕人工智能的全球竞争，利用科技力量促进国际关系发展的努力无处不在。英国皇家学会 (The Royal Society)与美国科学促进会 (AAAS)在 《科技外交的新领域》报告中提到：在应对21世纪人类所面临的全球性问题中，科技外交从未如此重要，并呼吁出台相应的科技外交战略与战术来应对复杂性与危险性日趋升高的当代世界[4]。欧盟内部也表达了类似观点，在欧盟委员会科研与创新委员卡洛斯·莫达斯 (Carlos Moedas)的主导下，欧盟已经将促进全球科技合作列为欧盟外交政策的优先事项。鉴于国际形势变化所带来的人口、资源、环境等全球性问题，再加之发达国家均将科技外交作为一项政策议程来积极推进，日本也顺势提出 “科技创造立国”的国家战略，并于2008年正式出台了名为 《关于强化科技外交》的政策性文件。在政府的推动下，日本的大学、研究机构、科技组织、跨国基金会开始积极参与全球治理与决策。通过相关领域科技成果的全球扩散，既协助解决了流行疾病、全球变暖、粮食安全等全球问题，也使得日本的国际影响力得以有效扩大。

学界普遍认为，作为国家利益实现的重要方式，科技外交的宗旨并非仅仅在于促进国际科技合作与创新，其本质仍然是基于顶层设计驱动的国家利益取得行为，政府、大学、民间团体、科学家个人等科技外交实践主体均与一定的制度安排所关联[5]。根据日本政府近年来针对科技外交出台的诸多政策可以发现，日本政府实际已经将建构完备的科技外交体制视为自身外交的重大任务之一，并希冀能借此发挥在全球治理中的引领性作用，提高国际地位。本研究聚焦日本科技外交政策的发展脉络与战略目标，具体分析日本科技外交战略发展的现实动因、历史演化以及路径选择，并在此基础上得出日本科技外交发展对于中国科技外交体系构建的有益启示。

1 日本科技外交战略发展的现实动因

随着科技革命与产业升级的不断推进，尖端科技所需的物质资源与人力资源投入空前，以争夺科技制高点为重要目标的科技合作成为不同国家制定科技政策时的共同考量因素。鉴于国际科技合作模式的不断创新，以及科技在协助保障能源安全、解决全球治理议题、参与国际事务中的巨大作用，掣肘于传统外交领域的日本政府开始积极探索科技与外交的融合发展路径。

1.1 应对国际科技竞争的客观需求

20世纪90年代以来，虽然日本作为发达国家保持着一定的科技领先优势，但在前沿科技及基础研究上相对于欧美等传统科技强国仍然存在较大劣势，面临着 “大而不强”的发展困境。因此，如何通过科技合作从这些国家引进与吸收关键技术，主动融入全球科技创新合作网络，成为决定日本科技能否实现提质升级的重要影响因素。来自国际科技竞争的压力驱动，日本政府重新审视既有的科技合作框架与具体政策安排。在此背景下，日本政府将国际科技合作视作科技创新的重要因素，主张必须提高国内人才的国际活跃度与可见度，引进国外优秀人才，重构国际科技合作模式。为此，日本政府于这一时期明确提出日本的国际科技合作所应遵循的几大要点，即聚焦基础研究的推进，致力改变世界范围内科技交流的不平衡现象，积极参加国际合作项目[6]。这一论述为此后日本的国际科技合作指明了发展方向。

进入21世纪后，作为日本重要周边国家的中国、俄罗斯、韩国等国家在科技领域也呈现出愈发猛烈的发展攻势[7]。其中，中国的科技实力不断增长，在载人航天、杂交水稻、超级计算机等尖端科技领域所取得的巨大成就引起日本科技界的广泛关注，成为促使日本政府推动本国国际科技合作机制改革的重要因素之一[8]。作为日本重要的海上邻国且互有领土争端的俄罗斯虽然在苏联解体后科技实力有所下降，但在传统的航空航天、核能技术等军工科技领域相比于日本仍然优势巨大。此外，同为东北亚重要国家的韩国其科技实力也稳步提升，在电子技术、生物工程等方面对日本的相关科技产业形成巨大挑战。随着周边国家科技发展格局的不断重构，日本科技面临巨大的现实压力。为了保持在国际上的科技领先地位，有效应对周边国家科技发展的赶超态势，日本政府评估了自身在当前国际科技竞争格局中所处的位置，认为以国际科技合作为核心目的之一的科技外交是提升日本科技创新水平、深化科技体制改革的重要路径[9]。

1.2 谋求政治大国地位的主观需要

受主权不完整战败国地位的限制，日本被排除在战后国际体系的建设性主体之外，只能被动接受既有国际体系与政策架构的安排[10]。然而受美国冷战时期地缘政治战略的影响，日本很快融入战后秩序，经济大国地位的实现使得日本开始盲目追求国际领导地位与话语权。特别是自20世纪80年代以来，持续高度繁荣的日本经济与萎靡不振的美国经济形成了鲜明的对比，两国经济差距的缩小使得日本在国际社会中的地位迅速上升。由此，日本前首相中曾根康弘先后炮制了 “政治大国”等论述，将大国地位的获得作为日本外交政策制定的核心目标，日本对外关系的主轴也由以 “经济外交”为主转向追求 “国际国家”。然而，受制于战后体制，日本的传统外交手段无法直接助力上述目标的实现，挖掘更多的非传统外交资源成为其自身的现实需要。其中，科技作为超越意识形态、社会制度壁垒的 “巧实力”，被日本政府视为促进国际关系发展以及服务于国家利益的重要工具。如何将日本在科技领域取得的成就与优势进一步转化为国际话语权及全球领导地位，便成为日本外交的重要议程之一[11]。

全球治理旨在以具有约束力的国际规则维护国际社会秩序，是解决能源、环境、气候、健康等全球问题的重要途径，在提升国家形象与国际地位上具有举足轻重的影响力。自二战以来，日本在环境保护、气候变化、流行病防治等一系列全球治理议题上积累了相对丰富的科技经验。因此，将在各大全球治理领域所积累的科技优势转化为在国际事务中的领导权，便成为日本政府追求 “政治大国”地位、彰显国家实力的现实进路。针对日本在全球治理领域的科技优势，日本国内已经形成一种共识，即以科技外交的形式参与全球治理是日本重获国际竞争力的必要且可行路径[12]。通过科技外交积极参与当前世界共同面临的全球治理问题，以科技软实力换取国际影响力是日本政府防止其在新一轮国际秩序重构中被边缘化的重要举措[13]。

1.3 保障国家能源安全的必然选择

全球化背景下，能源安全的保障依赖于能源进口国、能源出口国的相互协作。作为经济高度发达的能源消费大国，日本的能源供应长期面临严重的供需矛盾，供需网络的脆弱性与潜在风险日益凸显[14]。为此，如何应对突发能源供求变化所引起的 “短期能源安全问题”以及确保经济社会可持续发展的 “长期能源安全问题”，成为历任日本政府所面临的棘手议题[15]。作为岛国，日本自身能源禀赋能力较差，在能源安全上面临来自 “存量约束”与 “流量约束”的双重限制[16]。其中， “存量约束”主要表现在日本国土所埋藏的能源量极度匮乏，工业生产与社会发展所需要的主要原料与燃料无法自给自足，大部分依赖进口。这一约束在现有条件下暂时无法得到妥善解决，属于 “刚性约束”的范畴。 “流量约束”则是指受国际政治、经济关系的影响，在将能源保有国的潜在能源转换为本国的现实能源时所受到的约束。该约束是一种 “柔性约束”，可以通过相关的制度安排与外交手段予以规避。在 “存量约束”难以破解的前提下，日本政府开始重点解决能源安全保障的 “流量约束”问题。

日本政府在解决能源安全的 “流量约束”问题时，主要面临以下三重向度的挑战。首先，能源保有量较大的发展中国家需要大量的能源来优先保障本国的国家发展与科技进步，可供应的出口能源量有限[17]。其次，伊朗、伊拉克、阿富汗等世界重要能源保有区域国家的政治动乱直接影响日本的能源供给格局。此外，近年来愈演愈烈的资源民族主义思潮也不可忽视，各资源持有国纷纷加强对资源的保护与控制。显然，解决上述挑战的最优路径在于与能源保有国建立良好的合作关系，最大限度地降低来自地缘政治的风险与负面影响。因此，日本政府开始重点利用外交资源推进与资源保有国家的合作关系。其中，以科技援助为主要内容之一的科技外交便成为日本获取能源保有国信任、保障日本能源 “短期”与 “长期”安全的重要途径。

2 日本科技外交战略发展的历史演化

日本的科技外交形成于过往与世界各国所建立的广泛科技合作基础之上。从1995年日本 《科学技术基本法》到2008年综合科学技术会议出台的 《关于强化科技外交》文件，再到日本科技外交推进会议的正式成立，日本的科技外交顶层设计与相关政策不断得以完善与改进。在这一历史演化过程中，日本在外交决策过程中充分听取科技工作者的建议，以科技外交促进科技的国际合作，改善了对外关系。

2.1 发展酝酿期：制度框架的搭建

日本的科技外交实践最早可以追溯至20世纪60年代，但作为一项具体政策安排，其最终成型时间却较晚，期间经历了多方主体的博弈。1995年，日本 《科学技术基本法》中关于推进国际交流的条例规定，应通过大力开展国际性科技活动等方式积极发挥日本在国际社会中的作用，助力日本科技的向前发展、研究人员等的国际交流、国际联合研发的进步、科技情报的国际流通等[18]。这标志着国际科技合作已经引起日本政府决策者的高度关注，被正式作为一项政策议程纳入法律范畴之内。此后，在日本的第三期 《国家科学技术基本计划 (2006—2010)》中，也多次将国际科技合作单列章节，详细论述了关于日本国际科技合作的基本构想、与发展中国家的科技关系处理原则以及支撑日本国际科技合作的基本要素等[19]。这些法律条例与指导意见确立了国际科技合作在日本国家发展中的重要地位，为日本科技外交政策的最终形成奠定了坚实的基础。

日本科技相关政策的制定需要经过综合科学技术会议、文部科学省科学技术·学术审议会、经济产业省产业构造审议会等部门的集体商议、审批与授权。 “科技外交”一词首次出现在日本外务省文书以外的政府公文中是日本内阁于2007年出台的 《长期战略指南：创新2025》，该指南明确指出，日本应加强与发展中国家的合作，实施科技外交[20]，这也是科技外交首次作为一项公开政策安排出现在日本社会公众的视野。2008年5月，日本综合科学技术会议直接出台了名为 《关于强化科技外交》的政策性文件，该文件指出，日本的科技外交在 “以外交促进科技”的同时还应兼顾 “以科技促进外交”，今后应不断深化科技与外交之间的关系，力求实现两者的叠加效果[21]。较之过往日本民间与学界所提出的一些关于科技外交的构想，日本政府在此次文件中详细定义了日本官方对于科技外交的基本认识，并就基本方针以及推进路径进行了顶层设计，更加强调科技与外交融合所发挥的特殊效果，明确了学术团体、驻外公馆以及驻外法人等不同科技外交主体在参与科技外交活动时的基本遵循，标志着日本科技外交政策的正式确立。

2.2 发展完善期：制度框架的调整

2009年，日本国内迎来了政党轮替，由鸠山由纪夫所代表的日本民主党重新获得国家政权。为了展现日本参与全球治理的决心，鸠山内阁重新讨论了诸多自民党执政时期的日本外交政策，更加强调履行日本在全球变暖、粮食安全、传染病防治等方面的国际责任，日本的科技外交政策也得以在参与全球治理的过程中不断完善[22]。

2010年，日本综合科学技术会议出台的 《科技外交战略特别小组报告书》[23]进一步细化了日本科技外交战略发展的方针与路线，分别就产学研等国际科技活动的推进、亚洲区域的科技共同研究、海外尖端科技资源的引入等议题给出详细的指导建议，形成了 “顶层统筹、一体推进”的政策思路。鉴于日本对于部分亚洲国家在科技与全球治理上存在一定优势，日本的第四期 《国家科学技术基本计划 (2011—2015)》将推进 “以解决亚洲共同面临的问题为目标的研究”作为未来科技工作的重点之一。为此，日本科学技术振兴机构于2011年正式着手搭建以亚洲国家为核心的多国间科技合作架构e-ASIA项目,这标志着日本政府开始试图争取区域科技外交的主动权，摸索以搭建科技合作项目的形式深度参与全球治理。次年，印度尼西亚、泰国、菲律宾、越南、马来西亚、缅甸、老挝正式加入该项目。项目主要瞄准纳米材料、植物科学、防灾科学、传染病防治这四大交叉前沿领域进行公开课题招标，鼓励项目参与国的科学家组建国际联合团队完成研究计划书并进行课题申报。通过这些举措，日本对于上述国家的科技影响力得以增强，在履行全球治理义务的同时改善了国家形象[24]。2013年，日本外务省发布了 《全球变暖外交战略》报告，这一战略报告首次提出日本全球变暖外交的三大支柱，即科技创新、科技转化以及国际合作，并强调日本未来将通过开展科技外交的形式来促进节能减排目标的达成[25]。至此，日本以科技外交参与全球治理，服务于国家利益的战略意图已经较为明显。

为了重新审视与评估过往科技外交战略的成效，2014年7月，日本外务省先后召开7次会议，商议发表了 《科技外交现状有识者恳谈会报告》。该报告书提到，日本在过往的科技外交实践中重视 “以外交促进科技”，而 “以科技促进外交”这一面向则被一定程度上忽略[1]。为此，日本外务省调整了日本科技外交在实践中的侧重点，将 “以科技促进外交”这一面向规定为日本科技外交战略发展的主要面向。除此之外，还专门强调了科技外交在推动和平发展以及促使世界繁荣上的重要作用。可见，在本国科技硬实力已经高度发达的背景下，日本开始谋求散播科技影响力，提升科技软实力。

2.3 发展纵深期：制度框架的深化

2015年，日本政府专程召开 “科技外交专家恳谈会”，重点讨论了未来日本科技外交的推进路径，并向时任日本外务大臣岸田文雄提出未来日本科技外交发展的五大面向，即：①针对全球议题展开外交活动；②强化与盟国及发展中国家的合作关系；③强化外交政策制定、实施的科学性；④加强科技外交人才的培养；⑤深化对外交流网络。由此，日本科技外交发展的方向更加明确，五大理念统筹下的相关政策安排成为驱动日本科技外交战略走向纵深阶段的重要引擎，日本的科技外交体制建设逐步趋于完善。与此同时，为了配合安倍政府的 “俯瞰地球仪”外交政策，加强科技外交在提升日本国际能见度上的作用，在岸田文雄的牵头下，安倍政府专门建立了 “日本科技外交推进会议”这一常态化协商机制。日本政府在此机制框架下进行反复协商后再次调整了科技外交的重点，认为日本科技外交的目的在于 “面向全球问题做出贡献”。为此，日本政府面向联合国可持续发展目标 (SDGs)专门建立了技术促进机制 (TFM)[26]。这一举措着眼于日本科技外交的机制建设，突出了科技外交在参与国际事务与全球治理中的战略定位，开启了日本科技外交走向纵深阶段的大门。

日本第五期 《国家科学技术基本计划 (2016—2020)》于2016年4月正式在内阁会议获得通过，成为指导日本科技外交发展的纲领性文件。文件重点强调了科技外交的 “国益性”，将日本的科技外交与人才培养、研发投资、研究设施建设、产学研合作、知识产权等重要科技领域提升至相同的战略位置进行谋划与设计，科技外交的地位与优先层级得到进一步提升。这一文件再次阐明科技外交在促进日本国家发展进程中的重要角色，即服务于日本的科技创新与国际地位的提升[27]。在基本计划的指导下，日本政府专门召开了诸如 “科学·技术·创新 (STI)论坛”等会议，统筹联合国可持续发展目标 (SDGs)的实现。2018年5月，岸田文雄向时任外务副大臣中根一幸提出关于STI路线图的提案，并于同年6月在联合国STI论坛做了发言，倡导各国制定自身的STI事业发展路线图。在当前新冠肺炎疫情肆虐全球的背景下，日本高度关注数字技术在科技外交中的作用。在第六期 《科技创新基本计划 (2021—2025)》中，日本政府指出未来日本将多角度着力于数字社会的构建，其中包括 “建构数据流通全球框架” “积极进行数字社会的全球议程设置”等涉及科技外交的举措，旨在向国际社会展示日本在数字社会建设上取得的既有成果，争取该领域的全球科技话语权[28]。此外，2021年，日本政府还强调加强科技创新对SDG14目标实现的驱动作用,主张日本应深度参与联合国海洋治理计划等全球治理议题。这一系列措施表明，积极参与全球治理，进行科技政策议程设置，已经成为新时期日本推进科技外交向前发展的重要路径。

3 日本科技外交战略发展的路径选择

日本的科技外交战略演变具有明确的问题意识与时代导向。在 《科技外交战略特别小组报告书》的指导下，日本政府从战略、政策以及法律等层面对日本的科技外交进行系统化部署，建立配套的人才、资金等支持体系，通过积极参与全球治理实践创新、构建国际多边科技合作体系、强化国际化人才培养网络等方式，助力科技外交实践的推进，其政策的推进路径如图1所示。

图1 日本科技外交战略推进路径

3.1 积极参与全球治理实践创新

在面对气候变化、自然灾害、贫困与疾病等跨国甚至全球议题上，科技所具有的权威性与公正性极其重要。为此，日本高度重视 “科技为外交服务”这一面向，以科技外交与官方发展援助 (ODA)融合发展的模式提升日本在全球治理中的地位与影响力，重视在联合国框架范围内召开的各层次全球治理会议中进行科技议程设置。

日本通过科技外交参与全球治理，主要聚焦应对全球变暖、传染病防治与粮食安全三大问题。2009年12月，世界119国首脑齐聚哥本哈根联合国气候变化大会。会上，发展中国家与发达国家领导人共同商议了发达国家的历史责任，以及对于发展中国家的经济与科技支援。为了贯彻落实该会议所形成的国际共识，次年日本政府便在综合科技会议中将 “绿色创新”作为年度科技预算中最重要的政策课题，希望借此缓和全球变暖趋势，带动世界科技创新与社会创新。在此政策的影响下，日本政府将许多绿色科技产业转移至发展中国家，助力世界科技支援体系的建构以及世界绿色科技产业体系的完备化。另一方面，针对广大发展中国家由于气候变化所面临的干旱、洪水、生物多样性丧失等自然灾害问题，日本发挥自身在防灾科技上的优势，打造了全球环境监测体系，以及时掌握地球气候变化的最新动态。由文部科学省牵头的 “应对全球性课题国际科技合作事业” “亚洲哨兵”、环境省牵头的 “地球环境卫星观测系统” “气候变化影响评价伙伴关系推进事业”、国土交通省牵头的 “卫星洪水预测系统” “水灾·危机管理国际中心”等机制，共同形成了日本应对全球变暖问题的体制框架[29]。

面对肆虐全球的传染病问题，跨区域的研究共同体迟迟未能建立起来。为此，日本政府倡议建构一套以亚洲国家为中心，吸纳各国先进科技力量来展开共同研究的合作框架。在该倡议的影响下，日本厚生劳动省建立了 “新型流感等新兴传染病研究事业”、文部科学省专门成立了 “新兴传染病研究据点形成项目”，将传染病的国际防控作为科技外交的重要一环来推进。自新冠肺炎疫情暴发以来，日本将与发展中国家的抗疫合作作为科技外交的重要内容，于2020年7月发布了 《创建世界领先数字国家宣言·推进官民数据活用基本计划》。该计划强调日本需借助科技优势加强疫苗与药物开发的国际合作，并以特定药物支援等手段加强对发展中国家的紧急卫生医疗支援。面对日趋严峻的世界粮食安全，日本农林水产省不断配合国际农业研究磋商小组 (CGIAR)的工作，将保障世界粮食安全作为参与全球治理、实施科技外交的重要契机。特别是在水稻基因组机能解析研究方面，日本与中国、法国等国家一道建立了水稻基因组数据库来分享水稻研究的最新进展，一定程度上缓和了世界粮食危机。

3.2 构建国际多边科技合作网络

各国的科技发展实践表明，国际科技合作是提升科技创新水平的重要引擎，也是衡量国家科技创新能力的关键维度。日本政府高度重视国际科技合作在推进科技外交中的重要作用，甚至认为国际科技合作体系的不完善是阻碍日本科技外交走向纵深的重要因素。当前，日本以国际科技合作的方式开展科技外交主要通过两大渠道得以实现，即面向发达国家的尖端科技合作以及面向发展中国家的科技援助。其中存在竞争型合作、互补型合作、援助型合作三种方式 (见表1)，在具体实施上以 “立场对等、利益均等”为目标导向。

表1 日本国际科技合作方式

日本与发达国家进行的国际科技合作由来已久，21世纪以来日本对欧美展开的科技外交主要是通过竞争型及互补型这两种合作模式来推进。其中，竞争型合作主要是与欧美等发达国家在前沿科技、产业竞争等领域进行合作，重点集中在航空航天、网络通信、生物化学、生命科学、核能开发、纳米材料等前沿领域。这种强强联合的科技合作模式旨在抢夺世界科技制高点，强调在组织内部实现竞争与合作的平衡。在该模式下，日本的科技资源得以配置优化。互补型合作则是基于日本与合作对象国在科技硬实力、资源保有量等方面的互补性，所建构起的不以竞争为前提的互利共赢型合作模式。日本与欧美等发达国家开展的此类科技合作主要是针对全球变暖、突发性传染病等全球治理议题。值得关注的是，在网络社会日益发展的当下，日本与欧美就全球网络安全进行了深层次的研究情报交换合作。日本情报通信研究机构 (NICT)、美国国家科学基金会 (NSF)、欧盟委员会 (EC)与欧美的大学、企业先后多次共同开展了 “日美未来网络会议”及 “日欧论坛”等活动，共同实施了Joint Japan/U.S.Networking Opportunity (JUNO)等尖端科技项目，并开始招募面向未来网络的超大规模情报网络科技团队[30]。

在过往的科技外交实践中，日本存在偏向欧美发达国家、较少关注发展中国家的倾向。然而，近年来随着广大发展中国家的兴起以及全球治理问题的日益凸显，日本政府开始着眼于以援助型合作的方式与亚非拉等发展中国家开展共同研究。在具体实施方式上，日本政府主要以官方发展援助 (ODA)为核心，助力于发展中国家基础设施的完备化以及科技体系的完善化。在日本外务省的主导下，日本文部科学省、日本科学技术振兴机构 (JST)、日本国际协力机构 (JICA)共同参与组建了 “亚非科学技术合作战略性事业”。日本政府还在这一体制框架下，借助官方发展援助 (ODA)面向世界范围内的发展中国家设置了 “可持续合作研究计划”，面向亚洲范围内的国家设立了 “东亚科技创新区联合研究计划”等科技合作项目。

3.3 推进高水平国际化人才培养

人才培养是科技外交得以开展的重要基础，依托于与发达国家进行的科技合作以及对发展中国家进行的科技支援，或许可以在短期内获得本国急需的技术以及资源，但如果要保证国家科技的长期领先就必须加大优秀科技创新人才的培养与引进力度，致力于国际化人才网络的搭建。当前，日本科技外交的重要目标之一在于促进日本的科技机构、科技组织、科技工作者与国外的相关主体进行广泛接触，增进各国对于日本科技的了解。在实践路径上，主要是以 “内培”与 “外引”相结合的方式来推进。

内培主要包括两个维度的内容：维度一在于建构完备的国际化基础教育与高等教育体系。日本政府于2010年设置了 “国际化人才培养推进委员会”，以统筹未来国家发展的人才战略制定与实施。在广泛听取社会各方意见的基础上，2012年日本政府正式出台 《国际化人才培养战略》，明确了日本全球化人才培养的思想指导与政策安排，该战略强调必须举政府、学校、企业、家庭等各方之力，提升日本人才培养的国际化程度，并出台了包括加强英语教育、推动海外留学、改革考试制度、大学学制接轨国际等一系列具体配套措施。维度二则是建立高度国际化的高等教育基地。日本政府早在2002年便在 “远山计划”中提出了日本高等教育的国际化战略，并由文部科学省牵头实施了旨在培养高水平世界性研究、教育基地的 “21世纪卓越计划”，该计划强调日本的高等教育正处于从 “计划方式”走向 “竞争方式”的重要历史阶段，应进一步提高日本高水平大学的国际化发展水平。2014年，为了加速日本大学的国际化进程，日本政府推出更加关注绩效的 “全球顶尖大学计划”，鼓励日本的大学积极参与全球竞争。人才培养的高度国际化成为日本科技人才走向世界的重要基石，也为日本科技外交的有效开展奠定了坚实基础。

外引是日本吸纳海外优秀科技人才，完善国际科技合作网络的重要途径。日本政府主要通过 “吸纳海外高层次人才” “鼓励留学生在地就业”的形式来推进科技外交。为了吸引海外高层次科技工作者赴日开展研究，促进日本科技人才与国际社会的接轨程度，日本学术振兴会推出 “外籍特别研究员制度”，推动国外尖端科技人才进入日本的科技体制，助力日本的科技项目开展。在上述政策的基础上，为了继续加大引才力度，文部科学省开展了战略性环境领袖培养基地形成计划[31]，旨在培育活跃于国际舞台的环境意见领袖。农林水产省也推出 “国际农业研究领域青年研究者培养计划” “非洲青年研究者能力提升计划”等人才培养项目，旨在搭建农业科技领域的国际化研究网络，加强日本在对应科技领域的话语权。此外，吸引外国留学生也是日本政府开展科技外交的重要方式。2007年时任日本首相安倍晋三提出 “亚洲门户构想”计划，旨在吸引亚洲国家的留学生进入日本并实现就业。在这一政策的推动下，2008年，日本文部科学省、外务省、法务省等6大国家部委发布了 “30万留学生计划”，目标为在2025年达成招收30万留学生。截至2020年5月，日本国内的外国留学生数已达约28万人[32]。在加大留学生招收规模的同时，日本政府通过一系列对外国留学生的生活支援、研究支援、就业支援，加强了留学生对于日本的信任度与好感度，培养了科技外交中的意见领袖。

4 日本科技外交战略对中国的现实启示

日本的科技外交缘起于日本与其他国家进行的科技合作实践，后续在不断的政策化过程中得以更新与完善，并由此形成有效服务于国家利益的结构化机制与路径。对于中国而言，科技外交作为一种对外科技活动，是中国主动融入全球创新网络，在开放合作中提升自身科技创新能力的重要路径。借鉴日本的科技外交实践，我国可以从完善顶层设计、鼓励多元行为体参与实践、积极参与全球治理、搭建国际科技合作网络等角度出发，架构完善的科技外交战略体系。

4.1 统筹优化科技外交的顶层设计

“规划”是仅次于法律、用于规范社会行为的 “第二准则”。20世纪90年代以来，日本政府从国家发展战略的角度出发，基于全球创新资源汇聚以及国家利益实现的现实需要，订立了相应的科技外交政策与规划，并搭建了对应的科技外交平台。作为科技后发国家，我国科技外交的顺利开展同样有赖于政策支持以及外部平台的建设，进而建构出完备的科技外交战略体系。

在内部政策上，我国应尽快制定出符合国家发展现状的科技外交战略纲领性方案，出台关于科技外交发展的详细规划，保证规划的前瞻性、统一性及可操作性，进而发挥政策的导向作用，以此来指导并规范科技外交实践的展开。加大科技外交人才的培养力度，形成一支由中央部委、行业、地方三者力量共同参与的科技外交人才梯队，保证科技外交的顺利实施[33]。

科技外交的开展有赖于参与机制的建设，机制的创始国更加容易在政策议程设置与管理、主场外交、规范嵌入等方面发挥能动性作用[34]。以日本组建的 “亚非科学技术合作战略性事业”为例，该体系对于日本及其合作对象国均可带来较大收益。日本的积极性源于希望重塑区域科技合作体制，借此提高本国在全球科技合作政策制定中的话语权。广大亚非区域发展中国家的加入则是出于期待得到如科技帮扶、科技创新、科技体制建设等方面的先进经验。为此，我国有必要在深度参与国际科技合作机制的同时搭建更多的国际科技合作机制，资助科技合作项目，定期组织科技研讨会，切实增强科技的议程设置能力。

4.2 建构多元行为体合作实践网络

在日本的科技外交实践中，科技企业、科技组织以及科技机构等主体与政府形成了共同体，一道参与日本的科技外交事业。例如，日本的 “科学咨询委员会”聚集了归属于产学研界的科技人士，形成具有明显 “共商” “共建”特征的科技外交决策模式。这种多元行为体共同参与科技外交决策的优点在于以下三个方面：首先，专家参与所带来的信息流动可以为各方信息共享起到中介性作用，有效地重新配置了资源；其次，这种灵活的协商模式可以为重大政策倡议以及知识共同体提供协商平台；最后，可以承担政策咨询、框架搭建等任务[34]。

综上可见，我国需要发挥科技外交决策中政府、市场以及社会等多元行为体的聚合作用，建立起各利益攸关方与关键角色者可以实现顺畅对话的网络，通过提供一系列先导信息来引导相关议题与知识的交流，进而服务于科技外交决策。此外，还需要支持这些利益攸关方积极参与我国的科技外交实践，鼓励多元主体在参与科技援助、科技合作时直接与对象国民众展开对话与交流，推动科技共同体的建设，传播中国的科技理念。此外，在鼓励本土行为体积极参与科技外交的同时，也要给国际非政府组织的参与提供渠道与磋商对话机制，在政策指导、政策咨询以及政策保障上加大支持力度。

4.3 积极参与国际问题的全球治理

全球治理是多边互动的平台，也是实践外交政策、展现外交艺术、推进国家战略的重要场域。日本积极利用科技外交参与全球治理的动因除了承担国际责任、维护国家安全外，还存在国际关系层面的发挥政治影响力与实现大国平衡等政治利益考量。因此，日本在参与全球治理的实践中注重科技议程设置，借此开展了广泛的科技援外与科技输出活动，不断彰显国际影响力与国家形象。

当前全球治理进程方兴未艾，需要不断注入全新动力，我国作为一个正在兴起的发展中国家，需要积极利用科技外交参与全球治理，特别是需要利用科技为全球治理提供前沿的 “中国方案”，深度利用科技参与建设全球治理盲区并积极促成新规则的订立[35]。当前我国在许多前沿科技领域已经达到国际顶尖水平，要充分利用我国的优势，在全球治理中涉及科技发展与标准制定的领域中发挥权威作用，提出建设性意见，争取主导权。此外，还需要积极树立 “中国科技共同体”的品牌效应，发出中国声音，重塑中国科学家群体在全球治理中的地位与形象。

4.4 搭建国际科技领袖的合作网络

国际关系中存在明显的 “信任困境”现象，因此Granovetter[36]强调具体的关系与网络能够产生信任、防治欺诈，科技外交功能的实现有赖于全球科技精英领袖之间关系网络的搭建。日本通过内培与外引相结合的措施促使其国家科技创新能力得以极大提升，为科技外交的顺利开展储备了大量国际化科技精英领袖。

在我国未来的科技外交中，也应尽可能鼓励国内外科技工作者开展共同研究，共享人力与物质资源。在不涉及国家机密与国家核心利益的前提下，将一部分研究基础设施与研究数据开放给国外科技工作者，这将有利于国内外的科技工作者以及科技机构间形成紧密的关系网络，最终达到彼此之间的相互信任，这种信任机制的达成可以为后续的纵深合作打下坚实的基础。另一方面，还需要维持科技工作者之间合作网络的稳定性。重大科技项目的开展往往基于该领域长期以来科技工作者间所形成的研究合作网络之上，其各自的专攻范围与职责所在往往固定于对应的区间内。因此，保持科技工作者国际合作网络的稳定性，有利于形成科技合作领域的良性沟通渠道。国家对于科技工作者在国际交流资金以及制度上的保障，可以使得科技工作者不断扩大国际人脉，累计社会资本，进而促进国际科技合作。