“揭榜挂帅”制度的定榜策略——基于需求侧创新视角

曾婧婧，黄桂花

(1.中南财经政法大学收入分配与现代财政学科创新引智基地，湖北 武汉 430073；2.中南财经政法大学公共管理学院，湖北 武汉 430073)

1 引言与背景

一国的科技发展水平和科技发展方向与其科技体制密切相关[1]。中华人民共和国成立以来，大致经历了两次科技体制改革，即从计划经济下的举国体制，到改革开放后市场化转型下的科技体制改革，再到党的十八大后创新驱动战略下的深化科技体制改革。在此过程中，中国科技发展水平不断提高，科技综合实力已大幅提升，呈现出跟跑、并跑、领跑 “三跑并存”的特征[2-3]。然而，科技创新中的 “三跑并存”也意味着 “后发优势”逐渐消失，需要在领跑和并跑领域自行摸索，探索科技发展的方向。从国际竞争环境来看，国家间的科技竞争压力也迫切需要加快科技创新步伐，实现科技自立自强。新科技革命下，科技创新的易变性、不确定性、复杂性和模糊性也增加了科技自主探索的难度。由此可见，科技向什么方向发展、从哪些领域重点发展，是中国目前和未来科技发展中首要且重要的问题。要回答这一问题，需要从科研项目着手，尤其是政府支持的科研项目。

“揭榜挂帅”制度是在创新驱动战略背景下提出的新型科研组织管理方式，在2020年、2021年的政府工作报告以及 “十四五”规划中都重点提出，是目前政府支持科研的重要手段，同时也是科技领域的国家重大战略。由此， “揭榜挂帅”中的榜单项目在很大程度上代表了中国科技发展的方向，同时也引导着全社会科技创新的方向。可见，如何确定 “揭榜挂帅”制度中的榜单项目是关键问题。在 “揭榜挂帅”的定榜策略中应坚持需求导向、问题导向的原则，从国家战略和产业实际中解决最紧急、最紧迫的科技问题。

现有研究主要从以下两个方面展开：一是以关键核心技术或 “卡脖子”技术为研究对象，对其进行概念和特征分析[4-7]；二是以 “揭榜挂帅”制度为研究对象，论述 “揭榜挂帅”制度的适用性[8]，阐述 “揭榜挂帅”榜单主要聚焦的方向[9]。在现有研究的基础上，本文以需求侧创新视角，围绕 “ ‘揭榜挂帅’榜单来自哪里，榜单如何确定、由谁确定、怎么确定”这一系列问题，基于对 “揭榜挂帅”制度实践案例的了解与分析，探讨 “揭榜挂帅”制度的荐榜和评榜策略，包括荐榜主体、特点和重点，评榜主体的构成和管理，以及评榜标准，形成 “揭榜挂帅”制度中的定榜策略，以期为 “揭榜挂帅”实践中的榜单确立提供启示和建议，为科技发展方向提供正确指引。

2 “揭榜挂帅”与需求侧创新政策

熊彼特[10]认为，技术创新引致市场需求，企业通过技术创新开拓市场、引领市场需求。市场需求推动技术创新，从而推动科学技术的发展[11]。技术创新与市场需求是互动的关系，技术创新引导市场需求，当市场需求触及技术极限时，反过来又会推动技术的进步与发展[12]。对这两者关系的探讨至关重要，关系到科技攻关是遵循供给侧创新导向还是需求侧创新导向，与此对应的政府策略是供给侧创新政策和需求侧创新政策。供给侧创新政策是政府支持创新的传统手段，其强调的是为创新的供给方提供政策支持从而促进创新[13]；需求侧创新政策被认为是一种特殊的新型创新政策组合，是以创新市场或创新需求方为焦点促进创新[14]。

“揭榜挂帅”制度是一种典型的需求侧创新政策。一方面， “揭榜挂帅”的内在价值体现了目标导向、成果导向[15]，其更倾向于聚焦创新需求方，以需求推动技术进步。另一方面， “揭榜挂帅”制度致力于关键核心技术攻关，而关键核心技术不仅需要遵循市场和用户导向，还要依赖于商用生态系统的建立[16]。因此， “揭榜挂帅”制度是一种典型的需求侧创新政策，尤其是在定榜过程中，更应以需求视角来理解并分析定榜策略。

总体而言， “揭榜挂帅”制度中需求主体包括政府、企业和社会大众三类。一方面，这是由科技成果的最终归属决定的，科技成果的最终去向不外乎两种，一是商业化，二是公共化，因此，在 “揭榜挂帅”制度中，科技创新的显性需求方也应有两类，一是企业，二是社会大众 (包括社会组织、个人等除企业、政府之外的主体)；另一方面， “揭榜挂帅”制度强调国家重大战略，关键核心技术和 “卡脖子”技术更是基于国家重大战略规划提出，从这一角度来看，可以将政府视为科技创新的间接需求方。因此， “揭榜挂帅”制度的广义需求方由政府、企业和社会大众构成，在定榜策略的探讨中应聚焦需求侧主体及其体现的价值意涵。

3 “揭榜挂帅”中的荐榜策略

“揭榜挂帅”制度中科技创新的广义需求方包括政府、企业和社会大众，因此，荐榜主体也由这三者构成，从而形成政府定制榜单、企业推荐榜单和社会海荐榜单。不同荐榜主体的特点不同，所应聚焦的内容也有差异，如图1所示。

图1 “揭榜挂帅”榜单类型与荐榜策略

3.1 政府定制榜单

技术变革难以在社会子系统各自运作的条件下实现，需要利益攸关方来调节和推进，这就需要政府介入技术创新活动，推动社会技术变革。政府定制榜单这一方式可以追溯到 “科技悬赏奖”的诞生，在第一次工业革命时期，为了满足空前增长的技术需求，政府开始采用悬赏奖的形式资助科学研究，资助的研究项目也是由政府确定。近年来，我国的 “揭榜挂帅”实践也有许多政府定制榜单的例子。例如，山东省日照市在2020年4月发布的多项农业科技创新中心榜单；深圳市在2020年国内疫情最为严重期间两次发布应对疫情应急防治的榜单。

(1)政府定制榜单的特点。实践中，政府定制榜单也有两种方式：一是政府部门开展实地调研，对区域内特定行业的企业进行技术需求调查，将调查结果整合为 “揭榜挂帅”的榜单；二是政府部门直接根据现有技术难题编制榜单。这两种方式在不同程度上反映了 “揭榜挂帅”榜单中政府的意愿，因此也不免体现政府定制榜单的优势和缺陷。就其优势而言，政府定制榜单能够从大局出发，无论是中央政府部门还是地方政府部门定制的榜单，都能体现科技创新和研发中的国家及社会发展总体方向，这也进一步向社会传播了科技发展方向，为企业找准定位提供帮助。就其缺陷而言，政府定制榜单在一定程度上忽视了真实社会需求，可能会导致供需不匹配问题；同时，由政府制定榜单仅反映政府的偏好，可能导致榜单内容的多样性不足；此外，在政府定制榜单的情形下，每个榜单没有具体的需求方，这将导致揭榜攻关过程中的费用均由揭榜方和政府提供，一定程度上增加了财政经费投入，同时也给科技财政带来一定的风险，倘若最后目标未能达成，则政府财政风险完全由政府部门承担，并不符合市场机制下的风险分摊。因此，需要结合 “揭榜挂帅”的不同目标，选择政府定制榜单的重点领域，以此最大化发挥其优势。

(2)政府定制榜单的重点。根据政府定制榜单的特点， “揭榜挂帅”榜单采取政府定制的方式应该集中在三个技术领域：应景性技术问题、战略规划性问题、大课题中的子命题。

应景性技术问题是指某一时期突出的亟须解决的社会问题，在技术上有明确具体的预期目标，在时间上有很强的紧迫性。例如，1869年，法国为了解决严重的农业和文化危机，设立了根瘤蚜奖[17]；1903年，德州为了消除棉子象鼻虫设立的德州棉子象鼻虫奖[18]；最近的一次关于应景性技术问题采取政府定制榜单的案例，则是2020年深圳市、上海市为了解决新型冠状病毒肺炎疫情带来的诸多问题，发布了多项相关技术榜单。从已有案例来看，在应景性技术问题上采取政府定制榜单的方式，具有相当大的偶发性和不确定性，如何确定是否属于应景性技术问题，应该从该技术难题未解决将会带来多大范围的危害、危害程度有多重、危害持续时间有多长等方面来考量。

战略规划性问题是指出于政府明确的战略规划而需要发展或解决的关键行业和技术问题，该类技术的突破一般来说会对国家的发展起到重要作用。例如，1784年，美国国会为了消除垄断、促进科技发展而设立的Rumsey蒸汽机发明奖；2007年，美国能源部为了促进能源技术突破而设立的照明设计大赛[17-18]；2018年，国务院工业和信息化部为了推动人工智能关键技术的发展，发布了多项人工智能领域揭榜任务；2019年，江苏省工业和信息化厅聚焦13个先进制造业集群，发布了27项技术榜单。战略规划性技术问题最大的特点是符合国家未来几年在经济、科技、社会和对外关系中的发展方向，体现在符合政府的战略规划 (国家层面的有 “五年规划”，地区层面的体现在各地的发展重心上)。例如，发改委于2021年3月提出的重大攻关项目按照 “揭榜挂帅”予以推进，此类重大攻关项目便是从国家发展规划中的重点领域提出，但是由于重大攻关项目多属于产业化、工程化、市场化导向，其研发目标、技术路线、验收标准较之关键核心技术攻关具有更大的不确定性，且项目涉及财政资金额度也较大，因此针对此类项目的榜单，其后续的容错机制、监管机制和考核机制等都与一般意义上的 “揭榜挂帅”有所区别。此外，从国家的战略规划中还需挑选具体技术项目作为榜单，一般需要在总体战略规划范围内遴选出重要的、急迫的、共性的具体技术难题，通常的方式是组织 “揭榜挂帅”的政府部门在前期对区域内相应行业的企业进行需求调查，在此基础上遴选出最终的技术榜单。

大课题中的子命题是指在由政府支持的某一大型项目中长期无法解决的技术难题，将该类技术难题转向社会寻求解决办法，它是大型课题的一个分支。例如，1627年，爱尔兰国务委员会在国防军事建设的大课题下将火枪、新型枪、军事马车等武器的创新发明设立为The Douglas Premiu-ms；1829年，美国军队为了奖励能够发明消除航海障碍的机器设立的军队航海工程师奖；2021年，湖南省科学技术厅发布了8项自然科学基金重大项目榜单，首次将基础研究和应用基础研究纳入 “揭榜挂帅”榜单中。我国的 “揭榜挂帅”实践并没有明确指出将大课题中的子命题作为榜单，而是融入政府定制的所有榜单中，湖南省的自然科学基金重大项目榜单是相对较为明确的案例。将大课题中的子命题作为政府定制榜单的重要来源有一定的可行性和必要性，在 “揭榜挂帅”实践中可以进一步探索。

3.2 企业推荐榜单

识别出市场机会对技术创新至关重要，同时需求导向的技术创新是社会进步的助推器[19-20]，那么将企业作为荐榜方，采取企业推荐榜单的方式应是 “揭榜挂帅”榜单来源的重要途径之一。企业推荐榜单在科技悬赏奖的历史上有不少案例，甚至作为科技悬赏奖榜单的主要来源[21]。例如，1997年，安海斯·布希 (Anheuser Busch)公司宣布设立100万美元的悬赏，研发能在全球范围内不间断飞行的热气球[22]。目前在我国 “揭榜挂帅”的实践中，企业推荐榜单的数量大致占到三分之一，比如湖北省在2019年和2020年开展的 “揭榜挂帅”中榜单均来自区域内企业推荐。越来越多的企业为了争取 “眼球效应”，纷纷加入 “揭榜挂帅”行列。 “揭榜挂帅”不仅是企业提高知名度的有效路径，同时也是企业解决关键技术和行业共性技术问题的重要手段。

(1)企业推荐榜单的特点。 “揭榜挂帅”中采用企业推荐榜单的方式一般有以下流程或特点：首先是政府发布征集 “揭榜挂帅”榜单的通知，在收到企业推荐的榜单信息后进行筛选，随后正式公布 “揭榜挂帅”榜单信息和相应需求方信息进行揭榜征集，通过这种方式，企业可以自主选择推荐的技术榜单，可以提出真正需要全社会共同解决且符合市场选择的技术难题，以此形成的榜单能够真实反映产业行业发展中的困境，使 “揭榜挂帅”真正做到聚焦发展难点；与此同时，在企业推荐榜单的方式下，企业将作为每个榜单的需求方，对技术榜单的攻关进行投资，这将实现以少数政府财政资金撬动企业更多的科技创新投入，在此过程中，调动了各方社会主体的参与积极性，增加了企业与创新系统中其他主体的互动机会，有利于整个社会创新系统活跃度的提升，打破了环境对创新约束这一假定[22-23]，有效支持了创新驱动发展战略，也在一定程度上分摊了揭榜风险。

企业推荐榜单的方式也存在一定的问题：首先，关于企业是否愿意将其真正的技术瓶颈或技术困难公开提出，这涉及企业的商业秘密；其次，将榜单的来源完全寄希望于企业自主推荐，会导致榜单数量和榜单技术难度的极大不确定性，从而影响 “揭榜挂帅”的实施效果；最后，企业推荐榜单可能会形成参差不齐的榜单领域和榜单技术难度，提高了政府进一步筛选最终榜单的难度。总而言之，采用企业推荐榜单的方式有较多有利的方面，但同时也需要政府制定更完善的机制来发挥其有利方面，解决潜在的问题。

(2)企业推荐榜单的重点。尽管企业推荐榜单的方式有很大的自主性，但从目前的 “揭榜挂帅”实践来看，政府在征集榜单时便限定了征集的重点领域，因此最后筛选出来的榜单也是在政府划定的领域范围内。由此可见，企业推荐榜单也是在政府制定的战略规划范围内，但与政府定制榜单不同的是，前者更加聚焦于企业关键技术和行业共性技术。

企业关键技术是指关系到企业生存和发展的一系列重要技术，对企业在市场上的占有起到关键性作用。正如前面所提到的，企业是否愿意将关键技术难题公开提出，这是一个不确定性因素。在科技悬赏奖中，有较多企业将自己的关键技术难题发布出来进行悬赏，比如Barrick Gold公司为了增加冶金产量,于2007年开始设立冶金奖 (Unlock the Value Prize)；太阳能系统公司 (Sun Microsystems)为了激励开源社区项目的创新，在2007—2008年设立了创新奖项目。在我国的 “揭榜挂帅”实践中，已有300多家企业在各省的 “揭榜挂帅”中提出技术需求榜单。尽管我们不能确定这些技术榜单是否为企业面临的最关键技术难题，但政府资助的技术研发通常能带来更高的效率和进步[24]，因此可以预见企业推荐的技术榜单仍然是关键的、重要的、真实的技术需求。通过企业推荐的方式聚焦于企业真实的关键技术，为其提供资金和平台支持，推动企业关键技术的突破。

行业共性技术是指制约某一行业发展，行业内组织共同面临的技术难题。在科技悬赏制中体现为行业组织发布悬赏榜单，如英国钟表研究所面对瑞士钟表的激烈竞争，为了提高英国制造手表的质量而设立的钟表奖，美国公用事业公司为了促进冰箱行业的发展设立的高效节能冰箱项目奖等[17-18]。在我国的 “揭榜挂帅”实践中尚未有行业协会等组织推荐榜单的情况，企业推荐榜单仍然能够体现行业共性技术，或者应该聚焦于行业共性技术。此外，在2021年福建省组织的 “揭榜挂帅”中，允许企业发榜方按照技术需求牵头企业和同行企业共同发布榜单，这在一定程度上体现了行业共性技术作为企业推荐榜单的对象。在 “揭榜挂帅”实践中，行业共性技术中的 “行业”应该是区域内重点发展的行业，通过榜单征集时对重点行业的限定以及榜单筛选两方面来实现聚焦重点行业共性技术难题。

3.3 社会海荐榜单

社会海荐榜单是指由社会组织、个人、研究所等除了政府和企业之外的主体，针对具体领域内的问题提出榜单需求。在科技悬赏奖中，榜单设立主体中大约51.29%为非营利组织、12.47%为个人、6.23%为联合组织、2.51%为研究所[17-18]。由此可见，许多科技悬赏奖项目的需求是由除了政府和企业外的社会主体提出的， “社会海荐”这一方式占据了科技悬赏奖的半壁江山。然而，在我国的 “揭榜挂帅”实践中尚无真正意义上的社会海荐技术榜单案例，与其类似的是成果转化类 “揭榜挂帅”，是由科研院所和高校提出成果转化榜单需求。同时，研究者也呼吁公共资金应用来解决与社会相关性的研究问题[25-26]，由更广泛的社会主体推荐榜单能够反映科学研究的社会性，应作为 “揭榜挂帅”的榜单来源之一。此外，从需求侧创新视角来看，广泛的社会组织、个人等主体也是科技创新的需求者，理应将其需求纳入 “揭榜挂帅”榜单的考量范围内。

(1)社会海荐榜单的特点。尽管实践中还没有社会海荐榜单的先例，但从理论上和国外科技悬赏奖的经验中可以探讨这一方式的特征。社会海荐榜单在主体上主要是社会组织、高校、科研院所和个人，将其纳入 “揭榜挂帅”的榜单来源中，会增加 “揭榜挂帅”参与主体的多样性，增加榜单类型的多样性，体现全社会参与科技创新。同时，社会海荐榜单也能将政府、企业忽视的现实科技创新问题提出来，弥补前两种方式在社会性、公益性问题上的空白，促进社会依靠科技创新的发展。然而，社会海荐榜单也有一定的局限性，社会海荐榜单的主体范围大，难以控制推荐榜单的质量，管理成本较高；同时，社会主体推荐榜单的动力不足，难以真正将这一方式落到实处，可能会形同虚设。若要真正发挥社会海荐的作用，在机制设计上需要更加具体细致。

(2)社会海荐榜单的重点。社会海荐榜单从其特点来看，更多的是与社会成员的生活关联性较大，应该主要聚焦于民生性和公益性的技术需求。

民生性技术榜单是指与社会成员的生活高度相关，能够满足成员的生活需求，提高生活质量的一类技术需求。在科技悬赏奖中，这类榜单有较多的实例。例如，波兰水泥协会为了实现可持续发展设立的关于可持续世界发展的具体思考的学生设计大赛；The Ajay G.Piramal基金会为了鼓励和支持对印度农村和边远城区高标准健康渠道有深远影响的大胆创意而设立的Pirama Prize等[17-18]。在 “揭榜挂帅”中，可以采用社会海荐榜单的方式对民生性技术榜单进行征集，这类技术榜单关乎社会民生，也应来源于社会，才能做到科技创新与需求对接。

公益性技术榜单是指具有社会效益性和非营利性的技术需求，在科技悬赏奖中体现为社会公益组织的慈善、公益项目。例如，Newcastle煤矿协会为了保护环境设立的预防吸烟奖，奥斯汀德州大学的一个毕业生组织的慈善项目为了激励社会创新设立的德州社会创新奖等[17-18]。我国的 “揭榜挂帅”也可以借鉴这一方式，对社会公益组织、非营利组织等开展公益活动中遇到的需要技术创新的项目，纳入揭榜榜单中，依靠 “揭榜挂帅”的支持以科技创新推动公益事业的发展。

4 “揭榜挂帅”中的评榜策略

在确定了荐榜策略之后，需要对榜单项目进行评审，以此最终定榜。如何评榜首先要解决 “谁来评”的问题，不同主体代表的利益不同，本身所具有的经验知识也不同，由谁来评榜潜在影响最终榜单的形成。因此，需要对榜单评审主体进行选择。此外， “揭榜挂帅”作为一项长期实行的科研资助手段，在榜单评审方面也要制度化、规范化，需要对评审主体进行管理，以便长期有效地开展 “揭榜挂帅”的榜单评审工作。如何评榜还要解决 “怎么评”的问题，需要根据 “揭榜挂帅”制度遵循的原则给出评审标准。

1.2.1 产量结构和理论产量调查取样 选取有代表性的6个小麦主产镇，于同一小麦品种、同一田块内，分别从茎基部割取1 m2倒伏小麦和未倒伏小麦，进行总茎蘖数、无效茎蘖数、有效穗数、穗粒数、千粒重的调查和理论产量计算，分析倒伏对小麦产量结构的影响。

4.1 评审主体选择

在现有的科研资助体系下，各地政府都建有专家库，从专家库中抽取项目评审专家。然而，现有专家库人员结构不合理，来自高等院校的专家占比过大，而来自企业的专家占比过少[27]。这种结构的专家库不适合 “揭榜挂帅”的榜单评审，根据需求侧创新理论，应在榜单评审专家中扩大需求方代表，同时适当兼顾科研领域专家。由此，可将专家分为来自产业界、科研界、政府部门和第三方领域的专家。不同来源的专家所擅长的领域不同，在评审中关注的问题不同，因此应该根据榜单类型的差异具体确定专家构成比例 (见表1)。

表1 “揭榜挂帅”榜单评审主体比例

政府定制的榜单是由 “揭榜挂帅”主管政府部门提前搜集企业技术需求，在此基础上再遴选榜单。这类榜单的特征是数量大，基本涵盖行政区域内的所有重点产业，因此在确定产业界专家时可以更多地从行政区域外的企业专家入手，以避免故步自封和利益冲突。同时，需要更多的政府部门人员来审查技术需求是否满足基础条件。需要说明的是，应急性的政府定制榜单无需经过复杂的专家评审环节，只需确定这一技术需求对处理应急性事件非常有用，以及没有现存技术成果即可。企业推荐的榜单是企业自愿发布的技术需求，企业会根据自身的条件来选择是否提出技术需求，这类榜单的数量应该较少，不太可能覆盖行政区域内的大部分企业。因此，无需强调产业界专家来自行政区域内或外，政府部门人员的占比也无需过多。社会海荐的榜单是由社会成员推荐的具有民生性和公益性的技术需求。为了衡量该类技术需求是否具有一定的市场价值，需要纳入来自产业界的专家，然而企业是以盈利为导向，这类榜单与其目标不太一致，因此不宜过多选择来自产业界的专家。在评审这类榜单时，榜单需求方同行并没有进入评审主体中，在一定程度上不存在评审主体的利益冲突，因此无需纳入第三方专家。

以上是选择榜单评审主体的来源，在确定了不同来源评审主体的构成比例之后，具体选择某个专家要根据回避原则和相关原则进行选择。回避原则主要考虑的是专家与榜单提出方之间的关系，由于榜单数量大，只要专家与大部分榜单提出方没有密切的利益关联即可。相关原则主要考虑的是专家所擅长领域与榜单之间的关系，除了要涵盖榜单所涉及的所有技术领域的技术专家外，还要考虑是否纳入财务专家、管理专家等。

4.2 评审主体管理

“揭榜挂帅”是一项长期的科研资助方式，对榜单评审主体进行管理能有效提高运行中的效率。借鉴目前科研项目评审中专家库的做法，可以专门建立 “揭榜挂帅”专家库，也可以在现有专家库的基础上针对 “揭榜挂帅”的需要进行改进。无论如何选择，都要在以下三个方面对榜单评审专家进行管理。

第一，对专家来源进行管理。根据前文所述， “揭榜挂帅”榜单评审主体来源主要有产业界、科研界、政府部门和第三方。总体来看，对不同来源的专家需求程度不同，其中对来自产业界的需求最大，其次是科研界和政府部门，而对第三方的需求量最小。当政府部门人员作为评审主体时，主要是对榜单的基础条件进行评估，因此无需专门纳入 “揭榜挂帅”专家库中，应根据 “揭榜挂帅”的具体情景即时选择。由此， “揭榜挂帅”专家库应包括大量来自产业界的专家，适当来自科研界的专家，以及少量第三方机构或人员，三者的比例大致为5∶3∶2。

第二，对专家信息进行管理。在挑选榜单评审主体时，除了考虑来源之外，还要对专家的信息与榜单整体进行匹配。因此，需要合理构建在库专家信息，以提高与榜单匹配的精度。专家信息除了基本的姓名、性别、年龄、籍贯、联系方式等身份信息之外，还应包括教育信息、履职信息、荣誉奖励信息、既有成果信息、擅长领域信息等。此外，尤其要对已有 “揭榜挂帅”评审经验和参与经历进行管理，这将是衡量在库专家是否适合评审榜单的重要指标。

第三，对专家库更新管理。保持 “揭榜挂帅”专家库的活力，就要定期更新在库专家信息，可以在政府部门内部与其他科技系统建立联系，实现自动匹配更新提醒与人工审核的方式。此外，还要动态管理专家库，对在库专家定期审核，设置筛除标准；同时，应长期接受专家入库申请，定期审核引进专家。

4.3 评审标准确立

首先，考察项目需求是否在 “揭榜挂帅”支持的行业领域内，这是对项目需求的初步筛选。 “揭榜挂帅”支持的行业领域可以通过榜单征集文件具体罗列出来，若没有具体罗列的可以根据地方政府战略规划中的内容来评估。此外，不同技术领域其产业链复杂程度差异较大，对于榜单的选定侧重点也有所不同。例如，2018年由工信部推出的 “新一代人工智能产业创新重点任务”揭榜挂帅，这一领域相较于2019年江苏省 “揭榜挂帅”中重点推出的 “芯片”和 “集成电路”产业领域而言，其产业量复杂程度相对较低、技术路线相对明确，成本主要投入在人员智力支出方面，因此采用 “揭榜挂帅”的风险较低；而集成电路产业链较长，工程难度复杂，市场遵循摩尔定律而难以预测，且成本大量投入到大型固定资产中，故采用 “揭榜挂帅”更需谨慎。因此，在项目需求初步筛选过程中，主要依靠政府部门人员根据 “揭榜挂帅”的相关文件和精神，以及相应行业领域的特征对项目需求所涉及的行业领域进行评审，以防止榜单项目的技术领域与 “揭榜挂帅”不匹配，防止出现揭榜风险不可控的情况。

其次，考察项目需求是否与已有项目存在重复，主要通过科技查新的方式来开展。这一过程也主要由政府部门人员实施，通过对标国家级重点项目库、科技成果登记库以及未来可能建立的 “揭榜挂帅”成果库，考察项目需求是否已立项实施、是否已有相关成果、是否低于已有相关项目的标准，等等。

最后，通过以上两个阶段的筛查，进入专家评审环节的项目需求已满足张榜的基本要求，这一阶段重点对项目需求的先进性、代表性和可实现性进行评估。以上三个层次的评估都可以通过问项的形式来衡量，具体见表2。

表2 对 “揭榜挂帅”项目需求的先进性、代表性和可实现性的评估问项

以上是对榜单项目评估的常规标准，当榜单项目有具体的需求方时，通常表现为企业推荐榜单，还需要增加对需求方企业的评估。衡量项目需求方以此确定最终榜单有一定的必要性，是因为考虑到项目需求方将在项目揭榜攻关和推广应用中扮演重要角色，在一定程度上关系到榜单项目的揭榜成效，最终影响 “揭榜挂帅”的效果。总的来看，对项目需求方的评审主要从两个维度出发，一是需求方的能力，二是需求方的信用。对于需求方的能力，主要从科研能力、财务能力和市场推广能力来评估。具有一定研发基础的需求方能够对揭榜过程提供帮助，资金充裕则能保证揭榜攻关顺利开展，而揭榜成果最终的推广应用则是在需求方开展。考察需求方的信用问题是为了降低揭榜风险，若需求方的信用不达标，无论是对于揭榜方还是 “揭榜挂帅”的主管政府部门而言，都有较大的风险。在这一方面的评估，主要依靠第三方组织或专家来实施，若需求方的诚信报告不达标，则会直接否决这一榜单项目。

综合来看，对于政府定制和社会海荐的榜单项目，只需针对项目本身的评审结果来选择最终榜单；对于企业推荐的榜单项目，还需考虑对需求方的评审结果。然而，对于后者而言，需要权衡对榜单的评审结果与需求方的评审结果的重要性。我们认为，对于需求方的评审结果，除了信用问题导致的一票否决外，能力问题只要保持正常水平即可，主要的仍然取决于榜单项目本身。

5 结论与展望

“揭榜挂帅”制度是国家支持科研的新型方式，其榜单项目不仅代表国家的科技发展方向，也引导着全社会的科技创新方向，同时还对项目攻关和成果推广等具体机制形成影响。本文将 “揭榜挂帅”制度的定榜策略分解为榜单推荐策略和榜单评审策略，并从需求侧视角梳理、分析具体策略选择。具体而言， “揭榜挂帅”的荐榜策略由荐榜主体、荐榜特点和荐榜重点构成，由政府、企业和社会大众组成的荐榜主体形成三种榜单类型，即政府定制榜单、企业推荐榜单和社会海荐榜单，根据不同榜单的特点提出其对应的荐榜重点领域和类型。评榜策略从评榜主体和评榜标准着手，评榜主体来自产业界、科研界、政府部门和第三方的专家和人员，但根据不同榜单类型的特点，其评审主体比例有所差异；评榜标准通常针对榜单项目而言，分别从项目的技术领域、项目是否重复，以及项目技术的先进性、代表性和可实现性来评估，同时对于有具体需求方的企业推荐榜单还应考察推荐企业的资质条件。

基于需求侧视角的 “揭榜挂帅”制度的定榜策略为如何选择榜单项目提供了建设性意见，不仅丰富了对 “揭榜挂帅”制度的理论认识，填补了 “揭榜挂帅”制度的框架体系，同时还为 “揭榜挂帅”实践提供了指导，为政府支持科研的方向提供了启示。然而，在国家科研资助体系的框架下，具体的科研资助方式之间应协调统一、取长补短，如何将 “揭榜挂帅”制度的定榜与科学基金等其他方式的项目选择有机结合，这是未来研究可以深入挖掘的内容。此外， “揭榜挂帅”制度的定榜策略应如何体现国家科技发展方向，如何将国家战略需求与市场需求平衡，是否应考虑该制度其他方面来修正定榜策略，这些都有待于进一步研究。